精英理论模式：作为精英偏好的政策
精英主义认为公共政策不会反映民众的要求，而是反映精英的利益、价值和偏好。
精英主义认为大众在很大程度上是被动、冷漠和缺乏信息的，因此大众情感在更多的时候被精英所操控。
精英在关于社会体系的根本规范上拥有共识，精英们同意基本的游戏规则以及社会体系自身的延续。——理解公共政策
一．精英决策存在的原因
“精英决策”模式肇始于西方的精英民主理论。该模式的重要代表人物、美国学者托马斯·戴伊概括了作为公共政策制定模式之“精英决策”的一般性特征,即“社会可划分为拥有权力的少数人,以及未拥有权力的多数人。少数人是社会的精英,多数人是非精英,精英享有分配社会价值的权力;公共政策所反映的不是公众的需求,而是精英普遍性的价值。至于公众则未能影响公共政策”。
人们对精英决策模型的批评主要是认为这种决策模型低估了在实行民主政治的国家公众的参与能力。虽然我们注意到现在特别是利益集团比较发达的民主国家,人们对于政策制定的影响呈增大的趋势,但在公共政策的实际运行中,精英决策模型仍然是最现实也是最实用的模型。其原因主要有以下几点:
第一,精英并不是多数公众的代表,当然也并非完全意义上的统治阶级,但他们能够形成一有组织、有目标并且自觉的团体。由于享有权力,他们能够有效地对社会价值进行分配,并享受权力带来的好处;而普通的公众则是分散的、不自觉的团体,他们很难影响最终政策的制定。从政治心理分析,由于作为单个的政治个体,他可能会认为即使自己做出某种行为或选择,也不可能影响最终结果,结果是产生了所谓的“政治冷漠”。例如在美国,将近有一半的人都不会参加四年一度的总统选举。
第二,由于普通大众往往都是自私、冷漠、消极的,所以从应然的角度来看,如果政策的决定权由他们来行使,可能会使政策制定过程异常缓慢,即使作出决策也是反映了部分人的利益,或眼光比较短浅,只注重短期利益,不能够顾全大局。精英由于本身已经处在一个比较优势的地位,加上自身兼具较高的知识水平,因而能够作出更加合理的决定。特别是精英们并不像批评者所声称的那样,只会为自身的利益着想,事实上,他们很重视思想库和智囊团的意见,也会接受公众的意见,因为精英具有流动性,正如帕斯卡所警告的那样,一个精英可能会被另一个精英集团所替代,而另一个精英集团总是希望得到多数的支持而把前者赶下台。
第三,在我们国家还有一些比较特殊的原因。首先,受传统的专制主义长期影响,一般的老百姓远离政治中心,普遍不太关心政策的制定,似乎这些与他们并不相关。更重要的是,政治参与需要公众具备特定的知识和技能,才有能力参与政策的制定,而培养公民的这种素质需要一定的时间和相当的成本。就目前来说,由精英来负责动员和培训是成本最低的。其次,普通大众很难参与和影响公共决策,从根本上讲是缺乏体制化的利益聚合和利益表达的渠道。
多元决策模式认为，决策过程是社会上各种力量相互作用的结果，只有很少人能直接参与决策，但是人们可以通过各种渠道使决策者接受其要求。
二、中国的精英群体分类
中国的精英群体大致分为三种类型,即权力型、知识型和财富型。事实上,三种精英类型并不是截然分开的,往往兼具两种甚至三种,即权力型精英可能也是知识精英,知识精英同时也可是财富精英等等。但中国参与政策制定的精英群体与其他各国有显著不同的特点。比如,他们不但要遵守一般的法律法规,还要受到党的纪律的严格束缚,这样可以有效监督和惩治以权谋私和滥用公共权力的蜕化人员。而且在中国,不存在一类精英代替另一类精英的情况,只存
在着精英内部的流动,因为不管哪种类型的精英,他们之间并不存在根本利益的冲突与矛盾。中国精英主义者常常借助民族主义,同时辅之以本土的民族文化中某些精华资源,作为自己凝聚人心、巩固自身权力正当性的主要手段。他们也会借此来促进经济的发展,来达到提高人民生活水平和国家富强的措施。我们庆幸的是,这一措施在我们国家实施得还是很不错的。但是对一些国内民族成分复杂、彼此间历史积怨较深的国家来说,这种民族主义和民族文化处于一个缺位状态。所以说也就缺乏对精英主义所领导的政府广泛的心理认同,国家的离心力自然就很强,使得精英主义的政府在维护国内政治稳定、推进现代化进程等方面的绩效大大削弱。中国在建设过程中要不断加强自己软实力的建设,加强民族的认同感和民族文化的发展。
三、我国的精英决策模式与西方国家的精英决策模式的特点
目前, 我国的精英决策模式与西方国家的精英决策模式呈现出不同的特点。
( 1) 从精英的构成结构上看, 我国的精英构成、社会精英的实际政治地位与西方国家的精英构成及社会精英的实际政治地位相比存在差异。西方国家的精英构成是多元化的, 即由财富精英、媒介精英和政治精英等共同构成。而且, 政治精英、经济精英、知识精英的实际政治地位无大差别。我国的精英构成虽然已经开始多元化, 但多元化尚在进行之中, 而且我国社会精英的实际地位与西方国家社会精英的实际地位不可同日而语。由于中国政治精英的领导地位及几千年官本位的影响, 无论知识精英还是经济精英, 其实际政治地位都远逊于治
精英。正因为如此,中国多元化的精英构成在决策中的互动与西方国家的精英决策互动相比较, 明显“弱化”。
( 2) 从文化传统上看,我国精英决策不只代表精英的观点,也反映人民的声音。我国的文化传统主张精英主义,强调精英的社会责任、要求精英以民为本, 因此,精英多数能够以天下为已任, 反映社会公众的观点,并非如西方国家精英决策主要反映精英的价值观点。由于建国后长期强调无私奉献、为人民服务,尽管社会已经变迁为市场经济社会,我国的政治精英仍然有相当多的人认同这些精神理念,多数人能以国家利益和人民利益为追求的目标，西方国家的政治精英以追求公共职位为已任,财富精英以维护自己的财富和集团利益为已任,这是我
国精英决策与西方国家精英决策的根本区别。
( 3) 从精英生成情况上看,我国的经济精英影响政策的能力远逊于西方国家的经济精英。由于我国的经济精英崛起较晚,获得政治参与权力的时间较短,加之我国实行中国共产党对国
家的绝对领导的制度,这种就使我国的经济精英对政治精英主导的决策过程的影响受到很大制约。与之相比,西方国家精英决策虽呈现出多元参与格局,由政党与选举制度所决定,政治精英要维持其地位必须获得竞选资金和财富大亨的支持,因此政治精英在决策过程中明显受制于经济精英。
( 4) 从历史传统和决策实践上看,我国政治精英与知识精英的合作决策不同于西方国家的
精英合作决策。我国几千年的政府治理模式是统治阶级与士人的合作治理, 而非与商界人士的合作治理。历史的传统使政治精英与知识精英的合作比政治精英与经济精英的合作更易于为国人接受。特别是随着现代科技的飞速发展,知识爆炸社会分化变动剧烈,各种政策问题越来越复杂化和专业化。为弥补决策者的能力不足, 制定高质量的政策以有效解决问题,政府的决策过程常延揽相关的专家参与, 这些专家都是各个层面的知识精英,他们以“铁肩担道义”的使命感参与决策,成为政治精英的参谋与智囊,对决策发挥着愈来愈大的技术影响作用。虽然一批经济精英逐渐进入政治系统之中,决策模式已经呈现出政治精英、知识精英与经济精英互动与结合的趋势,但目前经济精英的决策影响力总体上不及知识精英。而西方国家精英决策模式虽体现为政治精英、知识精英、经济精英的互动与结合, 但其中知识精英的声音往往来自于经济精英,只是披上了科学的外衣,以科学的形式包装得更巧妙而已,因而,其精
