基于湖北三镇'以钱养事'改革的调查(节选)改革的解剖

市场化逻辑与农村公共服务供给改革——基于湖北三镇“以钱养事”改革的调查（节选）改革的解剖2.1改革的过程湖北“以钱养事”改革的宏观脉络经历了一个咸安新政～七市试点～全省推行～强化巩固～他域借鉴的过程。

1999年8月，“咸安政改”发起人宋亚平出任咸宁市咸安区委书记。

2003年，咸安区开始推行乡镇管理体制改革，并对乡镇“七站八所”进行改制，这场改革涉及面之广、牵涉人数之多、触及利益之深在咸安区前所未有。

随后，咸安区改革受到湖北省委省政府的重视，并成为全省正在开展的乡镇综合配套改革可参考和借鉴的模式。

2003年11月，湖北省在吸取咸安等地改革经验基础上，出台了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号），决定从2004年开始在全省推进乡镇综合配套改革，2005年底完成此项改革。

为了积累经验，先在天门、洪湖、监利、麻城、安陆、老河口、咸安7个县(市、区)进行试点工作。

为了进一步深化改革，并巩固既有改革成果，2005年、2006年湖北省相继下发《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益性事业发展的意见》（鄂发[2005]13号）和《湖北省委办公厅、湖北省人民政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》（鄂办发[2006]14号）两个文件，要求全面推进并不断深化以“以钱养事”为核心的乡镇综合配套改革。

改革在全省推广后，并不像开始想象的那样顺利，各种机制并没有充分的完善，所以湖北在此后的几年间不断巩固这项改革。

比如，省市领导不断的下去调研，督促下级政府大力推动改革，而省里也在不断出台配套政策，比如强化以钱养事资金的监管，加大以钱养事专项资金的规模。

2008年咸安区获得“中国地方政府创新奖”。

继湖北改革之后，安徽、江西、四川、河南等部分地区也开始借鉴湖北改革经验，谋划建立农村公共服务“以钱养事”新机制。

虽然其他地方的改革可能与湖北有所不同，但它们的改革却是直接借鉴了湖北的做法。

2.2改革的内容根据“行政职能收归政府，经营职能走向市场，公益服务职能面向社会”的改革总体思路，湖北“以钱养事”改革主要围绕以下几个方面的内容展开。

一是收章、摘牌，对“七站八所”进行事业单位转制。

事实上，“七站八所”中的“七”和“八”都是概指，并非确数，其中主要有：一是乡镇直属事业站（所），包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等；二是区直部门与乡镇双层管理的站（所），包括包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等；三是“条条管理”的机构，包括国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等。

二是人员的分流与身份置换。

在对事业单位人员进行分流与身份置换时，湖北省要求在改革中对乡镇行政和事业单位(含延伸、派驻机构)的临时工、借用人员、没有被机构编制部门批准的各种“自费编制”人员,都必须无条件清退。

在全面清理、清退非在编人员、重新核定编制的基础上,按照“公开、公正、公平”的原则,采取考试和考评相结合的做法,实行全员竞争上岗。

未参加竞争和在竞争中落岗的人员要逐步分流。

分流人员要逐步与行政、事业单位完全脱钩。

三是建立与“以钱养事”新机制相配套的农村公益性事业投入稳定增长机制。

湖北省全面实行“以钱养事”改革之后，省级财政逐年加大了对农村“以钱养事”的支持，2005年湖北省通过专项转移支付，对农村公益服务经费给予一定补助，对农业科技推广每个乡镇扶持3万元。

另外，湖北省政府已和国家开发银行签订协议，将通过政府贷款的形式筹集资金，用于补建乡镇事业单位个人基本养老保险账户。

湖北省还要求，县级财政也要将农村公益事业服务费纳入年度财政预算，并逐年加大投入力度。

畜牧业以猪2元/头、鸡5毛/只、牛2元/头，种植业以每亩不低于1元、文化体育以每人不低于2元作为农村公益服务经费分别纳入县级财政年度预算。

从2006年起，湖北省财政又对实行“以钱养事”新机制的乡镇农技服务(含水产、农机)、畜牧兽医、文化事业等方面的公益性服务补助资金，按照每个农业人口5元的标准确定，此后，这一补助标准逐年提升，2007年提高到了10元/人，2008年上升到了15元/人，计划生育服务补助资金也按照规定标准确定。

2.3改革的方式合同。

根据农村公共服务市场化的理论，合同承包制的主导思想是使公共服务的非垄断化。

其主要内容应该是政府确定某种公共服务的数量和质量标准，然后对外向私营部门、非营利部门招标承包，中标的承包商按与政府签订的供给合同提供公共服务，形成政府主导，各主体共同参与的格局。

在合同订立以前，公共服务的确立是一个政治过程，政治机制起主导作用。

合同订立后，公共服务的生产就进入了经济过程，市场机制在起主导作用。

值得注意的是，将公共服务承包出去并不意味着政府完全放弃责任，在合同承包中，公共部门保留了自己的责任，但职责的履行主要依靠私营部门的专业技术和优势。

考核。

《中共湖北省委办公厅、省政府办公厅关于开展2007年度全省农村综合改革考核评估工作的通知》里，考核评估内容“第一条：乡镇机构改革和农村“以钱养事”新机制运行”规定考核内容包括：乡镇机构改革情况；编制实名制情况；延伸派驻单位改革情况；“以钱养事”资金落实到位情况；乡镇事业单位转制人员养老保险政策落实情况；2007年乡镇公益性服务人员合同签订、考核和兑现情况。

招标招聘。

按照市场化的理论，政府投资提供的公共产品和准公共产品，可以通过公开招标的方式承包给私营部门生产提供。

引入竞争机制能够提高效率，使投入少而产出多；竞争推动人们去创新，改善服务。

这是湖北“以钱养事”改革的本意，其中最能应该竞争机制的无非就是公开招聘了。

3 改革的比较3.1改革的动机：初始动机与推广动机初始动机。

国内有学者将改革动机分为两种,一是主动动机,二是被动动机。

主动动机一般是出于发展的目的,由利益驱使,被动动机则是为了化解危机,由压力迫使。

咸安的“以钱养事”改革，正是在咸安外部发展环境的迫使和主政者主动求发展的两个双重动因下诞生的。

1999年8月，在“以钱养事”改革发起人宋亚平出任咸安区委书记之时，咸安正处在财政拮据、债台高筑而又机构臃肿、人浮于事的水深火热之中。

一方面，作为全省38个贫困县（市、区）之一，咸安区经济基础脆弱，运行质量低，工业腿短,农业落后，财政捉襟见肘,债务居高不下,“五乱”屡禁不止；区级财政赤字3000多万元，“普九”负债9600万元。

此外，咸安区还有各种名目的基金会130多家，非法高息揽储达3.68亿元。

由于多年未被治理，1999年初出现挤兑风潮，民众上访不断，经常围堵政府，甚至堵塞国道，严重影响着社会稳定。

另一方面，咸安区政府以及以“七站八所”为代表的事业单位机构臃肿、人浮于事的状况已经恶化到了无以复加的地步。

这一点，从2006年11月25日宋亚平在中改院和中挪社会政策论坛联合主办的“中国新农村建设：基本而有保障的公共服务”国际研讨会上的发言可以找到佐证：“不说七大姑八大姨，我们每年一个县起码要解决四百名复员退伍军人的安置工作。

比如到西藏当兵，回来就必须安排工作，政府部门进不去，就去七所八站，时间一长，这些机构成了我们解决人员就业的无可奈何的场所，他们这些人员构成的变化，已经跟当年设立七所八站的时候状况完全不一样，就成了养人的地方，不但不能够给农民提供直接有效的服务，反而成了巧立名目，‘三乱’或‘五乱’的根源。

”人事与财政的双重重压，无疑将新官上任的宋亚平逼入了一种绝境——县乡两级基层的许多工作领域，困难已经到了无可复加的地步，如果不改革就等于“等死”！在这样的情况下，财政拮据、人事臃肿就成为了宋亚平及咸安区政府其他领导成员发动改革的直接诱因，而精简财政、缩减人员，“减人、减事、减支”，就成为了“以钱养事”改革无可厚非的动机之一。

然而，外部动力的驱使只是改革的一个浅层动因，一项改革从诞生、推行到贯彻，永远与主政者的改革思维和政策选择有着最密切的联系。

因此，要深究“以钱养事”改革的深层动机，其主要发起人宋亚平是一个永远绕不过去的灵魂人物。

“以钱养事”改革自开始推行的那天起，就一直是在争议中进行的，对改革发起人宋亚平的非议，更是从来没有停止过。

有人认为，像宋亚平这样的落后地区干部，在发展经济上没有本事，只好转过头来搞改革，在他们看来，落后地区的改革在很大程度上就是“穷折腾”和“瞎胡闹”。

也有人理直气壮地认为，县乡基层干部素质差，水平低，搞改革的动机无非出于“政绩工程”的一己私利，能够吸引社会眼球，容易从中沽名钓誉。

一些县乡领导干部也不能理解，认为撤销“站、所”之后，政府应该承担的社会责任和必须提供的公共服务就没有载体了。

对于这种非议，在接受《经济观察报》记者马国川的采访时，宋亚平显得比较无奈：“我不知道“政客”和“捞政绩”的标准是什么！小平同志讲，改革是解放生产力，是为经济发展开辟道路。

因此，搞改革正是抓根本、管大局、图长远的事情，应该是衡量政绩的重要内容。

如果当官的不抓改革，不把着力点放在制度建设上，而是简单地片面地抓一些招商引资，以求GDP一时的增长，遇到体制性矛盾就绕道走，那就是“好官”了吗？这种人一个两个不要紧，十个八个无所谓，一个地方也可以，问题是各地都似乎带有普遍性。

这让人想不通，也觉得没意思。

”而当记者追问他是否迫于财政压力才推动改革时，他表示，政府的财政困难只是某些改革的一个原因，但不是决定性的。

“现在财政转移支付占到地方财政的二分之一，有的甚至达到了三分之二。

但县乡两级财政保障水平非常低，即使中央加大财政转移力度，许多县乡级仍然是‘讨米财政’、‘要饭财政’。

基本工资就千把多块钱，各种津补贴发不出来，包括民生的各种社会事业你没法去做。

导致这种状况的根本原因是经济发展不够，是任何一个书记、县长和干部群众都不满意的。

要改变这种状况就必须通过改革开放来解放生产力，促进经济的发展。

”宋亚平的回答，无疑为他的改革动机做了最好的诠释。

主政者的改革动机。

如果说“以钱养事”改革在咸安的推动是出于环境压力和改革创始人宋亚平“以改革求发展”的发展思路下双重作用的结果，那么“以钱养事”在全省的推广，则主要归功于时任湖北省委书记的俞正声，咸安的“以钱养事”改革经验在湖北的全面推广，与俞正声的创新意识、政治勇气乃至政策选择，都有着莫大的干系。

那么，俞正声为什么要在全省推广“以钱养事”改革呢？俞正声在执政湖北期间，一直所推的一句话就是“打基础，管长远”，这六个字的含义就是着力解决深层次问题，保证社会经济的可持续发展，而不是图一时政绩，一时的风光，掉进发展的陷阱。

而不可否认的是，主政者的改革思维对乡镇改革的推进和体制创新具有不可忽视的作用。

当“咸安政改”在平民百姓和县乡领导干部中都引起巨大争议，高层领导既不表扬也不批评，始终保持沉默的时刻，是俞正声站出来，给予了宋亚平及其改革追随者最积极的支持，并对改革的成果和改革的方案给予了高度评价。