09.朱孟珏6.5-我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究

第33卷 第1期热 带 地 理Vol.33，No.12013年1月TROPICAL GEOGRAPHYJan.，2013收稿日期：2012-09-27；修回日期：2012-12-14基金项目：国家自然科学基金“节约型城市空间增长研究”（40971097）作者简介：朱孟珏（1984―），男，江西赣州人，博士研究生，研究方向为区域与城乡规划，（E-mail）zhumj2311@。

通讯作者：周春山（1964―），男，河南信阳人，教授，博士生导师，研究方向为城市与区域规划，（E-mail）zhoucs@。

朱孟珏，周春山．我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究[J]．热带地理，2013，33（1）：56-62．我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究朱孟珏a,b ，周春山a,b（中山大学 a．地理科学与规划学院；ｂ．广东省城市化与地理环境空间模拟重点实验室，广州 510275）摘 要：基于对我国879个城市新区的统计比较，分析了我国目前存在的市场型、开发区型和政区型3种城市新区开发管理模式，以及行政区内部整合、跨行政区整合、开发区设立行政区、行政区-开发区合署、行政区设立新区、新设行政新区等空间组织方式，并且不同的管理模式与空间组织形式存在着差异性、演化性和适用性的特点，城市新区的发展必须根据发展阶段、地域特征、功能形式等选择合适的组织管理形式。

关键词：城市新区；空间组织；管理模式；中国中图分类号：F290 文献标识码：A 文章编号：1001-5221（2013）01-0056-07经过30多年的发展，我国城市新区的建设从无到有，由小及大，由单一功能走向综合发展，由区域试点到全国蔓延，形成了包括经济技术开发区、高新区、其他开发区（保税区、出口加工区等）、大学城、旅游区、服务型新城、综合型新区等在内的多层次、多功能新区发展体系。

目前，关于城市新区的研究视角主要集中在新区空间结构[1-3]、交通组织[4-5]、土地开发[6-7]、新城规划[8]、管理模式与演化机制[9]等方面。

其中，国内新区管理研究主要从经济学和管理学的视角探讨开发区的管理运作体系，如从管理类型上提出政府主导型、企业主导型、政企混合型3种开发区管理运作模式[10]；通过借鉴西方城市管治（urban governance）、城市政体理论（Urban Regime Theory）[10]、“超自主体制”理论[11]分析其运作机制；从新区与乡镇体制关系提出功能互补、双向发展的体制建构[12]；此外，基于政府-市场互动思路，部分研究者还从规划先导、土地优化、资金供给、设施配套（TOD 与SOD 模式）等视角论证了政府-市场互动的城市新区开发管理机制[9,13]。

但国内研究对21世纪以来有别于一般开发区的新型综合城市新区的模式探讨，尤其是管理体制与新区空间组织的关联性、与新区发展的适用性研究相对较少。

城市新区作为城市外延式空间增长的重要载体，其产生和发展与城市的经济、社会、文化乃至行政管理都息息相关。

如何启动城市新区的大规模开发和持续管理，如何保证城市新区开发过程中的土地供给、投融资支撑与项目招商引资，如何协调解决城市新区与母城的行政关系与社会事务管理，都需要一个合理的、高效的管理模式支撑。

同时，我国城市新区的功能形式、等级规模、地域特征以及母城的经济社会发育程度都存在较大差异，尤其是城市新区的空间组织形式多样，较难以某一开发管理模式或空间组织方式进行运作。

因此，本文从新区管理体制与空间组织模式的视角出发，旨在研究我国新区存在的主要管理模式与空间组织形式，比较其结构体系、职能分工与优缺点，以期提出我国新区管理的适用性与发展建议。

1 数据来源与统计分析本文选取我国2011年12月之前成立的城市新区作为研究对象，对其管理模式与空间组织进行分类统计与比较。

城市新区的选择基于以下原则：1）范围上，以全国288个地级以上城市（不计香港、澳门及台湾省各城市）为基准范围，对其所属城市新区进行统计；2）类型上，包括国家级各类开发区、省级开发区、服务型新区以及综合型新区等；3）时间上，以2011年12月底已成立新区开发管理机构或已实际进行大规模开发区建设为准，规划中的新区不在统计内；4）规模上，只统计规划面积在2 km21期 朱孟珏等：我国城市新区开发的管理模式与空间组织研究 57以上的城市新区；5）空间上，在地理空间存在包含关系的子新区不作重复统计。

其中数据主要根据各城市总体规划、新区控制性详细规划、省市政府官方网站与新区批复文件、中国开发区审核公告等统计整理。

通过对研究对象的初步统计，2011年12月底我国现有规模以上城市新区879个。

在879个城市新区中,市场型、开发区型、政区型以及无明确机构的新区分别有105个、720个、34个和20个，分别占11.95%、81.91%、3.87%和2.27%（图1）。

如按新区功能进一步细分，生产型新区（即工业先导型新区，是以工业发展为重点，以开发区为载体的新区）采用3种模式及无明确机构的比重分别有 3.61%、90.96%、4.82%和0.61%，而服务型新区（即服务导向型）的各类比重则分别占37.67%、53.95%、0.93%和7.45%。

换言之，生产型新区以开发区型为主，而服务型新区则以市场型和开发区型并重为导向。

2 新区开发的主要管理机制通过比较879个城市新区，我国新区开发的组织管理体制大体可分为市场型、开发区型、政区型3种模式，3种模式在空间组织、管理架构等方面都存在较大差异。

2.1 市场型：“建设指挥部-城投公司”的架构体系市场型管理模式是新区开发中采用较为广泛的一种模式，占全国879个城市新区中的11.95%，特别是在服务型新区中比重更是高达37.67%。

具有典型意义的新区有武汉新区、合肥滨湖新区、南通新区等。

市场型管理模式一般采用“开发建设指挥部（党工委）-城市建设投资公司”的结构体系（图2）。

其中，建设指挥部（党工委）是组织机构，负责组织规划、投融资、土地运作、招商引资以及协调等；城投公司则是具体实施机构，负责新区具体的土地整理与开发、基础设施投融资以及运营管理等；其他人口、教育等社会事务以及新区相关审批工作仍由行政区管理（表1）。

其空间组织主要包括行政区内部整合（行政区内部通过特定区域划定或园区整合来设立新区）和跨行政区整合（跨区、县或跨市整合设立新区）2种形式。

该模式是典型的建、管分离体制下的小型组织架构，优点是行政资源投入小，利于小投入换取大效益；但缺点是效率低下、权力有限，如只有组织协调权而无审批、行政与社会管理权。

2.2 开发区型：“党工委-管委会”的架构体系开发区型管理模式是目前使用最多的新区管理模式，占全国总数的81.91%，尤其是在生产型新区中占有绝对的优势（占90.96%）。

这种情形主要是由于我国的城市新区体系起步于上世纪80年代以来的各类开发区，以工业发展为产业导向、以产业园区为空间载体的发展模式过去长期是我国城市发展的重要内容。

开发区型管理模式一般采用“党工委-管委会-市（区）派驻机构”的结构体系。

其中，党工委负责图1 城市新区的管理模式构成Fig.1 The percentage of new urban districts based on management mode表1 市场型城市新区的职能机构及其分工Tab.1 Management framework and its department labor division of new urban district based on market mode 职能机构职能分工建设指挥部1）组织编制与实施新区规划；2）负责投融资与招投标管理、项目审查；3）负责土地储备、出让与征拆管理；4）负责招商引资、商务活动等；5）负责新区组织协调。

城投 公司1）负责新区基础设施投融资；2）负责新区土地整理与开发、委托融资代建等；3）负责新区重大产业项目的投资运营；4）负责对已建成项目的后期运营与管理。

相关行政区负责各自行政区在城市新区相关地域的社会管理事务。

图2 市场型管理模式下城市新区的空间组合与管理架构Fig.2 Spatial organization and management framework of new urban district based on market mode58 热 带 地 理 33卷干部管理、纪检、思想教育及重大问题研究等；管委会负责组织新区规划、投融资、土地运作、招商引资及项目报批等；其他人口、教育等社会事务也仍由行政区管理。

党工委和管委会之上一般还有建设领导小组，由市、区领导与各级职能部门参与（表2）。

其空间组织与市场型相似，也包括跨行政区整合和行政区内部整合2种，但是不同之处在于行政区整合形式较多采用市场型管理模式，而跨行政区整合形式则更多采用开发区型管理模式（图3）。

该模式优点是操作性强、管理效率高，是我国采用最多的新区开发区模式。

同时，其缺点体现在：1）管委会行政主体地位和法律地位不明确；2）权责不清、管理权限可大可小；3）管委会与行政区关系不顺畅，在资源配置和地方利益协调方面存在诸多摩擦。

2.3 政区型：“区委（党工委）-区政府（管委会）”的架构体系政区型管理模式在三大主要模式中数量最少（占全国3.87%），但却是等级最高、架构最大的模式体系。

政区型管理模式一般采用“区委（党工委）-区政府（管委会）”的“政区合一”（政指行政区，区指开发区）结构体系。

与前两种模式相比，具有经济和社会发展双重职能，以及独立审批权，行政区与开发区“统一领导、各有侧重、优势互补、协调发展”（图4）。

政区型管理模式的架构体系一般远大于市场型和开发区型，是经济、社会与行政等多种城市资源的整合与集中。

因此，其空间组织形式也是前面几种形式的整合与放大，即以开发区为中心的经济核心地带与以郊区村镇为中心的社会发展地带的融合，如以开发区为主体设立新的行政区、以县级行政区（县、县级市）为基础设立新区、开发区与行政区的整合合署办公、调整整合部分行政区或开发区设立全新行政区等。

政区型管理模式是我国目前较全面、成熟的新区模式。

其优点是：1）管理效率高，经济发展和社会管理完全统一；2）协调性好，避免了新区与行政区利益矛盾；3）互补性好，开发区财力和行政区腹地及行政职权有效结合。

同时，其缺点是在政策可操作性上，受行政区划调整的束缚，政区型模式难以在短期内一蹴而就。

3 基于不同管理模式的新区空间组织形式城市的地域特征及其经济社会现状在很大程度上决定了城市新区表2 开发区型城市新区的职能机构及其分工 Tab.2 New urban district’s management framework and its department labor division based on development zone mode职能部门 职能分工管委会 （市、区政府 派出机构） 1）组织编制与实施新区规划；2）负责投融资与招投标管理、项目报批；3）负责征地拆迁、安置补偿和土地开发经营；4）负责组织协调。