转型期农村政策实践的体制约束与社会基础_对山东S村计划生育的实证研究

1一、问题的提出我国农村社会的变迁是政府主导的“有规划的社会变迁”，国家为此持续不断地为农村提供各种制度安排和政策选择，这种“强制型”的制度变迁特征，加上转型期我国农业、农村和农民问题的突出，促成了农村政策研究的兴起和发展。从总体上来看，学术界对农村政策的研究是从多个维度展开的，如农村政策文本、县乡村关系与体制以及村庄社会性质等，但大多数研究成果倾向于对农村政策文本进行多视角的解读，而对农村政策运行的过程和效果则缺乏深入的个案研究和富有深度的整体性突破。本文拟以山东Ｓ村计划生育政策的实施状况为研究个案，从县乡村关系和村庄社会性质两个维度对农村政策进行分析，注重对农村政策运行过程和效果的研究，从而真正理解农村政策在具体村庄的实施机制。二、个案村及其所在区域概况任何农村政策最终都是要落实到具体村庄的，通过对个案村及其所在区域概况的介绍，为本文所进行的农村政策分析提供一个大致的时空结构。Ｓ村是山东省西南部一个普通的农业型村庄，现有人口５７９人（此为官方数字，实际人口为７００多人）。其地貌属黄河冲积平原，土壤呈砂性，气候属季风型大陆性气候，暖温带型，光热充足，生长期长，有利于生活和生产，Ｓ村的农业生产比较发达，主要的经济作物有花生、棉花等，主要的粮食作物有小麦、玉米等。Ｓ村是一单姓村，所有村民都是同一祖先的后代，据民国十年所修的《Ｓ氏族谱》记载，Ｓ村村民的祖先是先秦时代的姜姓。Ｓ村所在的鲁西南地区属华北大平原的一部分，而华北平原村庄的历史可追溯１４世纪末，自明太祖建朝后朝廷便大力鼓励垦荒并向华北移

转型期农村政策实践的体制约束与社会基础——对山东S村计划生育的实证研究

申端锋（华中科技大学中国乡村治理研究中心，　湖北 武汉 ４３００７４）［摘要］当前学界对农村政策的研究是从多个维度展开的，如农村政策文本、县乡村关系与体制以及村庄社会性质等，但大多数研究倾向于对农村政策文本进行多视角的解读。本文从县乡村关系和村庄社会性质两个维度对转型期农村政策的实施机制进行了探索，认识到中央政策之所以在全国不同地区有不同的实施结果，其主要原因在于不同区域村庄社会性质的不同，并把这一维度放在县乡村关系的框架中加以认识，从而从社会基础和体制约束两个维度揭示了转型期农村政策的实施机制。以此为切入点，对县乡村三级组织运作的真实图景和转型期村庄社会性质展开研究，可为农村政策的制定和执行提供理论基础。［关键词］农村政策；县乡村关系；村庄社会性质；计划生育

转型期农村政策实践的体制约束与社会基础　・古今农业・ ・２００６年第２期・

2民，不少村庄都是在那一时期建立的，［１］在Ｓ村也流传着这样的传说，即他们的祖先是在明朝洪武年间从山西洪桐县迁过来的，民间有歌谣曰：“问我老家在那里，山西洪桐老鸹窝。”Ｓ村所在的Ｃ县是山东省的商品粮基地和棉花生产基地，是典型的农业大县，也是人口大县，据Ｃ县统计局２０００年的统计数字，Ｃ县人口为１４０．３３万人。根据有限的资料，笔者在调查中对Ｃ县改革开放二十多年来的人口变化情况进行了不完整的统计，笔者发现，Ｃ县人口的出生率和自然增长率自２０世纪８０年代初期以来均保持较高的增长势头，至８０年代末９０年代初达到最高峰，而９０年代中期以来则稳定在一个相对较低的水平上。从政治社会学的视角观之，这一变化的背后具有丰富的政治社会内容，即Ｃ县计划生育政策二十年来的实施状况。这与Ｓ村村民的社区记忆也可以对接起来，据Ｓ村村民回忆，Ｓ村的计划生育大致开始于１９６０年代，但那时主要是以思想动员为主，政府没有采取强硬政策，收效也不明显，这种情形一直延续到１９８０年代，从２０世纪９０年代初开始，Ｓ村的计划生育管理开始严格起来，“刮宫引产”成为Ｓ村村政的主要内容，人口出生率明显下降，并在村庄层面形成了一系列与计划生育相关的村庄政治社会现象，如镇干部经常突击进村“抓人”、超生户四处躲藏等。三、转型期农村政策实践的体制约束：县乡村关系计划生育是我国的基本国策，在广大的农村，这一基本国策最终要靠县乡村三级组织来贯彻执行，县乡村三级组织的运作状况及其相互关系对政策的实施无疑会有很大的影响。县乡村三级组织之间的关系即县乡村关系，笔者这里所谈的县乡村关系是总体上的县乡村关系，不是某一类组织之间的“条条”关系，这种总体上的县乡村关系依托于组织化形态的县乡村体制，并在基层治理和政策实施中发挥着实际作用。就Ｓ村来看，从１９９１年开始，Ｓ村所在的县为扭转计划生育工作的落后局面，决定在全县范围内加大工作力度，对各乡镇一把手的考核采取计划生育工作“一票否决制”，并派出工作队到工作落后的乡镇乃至村庄督促指导计划生育工作，全县农村的计划生育工作一时间搞得热火朝天。在当前的“压力型体制”下，任务很快就分解到村里，村干部在镇干部的支持督促下强制推行计划生育政策，对超生户经济上实行重罚，怀孕在身而没有准生证的一律强制流产，俗称“打掉”，对“超生游击队”的房屋和其它财产直接破坏和没收。在那一段时间里，只要镇里的干部一进村，村里的超生户便会很快“逃”到村边的田地里、河沟里或树林里。镇（村）干部对那些闹死闹活寻短见的村民采取强硬态度：“上吊给你绳，喝药给你瓶”，经过几年的强制推行，确实取得了较大成效。这一时期，村干部的主要职能是向超生户收取罚款，催促违反计生政策而怀孕在身的妇女去流产，组织育龄妇女和已婚男性到镇上的卫生院做节育手术。村干部在计生工作上有一定的权力，很多村民向他们送礼以避免流产或做节育手术，所以村干部在那几年捞了不少好处。当然，这一时期也是镇（村）干部与村民之间关系最紧张的时期。１９９０年代中期以后，Ｓ村的计划生育工作出现了相对缓和的局面，基层干部的工作方式不像以前那样粗暴了，主要以经济上的重罚为主，并且出现了一个新的趋向，即镇里的干部不再像以前那样动不动就到村里去“抓人”，而是将相当大的权力下放给村干部，主要依靠村干部来开展3

工作，乡镇政府便直接任命那些家族势力较大的“能人”、“强人”为村干部或支持他们参加竞选进入村级权力组织。在某种意义上，谁能生谁不能生主要由村干部说了算。据Ｓ村村民讲，虽然现在计划生育依然抓得很紧，但只是一般老百姓不能随便超生，超生就要交钱，而那些有权有势有钱的就能超生。这就使计划生育工作的成效大打折扣，并造成普通村民的不满，对村庄社会关系和社会结构产生诸多不利影响。我们可以从县乡村关系的纬度对上述现象做出初步的分析。首先，改革开放尤其是“撤社建乡”以来，国家的行政权收至乡镇一级，在基层治理中形成了“乡政村治”的格局，但这一格局在基层治理和政策实施中的表现形式是复杂而非单一的，“特别是乡镇基层和行政权仍然以各种方式向村渗透，并在乡村治理中呈支配性地位”。［２］从Ｓ村计划生育的实践形态来看，乡村关系在村庄层面的表现形式虽然非常复杂，但乡对村的控制却是非常明显的。程同顺在研究村民自治中的乡村关系时，将乡村关系归纳为三种“理想类型”，即合作型、命令型和放任型，［３］这对我们分析总体上的“乡村关系”有借鉴意义，从Ｓ村计划生育表现出来的现实情况来看，其乡村关系具有典型的“行政化”特点，但又具有“理想类型”所不能囊括的丰富内容，在这种乡村关系中，乡镇最为关心的是村干部能否完成自上而下布置的各种任务（如计划生育），为达到这一目的，一方面乡镇凭借其权力来指挥村、命令村，甚至不惜违反有关法律法规，干预村干部的任免，任命那些听从自己命令的“强人”任职；另一方面，乡镇给村干部以经济收入上的好处，对完成任务的村干部给予奖励，或者默许村干部搭车收费，甚至贪污受贿，并在工作中给村干部一定的主动权，村干部们由此可获得较多的“灰色收入”。这两个方面在上述的Ｓ村计划生育政策实施中都表现得非常明显。其次，乡镇一级是直接面向农村的最基层的政权组织，是国家权力机器的末梢，离开了乡镇，县一级就很难有效地管理以分散的小农为基础的乡村社会，但与乡村关系不同的是，县乡关系是体制内的关系，既有科层制的一些特点，又具有政治动员型关系的特征。所以，县对乡镇的动员能力是相当强的，县乡关系的“压力型”特征非常明显，在１９９０年代初期搞得热火朝天的Ｃ县农村计划生育就是很好的例证。而乡镇主要领导为了升迁也会主动加压，争取在若干方面的工作中表现突出，赢得上级领导的欢心，这又进一步放大了县乡关系的“压力型”特征。而县一级为了能完成各项任务，也会给乡镇一定的主动权，照顾到乡镇自身的利益，这实际上导致了县乡利益的一体化。所以乡镇一级迫于体制性的压力以及为了自身的运转和利益便会采取各种短期行为，最典型的是乱摊派、乱罚款，如Ｓ村计划生育政策实施中的乱罚款。再有，通过对县乡村关系的考察，我们可以进一步明确乡镇一级的运行逻辑。根据Ｓ村计划生育实施的实际情况，结合上面的分析，笔者将乡镇一级的行动逻辑归纳为“双重驱动”，即体制驱动和利益驱动，体制驱动即体制内的压力驱动，利益驱动是乡镇一级自身利益的驱动。乡镇一级“双重驱动”的运行逻辑是县乡村关系的集中体现，也是农村政策的实施机制在体制上的体现，也是与计划生育相关的村庄政治社会现象之所以产生的外部原因。县乡村关系依托于作为宏观层面国家制度安排的县乡村体制，因而在总体上具有同构性，而县乡村

转型期农村政策实践的体制约束与社会基础　・古今农业・ ・２００６年第２期・4关系下乡镇一级“双重驱动”的运行逻辑在全国不同地区大体上也是一致的，我们在湖北洪湖市一些农村的调查也印证了这一点。［４］但县乡村关系尤其是具体的乡村关系在各地确实表现出诸多具体的不同，在县乡村体制和国家政策大体一致的情况下，导致这种不同的原因只能是特定的村庄社会性质。四、转型期农村政策实践的社会基础：村庄社会性质村庄社会性质在某种意义上就是所谓的“地方性知识”，“农民的行动深受地方性知识的影响，地方性知识的实质即为村庄社会性质。”［５］这里的“地方性知识”指的是社会生活中可观察和不可观察的方方面面构成的伦理价值、宇宙观等，重点是人与人之间的关系。从文化人类学的角度来看，笔者认为对村落社区文化特质的研究应持一种“整体观”，对村庄文化的生态因素、人与自然之间的互动模式及人与人之间的关系进行细致入微的观察与描述，从而洞察具体村庄村落文化的某些特质。而对农村政策实施机制的村庄纬度的分析，则是以具体农村政策的实施为线索，切入到村庄社会性质中来，从村庄社会性质来看农村政策的实施机制。（一）具体村庄的社区经济Ｓ村所在的鲁西南地区是一个以农业为主的内陆地区，Ｓ村是一个传统的农业型村庄，耕地全部是旱地，灌溉主要靠机井和河水，没有矿产资源，也没有村办企业，农业生产比较发达，对其农业经济进行研究，可以揭示出很多问题，就像黄宗智所说的：“研究朝廷政治、士绅意识形态或城市发展的史学家，不一定考察气候、地形、水利等因素，研究农村人民的史学家，却不可忽略这些因素，因为农民生活是受自然环境支配的。要写农村社会史，就得注意环境与社会政治经济的相互关系。”［６］在