美国的南亚与中亚“整合”战略剖析
杜幼康
2012-11-19 15:20:45 来源：《现代国际关系》(京)2007年4期作者简介：杜幼康，复旦大学国际问题研究院研究员，主要从事南亚问题研究。
内容提要：近一年来，美国积极实施“整合”南亚和中亚地区的战略构想，美在南亚与中亚除明显加大政治、经济、外交和军事投入外，还采取了一系列相关政策措施。这一战略动向显示，布什政府正试图通过推动南亚与中亚经贸等领域的融合进程，维护并拓展美国在该地区的战略利益。美国的诸多举措业已对有关地区产生一定影响。但从中长期看，美国这一战略构想的实施将受到多种因素制约。
关键词：美国南亚中亚“整合”战略
美国关于“整合”南亚和中亚地区的战略构想是在近两年逐步形成的。最初，美国军方出于军事行动和长期驻军合法化的需要，决定由驻阿富汗联军司令部统管美军在阿富汗、巴基斯坦及中亚5国的军事事务，并于2005年初主办“中亚-南亚国家地区安全会议”，首次邀集这些国家开展地区安全合作。接着，美国约翰•霍普金斯大学中亚-高加索研究所所长弗雷德里克•斯塔尔在当年《外交》杂志7/8月号上发表文章，建议布什政府推行“大中亚地区合作与发展伙伴关系”计划。①在此基础上并经过一段时间酝酿，国务卿赖斯于2006年1月提出，美国认为南亚和中亚是“一个有必要整合为一体的地区”，并明确表示这是当前美国“至关紧要的目标”。②这是历史上首次有世界大国试图将这两个不同地缘政治板块合而为一，在欧亚大陆政治版图上勾勒出一个新的区域组合，其进程将
对相关地区产生重要影响。
一、战略动向及相关政策措施
随着“整合”南亚和中亚成为既定目标，美国对相关地区的外交战略出现了一些新动向。首先，同时突出南亚和中亚在其全球战略中的重要地位。近一年来，美国对南亚和中亚地区显示出罕有的关注和重视，总统、副总统、国务卿、国防部长以及副国务卿、助理国务卿等纷纷到访上述地区。对并无重大战事的地区进行如此密集的高层访问，在美国外交史上鲜有耳闻，反映出这两个地区在当前美国全球战略中的分量。赖斯公开表示，在其优先考虑的全球事务排序中，南亚和中亚地区名列前茅。③负责南亚和中亚事务的助理国务卿包润石也强调：南亚和中亚“正在开始改变全球力量平衡”；那里的穆斯林国家能否走温和、民主和现代化的道路，“对整个世界具有重大影响”；维护本地区稳定以及“确保美国南亚和中亚政策的成功，对美国的国家利益至关重要”。④
其次，建立统管南亚和中亚事务的执行机构。2006年2月，美国务院决定将原属于欧洲和欧亚事务局分管的中亚5国划出，与南亚局合并，扩大为“南亚和中亚事务局”，在外交管理机制上正式将这两个地区的事务统合在一起。随后，美国会批准由原国务院发言人包润石出任主管该局的助理国务卿。包润石在此后阐述《21世纪的美国外交政策》的“南亚和中亚”部分中，刻意强调“南亚和中亚应被作为一个整体对待”。⑤这是美国在主办“中亚-南亚国家地区安全会议”后，为整合这两个地区所采取的又一重要举措，标志着布什政府正式开始实施其“整合”战略构想。
第三，促进南亚和中亚地区融合进程。当前，美国正在能源、基础设施、交
通、通讯等领域积极推动南亚与中亚的融合进程。一是美国国际开发署根据国务院指令，专门设立促进地区能源贸易的机构，已调拨资金和人员帮助巴基斯坦和阿富汗建设电力传输线，以向塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦购买4000兆瓦电力。美国驻巴使馆官员直言不讳地表示，该项目“非常符合美国的对外政策，尤其有助于南亚和中亚地区融为一体”⑥。二是美军工程兵部队正在阿富汗和塔吉克斯坦之间的界河——喷赤河上建造大桥及辅助设施，该大桥已定于2007年通车，美国政府为此提供了3650万美元的资助。美国勾勒的远景规划是最终建成一条从哈萨克斯坦阿拉木图至巴基斯坦卡拉奇的全天候公路，以形成中亚通往南亚的战略通道。三是2006年3月美国国务院公开表态，将“利用外交影响力”，协助建立覆盖南亚和中亚的空中交通管理系统和电讯联系，以“消除妨碍本地区国家进一步融合的瓶颈”。⑦四是包润石等人亲自出面，要求美国企业界、学术界和非政府组织等配合政府，运用技术、市场、信息、组织机制和培训方面的优势，在南亚和中亚地区有所作为。2006年4月，美国霍普金斯大学在阿富汗首都喀布尔主办“大中亚伙伴关系、贸易与发展”国际会议，重点讨论中亚和南亚经济融合以及中亚-印度洋贸易通道等问题，包润石、美国驻阿大使等人亲自与会。五是美国承诺提供资金和技术，帮助南亚和中亚国家降低相互间关税壁垒，减少海关繁杂手续，提高进出口效率，以加强它们之间的贸易关系，充分挖掘地区合作的潜力。
第四，鼓动南亚和中亚地区安全合作机制化。自美国促成“中亚-南亚国家地区安全会议”召开至2006年12月，在美国军方策划和主导下，上述两个地区有关国家先后举行了三届中亚和南亚反毒品安全会议、两届阿富汗-巴基斯坦边界安全会议以及中亚和南亚预防灾害会议、中亚和南亚反毒品安全工作组会议和情报分享小组会议各一次。根据有关会议达成的共识，上述国家开始就不同议题定期或不定期举行各类安全合作会议，初步形成一些地区安全磋商与合作机制。
值得重视的是，美国军方代表还鼓吹：中亚和南亚国家需“完善或修改有关法规，以适应安全部队的军事行动、教育和训练”；制订共同的军训标准，以便“与伙伴国的部队相融”；建立能与伙伴国协同行动的指挥和控制体系，提高联合行动的军事能力；开展情报分享和协调后勤供应。⑧ 2006年6月，包润石明确表示，美国将促进南亚和中亚地区安全与合作作为其主要政策目标之一。⑨
为了实施“整合”南亚和中亚的战略构想，美国重新审视了其南亚和中亚政策，并出台了一些配套措施。首先，重视和发挥阿富汗在南亚和中亚之间的战略枢纽作用。美国务院高官无论是在参议院外交关系委员会还是在布鲁金斯学会，均强调阿富汗位于本区域中心，“堪当联结南亚和中亚的桥梁”，并可成为“能源-贸易走廊”，使亟需能源的印度和巴基斯坦能直接从中亚获得油气资源。⑩美国选择在并不安宁的喀布尔举行相关国际会议，其用意即是要凸显阿富汗的枢纽作用。在此背景下，布什于2006年3月出人意料地飞抵喀布尔，成为历史上首位访阿的美国总统。访阿期间，布什不仅刻意突出美阿“战略伙伴关系”，还指定美国副国务卿与阿富汗外长开展战略对话。包润石也声称，确保阿富汗稳定、实行民主、经济发展，属于美国对外事务中优先考虑之列。(11) 同时，美国对阿投入也在加大。在2006年伦敦阿富汗问题国际会议上，美国全力支持《阿富汗协议》和《阿富汗临时国家发展战略》，并允诺增加11亿美元的对阿援助。
(12)
其次，将哈萨克斯坦视为美国中亚地区政策的重要支点。美国不仅提升哈萨克斯坦为“战略伙伴”，而且公开声称“期待哈成为名副其实的地区领导”。(13) 2006年5月，美国副总统切尼将哈列为其欧亚大陆之行中唯一受访的中亚国家，这也是1993年以来美国副总统首次到访哈萨克斯坦。其间，切尼与哈总统专门讨论了中亚地缘政治形势及“发生在欧亚大陆上的地区融合进程”，鼓励哈在促
