公共管理的理论与实践的发展

1 第二讲 公共管理的理论与实践的发展 学习要点： ·公共管理的管理学思想渊源 ·公共管理的经济学思想渊源 ·公共管理学的两个发展阶段 ·各国的新公共管理实践 ·对新公共管理的评析 第一节 公共管理学的理论渊源

重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。 一、管理理论 （一）古典学派理论 弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”。 管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。 （二）行为学派理论 通过梅奥（J. E. Mayo）的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的，生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学。 （三）决策学派理论 决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。 决策学派的另一位代表人物查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。 （四）系统学派理论 系统学派以切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名。20世纪60－70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论， （五）新管理主义理论 新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。 还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。 1. 企业再造理论。 所谓企业再造是指为了取得业绩的革命性进步，从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。 2. 虚拟企业。 虚拟企业是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式，它是依靠电子网络手段的联系，实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品。 3. 学习型组织。 所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织。这种组织由多个创造型团队构成，由于组织成 2

员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神，是一种可持续发展的组织。 二、当代经济学理论 （一）公共选择理论 公共选择理论（Public choice theory ）产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯·布坎南（James. M. Buchanan）是这一理论的代表人物。 所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究，或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。 公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。 公共选择具有3个规定性：第一，集体性。第二，规则性。第三，非市场性。 政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。 公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。 （二）政府失败论 “政府失败”（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题，也是公共选择理论的一个核心论题。 所谓“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。 为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。 1. 公共决策失效。 相对于市场决策而言，政治决策是一个更加复杂的过程，具有相当程度的不确定性，存在着诸多困难、障碍或制约因素，使得政府难以制定并实施好的或合理的公共政策，导致公共决策失效。 在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的： （1）社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益。 （2）即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以达到实现这种利益的目的。 （3）决策信息的不完全性。 （4）选民的“短见效应”。 （5）选民的“理性而无知”。 2. 政府工作机构的低效率。 （1）缺乏竞争性压力。 （2）没有降低成本的激励机制。 （3）缺乏监督信息。 3. 政府的内部性与扩张。 3

政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。 政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长。 以美国为例，1929年美国政府的总开支占国民生产总值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。 4. 政府的寻租活动。 寻租（Rent-seeking）活动是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。寻租是政府干预的副产品。当政府干预市场时，就会带来以“租金”形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。 现代社会中的寻租活动，是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。 寻租活动导致“政府失败”，因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。 “政府失败论”对于公共管理学具有十分重要的启迪作用，具体表现为3点。 （三）代理理论和交易费用理论 委托—代理理论和交易费用理论是新制度经济学的重要组成部分，它们对于公共管理学的影响是十分巨大的。 1. 代理理论（Agent Theory） 在现实经济生活中，委托—代理关系几乎无处不在，典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。 代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者，加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。 委托—代理关系的核心，是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，一是代理人的选择和对代理人的激励；二是减少“代理成本”或由代理所引起的资源耗费；三是签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。 2. 交易费用理论（Transaction cost theory） 交易费用理论，是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来，所谓交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。 交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用。 科斯用交易费用的概念来解释为什么会出现企业。科斯认为，企业从一个专业化的交易经济中出现的主要原因，在于利用价格机制是有成本的。 当企业出现以后，依靠价格纽带形成的交易关系，就被企业内的契约关系所代替，外部问题被“内部化”了。原有的市场交易以及由此导致的交易费用被企业内协调和组织费用所 4

代替。从这个角度出发，企业被看成是价格机制的替代物。 由此可见，在科斯的理论中，经济资源的配置机制既可以是市场又可以是企业，在市场上，经济资源可以通过价格机制引导配置，在企业中，经济资源也可以通过组织活动进行计划配置。企业的起源就是由于组织协调比价格协调更为有效，即节约了交易费用。 当企业规模扩张达到某一边际点，即企业再多“内化”一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用，静态均衡就实现了。这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来。

第二节 公共管理学科的发展历程 公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。1887年后共管理研究进入学科前期——行政学阶段。 比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。 根据历史分期的方法，我们倾向于先用欧文·休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。 对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。 公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。 公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

一、公共行政时期（1887－20世纪70年代末） （一）传统的公共行政（1887－1960）。 这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。 1. 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。 2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。 （二）新公共行政时期（1960－1980）。 1. 在政治与行政的关系方面，20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。 2. 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。 3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。 4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。

二、公共管理时期（1980年至今）