2010年7月 河北学刊 Ju.l,2010第30卷第4期 H ebe iAcade m ic Journal Vo.l30 No.4
公共行政管理研究
当代中国行政管理体制改革的目标与展望
沈亚平,郑惠丹
(南开大学周恩来政府管理学院,天津300071)
[摘 要]改革开放以来,当代中国行政管理体制改革主要围绕机构改革、职能转变和公共服务这三个目标展开。政府组织体系逐步优化,政府职能转变迈出重要步伐,公务员队伍结构明显改善,科学民主决策水平不断提高,廉政建设工作深入开展。本文通过对1978年以来当代中国行政管理体制改革的回溯分析,可以集中探讨改革目标的实现成效和存在的问题,并对未来的目标取向作出展望。
[关键词]行政管理体制;职能转变;公共服务
[作者简介]沈亚平(1956 ),男,河北省顺平县人,南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师,主要从事公共管理研究。
郑惠丹(1987 ),女,贵州省遵义市人,南开大学周恩来政府管理学院在读硕士生,主攻公共管理。
[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1003-7071(2010)04-0178-05 [收稿日期]2010-01-12
一、改革目标的回溯分析
按目标设定,改革开放以来当代中国行政管理体制改革大体可划分为三个阶段:1978年到1992年,以精简机构为主要目标;1993年到2002年,以转变职能为主要目标;2003年至今,以公共服务体系建设为主要目标。
(一)机构改革为主要目标阶段
1978年,中国实行改革开放国策,以经济建设为中心,为了与经济体制改革相适应,行政管理体制改革也随之推行。在行政管理体制改革第一阶段,主要以机构改革为重点。在计划经济体制的影响下,当时政府机构臃肿。1981年底,国务院设部委机构52个、直属机构43个和办公机构5个,共100个工作部门,创下新中国成立以来国务院机构设置数量的最高记录。中共十二大确立行政管理体制改革的目标为领导体制问题。1982年,邓小平强调,精简机构是一场革命!。胡耀邦在中共十二届一中全会上指出:要抓好机构改革的工作!。1978年到1987年期间,行政管理体制改革目标定位于机构改革,政府规模过于庞大的弊端已经显露,却只能单纯地依靠撤销、合并、调整、增加或恢复机构或编制来解决,虽然最终的结果并不理想,但多年机构改革实践积累的经验对之后行政管理体制改革具有重要的启示意义。
经济体制改革的进一步发展推动着行政管理体制的变化,其中最为重要的就是政府职能的转变。中国政府职能的转变,尤其是经济管理职能的转变,是随着执政党和政府对经济体制改革认识的不断深化而渐进地进行的。1987年中共十三次全国代表大会提出:为了避免重走过去∀精简―膨胀―再精简―再膨胀#的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。!1988年的机构改革便是在这样的背景下进行的,其最大特点是明确提出了政府职能转变这个关键性问题,改变了以往就机构论机构的做法。中国的政府机构改革,已经突破只注重数量增减,只进行单一的组织结构调整的局限,开始关注转变政府职能这一行政管理体制改革的关键因素。当然,此次改革还是以有计划的商品经济!为指导思想的,政府职能未能发生根本性变化。因此,围绕政府职能转变进行的机构改革具有过渡性质。
(二)转变职能为主要目标阶段
1992年召开的中共十四大提出建立社会主义市场经济的目标。之后,机构改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时,建立有中国特色的、适应社会主义市场经济的行政管理体制。从1993年开始,一轮自上而下进行的全国性的行政管理体制改革全面展开,改革的重点是转变政府职能。1998年的机构改革更是坚持了政府职能转变的目标定位。中
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共十五大报告提出:要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,实现政企分开,把企业生产经营管理的权力切实交给企业;根据精简、统一、效能的原则进行机构改革,建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系!。为了实现转变政府职能,要把综合经济部门改组为宏观调控部门,调整和减少专业经济部门,加强执法监管部门,培育和发展社会中介组织!。此次改革涉及面广、改革力度大,真正强调了政府职能特别是经济职能的转变,开启了政府职能模式从全能政府!向有限政府!的实质性转变,把政府职能转变推向了一个新的阶段。
(三)公共服务为主要目标阶段
2002年,中共十六大提出积极推进经济体制和经济增长方式的根本转变等,对经济体制改革和行政管理体制改革提出了新的要求。而现实中的一系列问题,如生产安全事故频发、腐败现象严重、贫富差距过大、生态环境恶化等,暴露出政府长期以经济建设为重心!的不足。这样的形势促使2003年开始的行政管理体制改革以科学发展观为指导,更加注重政府职能的转变,更加注重社会管理和公共服务,更加注重促进经济社会和人的全面发展。中共十六大提出,要进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制!。中共十七大报告中指出,加快行政管理体制改革,建设服务型政府。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系,完善公共服务体系,推行电子政务,强化社会管理和公共服务。这说明,在经济发展的基础上,必须更加注重社会公共事业,着力保障和改善民生,推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,推动建设和谐社会。此次改革目标把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政体系的服务职能,体现了建设学习型、法治型、服务型政府的方向特征。
二、改革目标实施的成效分析
(一)机构改革阶段目标及其实施成效
1982年的机构改革是当代中国改革开放以来进行的第一轮政府机构改革。这次改革是在中共十一届三中全会召开以后,马克思主义思想路线、政治路线、组织路线重新确立,向以社会主义现代化建设为中心转变的历史背景下进行的。总的来看,这次机构改革迈出了重要的一步,为1988年的机构设置格局奠定了基础。1982年之后的六年间,中国的经济建设取得了较大发展,而政府的行政管理改革步伐滞后,不能适应经济发展的需求。所以新一轮的机构改革势在必行。1988年的机构改革特点:第一,首次将机构改革与转变政府职能相结合,强调为了避免重走过去精简 膨胀 再精简 再膨胀!的老路,这次机构改革必须抓住转变职能这个关键;第二,与经济体制改革相适应,提出要按照经济体制改革和政企分开的要求,合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构,使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。∃∃提高政府对宏观经济活动的调节控制能力!;第三,在改革措施上采用定职能、定机构、定编制的三定!方案,根据经济体制改革的要求,结合政府的实际情况,首先确定各部门的职能,然后再根据职能确定各部门的机构设置和人员编制的改革措施。
总之,改革开放以后的两次机构改革取得了一定成效,但并不明显。正如1992年中共十四大报告指出的,目前,党政机构臃肿,层次重叠,许多单位人浮于事,效率低下,脱离群众,障碍企业经营机制的转换,已经到了非改不可的地步!,因此,要下决心进行行政管理体制和机构改革!。为了保证改革的成效,报告提出:机构改革、精兵简政是一项艰巨任务,必须统筹规划,精心组织,上下结合,分步实施,三年内基本完成!。但是,在1997年中共十五大报告中,仍然强调机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系!。这说明,改革开放后前三次机构改革收效甚微,政府机构先减后增,人员编制得不到有效控制,精干政府的目标未能实现。
以上分析说明了机构改革的艰巨性和复杂性。改革开放后至1992年,中国处于经济体制改革的探索阶段,机构改革还是为了适应计划经济为主的经济体制,同时受到当时政治局势的影响,所以机构改革成效受到一定局限。1992年以后,随着建立社会主义市场经济,如何围绕市场经济打造与之相适应的政府组织体系,需要经由实践与理论研究两方面的努力。此外,机构改革成效受限还与人们的认识局限、官本位意识、人员分流困难、缺乏相应配套改革等有关。
(二)转变职能阶段目标及其实施成效
1992年中共十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,社会主义市场经济的提出,是对如何处理政府与市场、政府与企业关系问题的重大突破,也标志着在新的经济体制条件下中国政府职能转变的新开端。实际上,中共十三大以后的历次全
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