滨海新区防灾减灾评价指标及实施研究

滨海新区防灾减灾评价指标及实施研究 刘 健 于顺东

【摘要】本文基于灾害全过程管理思路，参考国际应急管理阶段划分理论，形成由6个系统、23项

指标构成的指标体系。采用定性手段评价指标是否能够满足对滨海新区防灾减灾工作的刚性要求，是否能够通过指标分解落实得以有效实施管理；采用定量手段判断指标取值上是否体现国际先进，并指出滨海新区防灾减灾能力进一步提升的方向。最后通过指标分解实施，承接目标指标制定与实际工作安排，一方面保证指标的每个关键要素落实到相应责任主体，可操作、可考核；另一方面保证指标责任主体便于统计和监测每个指标的关键要素，实现对指标体系的还原评估与反馈修正。 【关键词】防灾减灾；评价指标体系；分解实施；滨海新区

“十一五”期间，我国自然灾害共造成22亿人次受灾，10.3万人因灾死亡、失踪，直接经济损失达2.4万亿元。据民政部统计，1993年至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP2%左右，远高于发达国家0.5%左右的水平。自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素，是“十二五”期间城乡建设面临的严峻挑战之一。

1．灾防形势与特点 1.1 新区灾防形势 滨海新区东临渤海湾，区域内地势低平，是海河、蓟运河、永定新河等多条河流的入海口，东部有绵延百余千米的海岸线，其地理位置决定了该地区受与水相关的灾害影响较大。近百年来滨海新区所在的区域发生了多次洪水及风暴潮灾害，20世纪初至今，共发生48次较大的洪涝灾害、26次较重的风暴潮灾害。同时由于滨海新区地处下降型海岸，成陆的原因主要是由于历史上河流和海洋的大量沉积物堆积的速度大于地质构造单元下降的速度。近代由于滨海新区人类活动的增加和城市化的进程，造成沉积物的来源大量减少，加之地下水超采，地面沉降灾害给城市发展造成了破坏。滨海新区工业迅速发展，尤其是近几十年内，大型工业企业集聚速度加快，不断有大量的重化工企业进驻滨海新区，而且临港经济区、南港工业区等新兴的填海区域内更是工业危险源集中的区域。这些企业一旦发生危险，不仅会带来巨量的经济损失，而且会给周边的人口密集区较大的安全压力，因此与工业企业分布有关的工业风险也在研究考虑范围之内。 1.2 新区灾害防御新要求 滨海新区灾害防治工作历来重点关注人口密集地区的灾害防御，沿海、沿河及灾害频发且居住和商业区为传统的灾害防御重点区域。但随着滨海新区开发开发速度的不断加快、城市规模的扩大及城市功能的不断提升，出现了许多防灾减灾的新情况：“十一五”以来，滨海新区城市规模迅速增加，沿海经济发展迅速，大型工业企业向沿海聚集趋势明显，新兴的临港经济区、南港工业区不仅是工业危险源集中的区域，更是劳动人口密集区。如何保障这些填海区域的安全，设置合理的防灾设施以适应未来规划实施的需求，将是滨海新区未来防灾工作的重点方向之一。 从滨海新区现有的防灾减灾体系来看，尚属于防洪抗旱、气象减灾的单灾种应对模式，针对多灾种、巨灾风险防范体系建设，以及对灾害链的产生机制及应对措施还相对较弱；存在过度依赖灾害预测的问题，对于预报不了的自然灾害并没有显著应对效果，应急能力还相当薄弱；亟待建成一个整合政府、企业和社区减灾资源，形成集发展、减灾和风险转移为一体的防范模式。 滨海新区经过十八年的快速发展，城市规模迅速扩大，2010年常住人口达到248万人，生产总值突破5000亿元，固定资产投资额达到3353亿元。天津市第十次党代会提出了实施“一核双港、九区支撑、龙头带动”的滨海新区发展策略，进一步明确滨海新区龙头带动作用，新区社会经济地位的不断提升，给防灾减灾工作提出了新的更高要求。尤其是近几年滨海新区经济迅猛发展，原有的各类防灾设施存在发展滞后的情况，防灾减灾工作须研究新的发展形势、掌握新区经济人口发展动向，满足滨海新区未来发展要求。

1.3 灾险相关指标研究 国外在防灾减灾指标的研究方面已经积累了较为丰富的经验。如美国联邦紧急事务管理局（FEMA）与联邦紧急事务管理委员会（NEMA）联合开发了应急管理准备能力评估程序（Capability Assessment for Readiness CAR），通过应急管理工作中的13项管理职能、56个要素、209项属性和1014个指标构成了政府、企业、社区、家庭联动的灾害应急能力系统[1]；日本通过“地方公共团体之地域防灾能力及危机管理对应力评估检讨会”设定地方公共团体防灾能力的评价项目，讨论日本防灾能力及危机管理应急能力评估问题[2]。 而我国在城市防灾减灾管理方面，长期以来注重单项灾害管理，在整体性和系统性上存在不足。近年来，城市灾害应急能力评价指标体系被越来越多的专家学者所关注。王绍玉[3]提出了包括灾害危险性评价、社会控制效能和城市灾害应急管理能力的城市灾害应急能力评价体系；邓云峰[4]提出了城市应急评估体系框架；铁永波[5]构建了城市灾害应急能力评价指标体系。这些研究从专家的角度建立指标体系，评价城市灾害应急能力；史培军构建了反映城市承灾体的综合城市化水平指标，并研究了不同城市综合风险水平及脆弱性水平[6]；何川等对联合国救灾组织的UNDRO等6个应用较为广泛的灾害风险评估模型进行了系统总结，分析了风险评估的基本流程、方法及要点[7]。但由于城市的灾害防御特点各有不同，建立一套针对滨海新区防灾减灾能力的评价指标体系，供城市管理部门进行自我评价、反馈与修正，是非常必要的。

2．指标体系及其评价 2.1 指标体系构建 滨海新区防灾减灾指标体系应能落实国家、天津市、滨海新区各层面防灾减灾法律法规与政策要求，注重链灾影响，突出新区特色，体现新区防灾减灾侧重。 根据《中华人民共和国突发事件应对法》对于灾害全过程管理的阶段划分，参考国际应急管理阶段划分理论，将指标体系划分为灾害测报演练、救灾资源储备、灾险防御设施、应急救治避难、应急生命援助与灾后恢复重建6个系统，并据此形成相应指标框架，将各项目标最终转化为可量化、可测度、可评价的具体指标，并在各系统中突出新区特色，参见图1。

图1 评价指标体系构建 2.1.1灾害测报演练系统 灾害测报演练系统包括灾害监测和灾害预警两部分内容。 监测就是监视成灾预兆，测量变异参数，以及灾后对灾情进行监视和评估等。基于我国“政府统一领导、部门分工负责、灾害分级管理、属地管理为主”的灾害管理体制，灾害风险监测工作主要由专业灾害管理部门具体承担，气象、水文、国土、地震、海洋等部门都建立了单灾种的灾害风险监测预警业务体系。反映滨海新区灾害监测能力的指标应包括灾害监测点位密度、监测频度等内容，尤其应注重加强频发、易发灾害和极端天气气候事件的监测。 根据联合国减灾战略秘书处的定义，“预警就是通过确定的预案，向处于风险中的人们提供及时准确的信息，以便采取有效措施进行规避风险，并做好灾害应急准备”。反映滨海新区预警能力的指标应包括信息发布时效与信息覆盖率两方面内容，且应体现“以人为本”。 2.1.2救灾资源储备系统 救灾资源储备系统是由国家救灾物资天津储备库、滨海新区各级救灾物资储备站构成的新区救灾物资储备网络体系。滨海新区救灾资源储备系统不仅应满足储备供应充足与按时到位，还应积极落实《关于深化滨海新区民政事业改革的意见》《滨海新区民政事业改革实施方案》和《天津市滨海新区民政事业“十二五”规划》提出的“虚拟救灾物资储备库”的建设模式。此外，指标所指的救灾物资不仅包含民政部《救灾物资储备库建设标准》（2009年）中所定义的物资类别，还包括滨海新区应急救助准备金与防灾减灾人才队伍。 2.1.3灾险防御设施系统 灾险防御设施系统，这里指城市防灾工程设施系统，反映城市工程设施的灾险防御能力，即城市所具有的抗御各种自然灾害的工程设施的数量、工程质量以及工程技术水平。滨海新区应急防御能力指标应能反映各类防洪、除涝设施的抗灾能力、受灾后城市生命线系统的完好程度与应急避难场所的服务能力。 2.1.4应急救治避难系统 应急救治避难系统是由应急避难场所、灾害应急医疗救援设施、灾险应急指挥中心构成。滨海新区应急避难场所是为应对新区各类灾险，经规划、建设，具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散、临时生活的安全场所。滨海新区应急避难场所应在选址与设施服务能力上满足新区常住人口的避难需求。灾害应急医疗救援是指灾害事故发生人群伤亡时的抢救治疗工作，指标应重点考量救援设施、人员配置与快速反应能力。 2.1.5应急生命援助系统 灾害发生后，灾区各级政府和有关部门立即行动，按照应急预案和有关规程要求，采取有效措施，切实保障受灾群众的基本生活，尤其是食品和饮用水的救助必须在24小时内送达灾区。滨海新区安全救治能力指标应可以反映医疗应急救援能力与资金保障，还应衡量新区工业风险应急能力与灾后心理援助水平。 2.1.6灾后恢复重建系统 2004年11月国家民政部印发的《灾区民房恢复重建管理工作规定》，进一步规范了灾区民房恢复重建管理工作，对灾区民房恢复重建项目计划、申请、审批、实施、监督和评价的全过程进行管理。2008年人力资源和社会保障部颁布了《人力资源和社会保障部关于进一步做好受灾地区就业援助工作的通知》，对汶川受灾群众安置作出统一部署。体现滨海新区灾后重建能力的指标在体现重建与就业安置之外，还应体现融资途径与灾害保险方面的内容。

2.2 指标选取 在滨海新区灾害测报演练、救灾资源储备、灾险防御设施、应急救治避难、应急生命援助、灾后恢复重建六个系统中选取能够落实各层面法律法规要求、体现滨海新区特色的指标，最终形成6个系统、23项指标构成的指标体系。其中，控制性指标19个，管理类指标15个。具体指标参见表1。 指标属性分为控制性和引导性两类。控制性指标体现对滨海新区防灾减灾能力的刚性要求，多依据防灾减灾相关法律法规与规划要求制定；引导性指标体现对滨海新区防灾减灾工作重点与关键领域的导控，指标值多依据类似城市与地区经验值确定，具有一定弹性。在指标体系应侧重于控制性指标，强调滨海新区对防灾减灾工作的充分重视与刚性要求。 指标分为规划与管理两类。规划类指标是指可以依靠规划设计环节实现的指标，例如水文站网密度，避难场所服务面积覆盖率等；管理类指标是指难以单纯依靠规划设计实现，需要通过进一步指标分解并配套相关政策才可以实现的指标，例如灾害性天气监测率、灾后城市生命线系统完好率等。指标体系应面向实施管理，选取的指标应可由各级行政主管部门进一步分解落实。