行政管理基础理论研究综述

云南民族大学管理学院学期论文行政管理基础理论研究综述任课教师：普同金教授姓名：周其塔学号：12009031047课程名称：行政管理基础理论综述学习时间：2010-2011年上学期行政管理基础理论研究综述周其塔（云南民族大学管理学院云南昆明 650031）摘要：本文从政治-行政二分理论、官僚制理论、市场失灵和政府失灵理论三方面阐述行政管理基础理论的研究，而他们的基本观点也引起了学术界的极大关注，本文就其作用研究其在行政管理中所处的地位。

关键词：政治-行政二分理论；官僚制理论；市场失灵和政府失灵理论；行政管理一、政治-行政二分理论政治与行政二分理论是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出的，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，并对20世纪的公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。

该理论主要探讨了政党政治与政府行政之间的关系问题，它主张对政治与行政应当加以区分，同时也强调二者必须取得协调一致。

由于我国实行的是共产党领导下的多党合作制，这与西方国家的多党政治制度是完全不同的。

因此，我国的情况不应该也不能够简单地套用政治与行政二分理论。

但这也并非意味着我们要完全否定它的理论价值。

尤其是，当前我国正在进行政治体制改革，该理论所体现的精神内涵还是值得我们思考的；它或多或少地对我们的改革尚有一定的启发意义。

除此之外，它对于我国行政科学的发展也具有极为重要的作用。

首先，二分理论有利于维持我国行政机关的相对独立性。

政治与行政分属于两个不同的概念和范畴，各自有各自的特殊运行规律。

因此，该理论提醒我们在改革中要避免党政不分，尽力维持行政的相对独立性，从而保证行政机关按照自己的方式运作，也有利于行政机关在对社会实行有效管理的过程中选择正确的行为策略，以便更好地发挥其社会治理功能。

当然，我们不能把政治与行政二分理论的观点绝对化，把政治与行政绝对地对立起来；否则，对于行政机关的实践来说也是十分有害的。

我们所说的党政分离也只是功能性分离，而绝不是二分理论所要求的不需要党的领导的结构性分离。

同时，该理论也启示我们要正确地处理行政机关与立法、司法等其他机关的关系，以保证各机关协调运转。

其次，二分理论有利于保持行政科学相对独立的品格。

政治与行政二分理论提醒我们应当保持行政科学的相对独立性。

只有保持行政科学的相对独立性，才有可能使我国的公共行政科学脱离政治学的依附地位，成为一门学科体系与理论体系完整、独立的系统科学。

而且，也只有如此，公共行政科学才有可能更好地吸取和借鉴其他学科的理论知识，进而促进公共行政科学的日臻完善与成熟，从而为行政管理活动提供科学的理论指导和方法论。

二、官僚制理论马克斯·韦伯根据权威合法化的方式对不同组织进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性官僚制理论，奠定了现代组织理论基础。

他所说的理性官僚制理论是建立在合法型统治理论的基础之上的。

他所谓的官僚制是指“一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织”。

具体而言，理性官僚制理论有着以下几个突出特征：1、在其固定的和官方的权限范围方面具有理论原则，这种理论原则一般是以法规形式来加以规定的，也就是说是由法律或行政法规来规定的。

2、机关等级制定与各级按等级赋予权力的原则。

意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系。

3、现代机关的管理工作是以书面文件为基础的。

4、人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。

人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错，并依法规定加以免职外，否则，行政机关不能随便结束契约关系。

人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。

5、组织的职位，按人员的专长做合理分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。

6、着重效率，行政人员的工作要明确、快速、具体、有充分的经验和知识，有档案文件等信息可供参考，工作性质具有持续性、整体性且对个别案件有充分的裁量权；严格遵守上级的指令，尽量减少人力、物力、财力的浪费，有效达成目标。

其它，有的学者认为还有“合理合法的人事制度，适应工作需要的专业培训机制等优点”。

任何事物都有两面性，理性的官僚制理论也存在着不可避免的缺陷，早在40年代，美国著名的社会学家默顿就曾分析过官僚制理论的一些弊端，概括起来主要有以下几个方面：1、人员过分地例行公事，不求创新。

繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和随大流；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源。

2、机构臃肿，权力欲上升。

政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需要，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费。

3、决策权威过度集中，造成管理恶性循环，降低组织效率。

官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制既对人员不信任，又排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。

这些都使社会失去了活力，并降低了效率。

4、过分强调专业分工。

官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的“鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致了“鸽笼”的无休止扩大，使解决具体问题缺乏总体的思维和方法。

5、机械地按规章办事，不负责任。

政府机构和所有大型组织都沾染着诸如杂乱无章、文牍主义、怕负责任等官僚主义问题，政府本身就是混乱状况制度化(基于缓和各种要求之间竞争的需要) 、文牍主义制度化(基于满足那些无法化解的要求的需要) 和逃避责任制度化(基于减少批评、维持权力的愿望) 的体现。

如上所述，官僚制理论的优缺点十分明显，正如韦伯所说，资本主义离不开它，否则就不可能有所发展，而社会主义的科层化程度更高，更需要它。

尽管当前由于政府都面临着同样的变革压力，包括社会经济问题、日益不满的市民情绪以及财政危机，官僚体制已成为“众矢之的”。

世界各国都在进行行政改革，力图取消官僚制而代之以企业家精神。

然而，韦伯所描述的官僚制理论模式的实质——种民主化、科学化、法制化、重责任的政府组织模式，却是大多数政府进行改革的方向。

经历了多年的中国行政改革终于确立了改革的目标和原则，并且正在朝这一方向努力。

可是，官僚制在中国存在了两千多年，我们并没有看到像韦伯所描述的那种政府形式的出现，相反，官僚制的弊端却得到了充分的体现。

三、政府失灵和市场失灵理论（一）政府失灵理论政府失灵问题由来已久，对其所进行的研究可能在更早的文献中已经出现过，甚至在与亚当·斯密同时代的学者也可能曾做过相关的阐述，只是没有人对其进行系统的研究。

到上世纪70年代，随着西方社会滞胀现象的出现，政府失灵开始凸显为西方经济学和政治学研究的焦点问题，相关的理论研究也开始系统化并且日渐成熟起来。

诸多公共选择和公共政策学者及部分发展经济学家在这一领域中做出了巨大的贡献。

他们的研究成果在学界得到了公认，尤其是公共选择学者布坎南曾因此在1986年摘取诺贝尔经济学奖的桂冠。

的确，他们的研究各有其独到之处，但不可否认也存在一些问题，受到学界的诟病。

批评主要集中于他们所采用的方法论方面，认为个体主义方法论本身就具有较大的局限性，过于简单化，有还原论的嫌疑。

尤其是公共选择和公共政策学者，他们采用的“经济人”假设对政府失灵虽有较强的解释力，但却难以与事实完全相符。

（二）市场失灵理论长期以来，自由放任思想在西方经济学发展史上一直占据主导地位。

古典经济学家认为，在“看不见的手”调节下，供求决定了生产什么和生产多少；厂商通过竞争以最便宜的方式进行生产；社会根据要素的贡献率来决定人们的收入，社会生产既不过剩也不会足，市场会自动出清，经济活动可以获得均衡、和谐、有序、有效地发展。

然而资本主义经济的周期性波动和危机，尤其是1929年世界性的经济大危机爆发后，西方出现了严重的经济萧条，物价猛跌，生产大幅度下降，工人大量失业，整个社会动荡不安，人们开始怀疑仅靠市场能否自动地调节好经济，这就为市场失灵理论的提出及进一步研究提供了初始动力和条件。

提出市场失灵的西方经济学家认为，市场经济并不是完美无缺的。

一个方面，市场经济有一定的局限性，市场经济活动只是人类社会的一个主要方面，市场不可能解决经济社会中的一切问题；另一方面，由于某些干扰，市场机制不能正常地发挥调节作用，造成资源配置失误或浪费性使用。

这种由于某些局限性和干扰，影响社会发展目标的实现和导致市场经济中资源配置缺乏效率的情况，被称之为市场失灵。

从中我们可以看出，一些西方经济学家对“自由主义”经济思想有了客观清醒的认识，他们既重视吸收古典市场经济的理论成果，同时又致力于现代市场经济体制的完善。

而且，资本主义市场经济的发展过程中比较成功的三种典型模式，即以美国为代表的消费者主权的市场经济、以日本以代表的政府主导型市场经济、以德国为代表的社会市场经济的建立都不同程度的反映了对市场失灵问题的认识。

关于市场失灵的表现，西方经济学家主要立足于4 个方面的分析。

第一，非完全竞争的存在。

西方经济学家对市场经济理想的描述是建立在完全竞争条件之上的，但市场秩序时常被破坏，市场结构时常被改变，尤其是垄断的存在，抑制了市场机制的有效运作，妨碍了经济效率的提高。

第二，社会平等目标的存在。

社会追求的目标，决不止于提高效率和促进经济增长，而且要把效率和平等结合起来，在不同的市场经济发展阶段上两者的重点应有所不同。

在市场经济发展早期，可能更注重于效率的提高。

在市场经济较为发达、完善的条件，则应注重强调收入公平等社会目标的实现。

但仅靠市场配置资源，可能导致一些人成为亿万富翁，而另一些人却无家可归，饥寒交迫，尤其是那些没有较多技能和资产及一些弱势群体(如失业者、丧失工作能力的病人、老人、儿童) 更难以生存。

第三，公共产品的存在。

人们消费的产品大致分为两大类：一类是按市场价格从私人生产者那里买来的，称其为私人产品；一类是由社会(或政府) 提供并对社会整体有益的产品，称其为共公产品。

在公共产品的生产上存在着“沧海一粟”和“搭便车”的两难困境。

因此，一般说来，一个按自己利益行事的消费者，不具有自愿为公共产品生产捐助的动机或经济刺激。

同时作为追求利润最大化的私人厂商发现，生产公共产品是无利可图的。