中国政府预算制度的变迁分析摘要：制度变迁，可以被理解为一种效益更高的制度代替另一种效益较低的制度的现实动态过程。
政府预算制度也是一种制度，并且与一个国家的经济发展密切相关。
从我国政府预算制度发展变化各个阶段的特征来看，我国政府预算制度的变迁符合制度变迁的一般规律。
但是，通过深入的分析，我们发现我国政府预算制度的发展与我国公共财政制度框架的要求存在较大差距，这说明目前我国政府预算制度存在若干问题，通过重点剖析这些问题，我们找到了我国政府预算制度进一步改革和发展的主要方向，并提出了一些改革的具体措施。
关键词：政府预算制度变迁变迁分析问题改革从清末到现在我国的政府预算制度经历了很长的发展沿革过程，虽然，在这个过程中我国的预算管理改革取得了很大的成就，但是，应当看到，由于具体国情的束缚和传统管理模式的惯性影响，我国现行的政府预算制度与公共财政的要求有着较大的差距。
因此，我们将制度变迁理论与我国政府预算制度的变迁结合起来，分析我国政府预算制度变迁各阶段的特点、变迁方式，并从中找出我国政府预算制度中存在的问题，提出将来改革的方向和方法，为完善我国政府预算制度提供一些有效的建议。
一、制度变迁的理论基础制度变迁可以被看成是制度的替代、转化与交易过程，在此过程中涉及到了谁发动了制度变迁、为什么要进行制度变迁、如何进行制度变迁和制度变迁的效果如何等问题。
首先，制度变迁的主体就是指所有参与制度变迁的个人、营利性组织和非营利性组织、政府等。
一般对各个主体而言，只有当制度变迁的收益大于成本时候，他才会参与推动制度变迁，否则就会阻碍制度变迁。
其次，进行制度变迁是因为旧制度的效率低于新制度的效率，理性人为了追求利益最大化而对制度进行了改革。
影响制度变迁的因素是多种多样的。
首先，有效组织是影响制度变迁的关键因素，因为我们需要依靠社会中介组织把经济主体关于制度需求的信息整合起来。
其次，制度变迁成本和制度变迁收益的比较是影响制度变迁的根本原因。
最后，相对价格改变人们之间的激励结构，从而使得利益集团讨价还价的能力变化，以至于制度朝着有利于讨价还价能力强的利益集团变迁。
再次，著名学者黄少安将制度变迁划分为如下几个阶段：发现认识制度变迁机会和条件，组织制度变迁集团，确定制度变迁目标，设计和选择变迁方案，实施制度变迁，检验、完善新的制度安排等。
受制度变迁的各种因素及各国国情的影响，制度变迁的实现路径也是多种多样的，根据制度变迁规模，可以分为单项制度变迁和整体制度变迁；根据制度变迁速度，可以分为渐进式制度变迁和突进式制度变迁；根据制度变迁主体，可以分为诱制性制度变迁和强制性制度变迁。
而在实际的制度变迁过程中，这些制度变迁方式都是相互交叉进行的。
最后，当一项新制度建立之后要对这项制度进行一段时间的效率评价，如果发现这项制度的效率低于某一制度时，在各种因素的促进下，就要开始下一轮的制度变迁。
二、中国政府预算制度的变迁分析（一）、我国政府预算制度的沿革与发展1、新中国成立之前中国政府预算制度的发展及其特点清宣统二年我国编制了有史以来第一次政府预算，这次预算账面形式统一，没有决算。
南京国民政府时期，我国预算主要经历了由“超然主计，联综控制”到“超然主计，联综组织制度”的进步改革。
到新民主主义革命时期，随着抗战形式的变化，根据地政权的财政预算管理不断地发生变化，我国沿用“统一领导，分区统筹”的财政体制一直沿用至解放战争初期。
2、新中国成立60年以来我国政府预算制度的发展及各阶段的特点随着我国社会经济状况的发展变化，我们可以把新中国成立后60年的政府预算制度变迁划分为四个阶段。
（1）形成阶段（1949-1951年）1949年12月27日，政务院发出《关于1949年财政决算和1950年的财政预算编制的指示》，规定了编制预算的具体方法和要求。
1950年3月政务院颁发《中央金库条例》以指导国库工作，并与同年建立起全国性的财政监察网络体系，健全了各项预算会计制度。
1951年8月颁布《预算决算暂行条例》。
随着各项法律法规的颁布、实施，我国的政府预算制度初步建立起来了。
中华人民共和国成立后，我们编制了第一个概算：1950年财政收支预算。
在这个国民经济的恢复时期，预算管理权主要集中在中央，主要体现在：全国总预算和决算要由中央政府批准执行；地方预算由中央财政部核定，地方决算报中央财政部审查。
（2）长期稳定阶段（1952-1992年）这个时期经济体制、财政体制经过了多次变化，但是政府预算制度仍然保持着计划经济特征，所以一定程度上不能与经济发展相匹配，同样受经济体制的制约，这一时期民主化预算活动不可能存在。
（3）初步改革阶段（1992-1998年）这个阶段为了使预算活动适应市场经济发展的要求，我国开始对传统的政府预算制度进行一系列改革。
1991年10月21日颁布《国家预算管理条例》，从1992年1月1日实施，政府预算改用复试预算的编制方法；颁布并实施《预算法》，使我国预算制度步入法治化轨道；实施新的预算会计制度；1996年7月发布《关于加强预算外资金管理的决定》，并提出了“收支两条线”的基本管理模式；部分地方政府试行零基预算改革；1998年，我国政府预算收支科目有了较大的改革，分为一般预算收支、基金预算收支和国内外债务预算收支等三部分。
这个时期政府预算改革虽然力度大，成果显着，但总体上仍然滞后于经济体制改革的其他方面，仍未从根本上改变政府预算制度的计划经济特征。
（4）改革深化阶段（1999年至今）为了适应公共财政的要求，这一时期我国财政部实施了一系列改革措施，如国库集中收付制度，“收支两条线”管理，政府采购制度和政府收支分类等，其目标是按照公共财政的要求重新构造预算编制和执行，并取得了显著成效。
（二）、从制度变迁角度对中国政府预算制度的发展特征进行分析1、从我国政府预算制度的沿革与发展过程可以看出，我国政府预算制度变迁属于“渐进式”的制度变迁方式，这与我国经济社会发展路径选择方式和财政体制改革有关。
首先，新中国成立后，中央政府与地方之间的利益分配处于不断变化中，同时，我们缺乏通过强化政府预算管理制度来提高财政资金的使用效益，而是仅仅关注在中央与地方相互间利益分割的博弈问题上，这种路径选择的不当导致了我国预算制度的缓慢演进。
其次，财政体制的改革往往只涉及到宏观层面，是社会经济发展的一个大的导向，预算制度的改革则偏重于支出，预算对支出的安排更加广泛、深入地涉及到地区、部门等微观群体的利益，这样预算制度作为一项为微观群体服务的制度，只有在财政制度稳定的情况下才能进行改革。
而改革开放后，我国财政体制处于经常变化的状态，中央与地方的财政关系不断变化。
财政体制改革呈现出渐进性，这也导致我国政府预算制度改革的渐进式发展。
2、我国政府预算制度变迁呈现“供给主导性”与“需求诱致性”相结合的状态，这主要是由我国财政状况和体制环境决定的。
我们国家“供给主导性”与“需求诱致性”相结合的经济基础主要存在与贫困落后的地区，因为这些地区的财政收入较少，且短期内难以增加，财政支出管理方式也相对落后，导致收支矛盾比较突出，这种状况使得地方不能坐等上级来提供新的政府预算管理制度供给，需要通过创新政府预算管理制度，加强预算资金管理效率，以此来满足本地区发展的需要。
其次，完善政府采购制度。
第一，建立健全以《政府采购法》为核心的法律法规体系；第二，理顺政府采购管理体制；第三，建立完善的招投标机制，提高政府采购效益；第四，逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付；第五，建立和完善政府采购监督机制。
再次，严格控制预算的追加和调整等方式。
第一、准确合理地编制收支预算，减少预算调整；第二、明确预算调整的内容和一般原则，并把内容法律化；最后，建立起一套规范的预算调整方法。
最后，把我国现有的预算会计制度向着政府会计的方向改革，并且将预算会计逐渐转化为以修正的权责发生制为基础的会计制度，以使之更加适应公共财政制度框架的要求。
通过改革，我们期望达到严格预算约束，加快下达项目投资计划和落实项目资金分配方案，切实抓好项目支出管理，规范资金实用，强化预算执行分析和信息反馈等效果，克服预算“软约束”。
4、保证决算信息反馈完整、透明、公开、及时。
反馈的信息要包含全部的财政活动，尤其包括预算外资金，政府性债务，或有负债，税式支出和政府担保等，决算内容要详细，以便公众和上级立法机关明确资金的实用方向和效益，并及时向上级和民众公开，以便权力机关做出正确的决策，编制下年预算和民众监督。
5、增强法治化，建立有效的预算监督制衡机制，推进大监督格局。
通过立足于我国社会主义初级阶段的基本国情上，我们建议在这个新的背景下修订符合市场经济发展的《预算法》，将政府预算的各项内容法律化，完善奖惩制度，使得政府预算各个环节的行为有法可依，提升各方监督效力。
根据我国目前的行政管理机制，我国预算体制的改革需要将预算的编制、执行和监督三权分离，建立一个新的预算管理制衡机制，主要就是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、在财政部门内部之间重新配置预算管理权限，明确预算监督责任，使得财政部门行政监督，预算部门自我监督，国家审计部门审计监督以及社会大众、新闻媒体舆论监督相结合，使得预算资金合理有效地在利益集团和民众之间分配，加强廉政建设。
总之，科学合理的预算编制，有效的预算执行和健全的预算监督是良好、健全预算管理的具体体现。
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