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中国预算制度_变迁轨迹和改革路径引言：预算制度作为一个国家财政管理的核心制度之一，直接干系到国家财政管理的效能和公共财政资源的分配。
本文将对中国预算制度的变迁轨迹以及改革路径进行分析，并提出相应的建议。
一、中国预算制度的变迁轨迹中国的预算制度经历了长期进步和变迁，可以概括为三个阶段：规划经济时期的“命令性预算制度”、改革开放初期的“过渡期预算制度”和现代化建设阶段的“现代预算制度”。
1. 规划经济时期的“命令性预算制度”在规划经济时期，中国实行了“命令性预算制度”。
这一制度主要强调了政府的规划指令权和资源配置权，政府通过规划的形式来管理财政收支，并以规划为依据进行资源的调配和分配。
然而，这种制度存在着决策权高度集中、财政决策与市场环境脱节等问题，导致预算执行效果不佳。
2. 改革开放初期的“过渡期预算制度”改革开放初期，中国的预算制度发生了一系列改革和转变。
在这一阶段，中国逐渐实行了“过渡期预算制度”。
这一制度主要强调了市场经济的调整作用和政府职能的转变，政府通过预算编制和公开披露的方式来实现预算的透亮度和合法性。
然而，在这一阶段，预算制度的变革还存在着许多问题，如决策过程不透亮、预算执行能力不足等。
3. 现代化建设阶段的“现代预算制度”随着中国的现代化建设进程的加快，中国的预算制度进入了“现代预算制度”阶段。
这一制度主要强调了预算的科学性、规范性和民主性，政府通过预算绩效管理和社会参与的方式来激励财政执行者和增加民众对财政运作的监督和参与。
目前，中国的预算制度改革已经取得了一些效果，如财政预算报告的公开披露、预算绩效评判的推行等。
二、中国预算制度的改革路径在中国预算制度的改革过程中，需要探究适合自身国情的改革路径。
可以从以下几个方面进行改革：1. 加强预算制度的透亮度和公开性在预算编制和执行过程中，政府需要更加乐观主动地向大众披露相关信息，并加强社会监督的力度。
通过加强预算制度的透亮度和公开性，可以提高预算决策的科学性和公正性，增加政府的信任度。
制度演进视角的中国二元财政制度变迁一、二元财政制度概述中国的二元财政制度是指中央与地方政府在税收和财政权力方面划分明确，各自管理营收与开支的财政制度。
相对于西方国家呈现出税收与财政权力高度集中的单一财政制度，中国的二元财政制度在历史上一直是独特而独行的。
二元财政制度始于唐代，此后的宋、元、明、清时期都继承并发扬了这一制度。
并且在新中国建立后，这一制度也得以延续。
二元财政制度不同于单一财政制度，它将财税体制的主体权与行政服务的主体权分别归属地方政府和中央政府，实现了权责相对的分权管理。
二、制度演进的历史1. 大明王朝与江南富户明朝时期的二元财政制度，是一个区别鲜明的双重体制。
太学监严嵩在《礼部国史志》中表达出了这一制度体系特别显著的时代现象：在明代，有人称南直北曲，即以南方商人为主，北方为辅助。
江南盐商群体十分重要，都可以说是这一时期的“财阀”了。
江南富户是二元财政制度体系下的边缘化力量，他们不能依赖中央政权维持其庞大财产的平稳增长，但因为民间借贷、押镖等组织实力而能在地方上实现自身的政治与经济诉求。
据史料记载，到了明朝末期，江南富户集团规模更是达到了万人之众。
在这一阶层中，崇尚商业与互惠理念的“商人精神”被彻底地激发和发扬起来，以至于他们越来越掌握着地域上的商贸要冲，追求和利益以及商业地位同时得到了大幅提升。
2. 民国时期与对新旧财政势力的抗衡在1911年辛亥革命后，初步组成的民国政府对于财政势力的选择，是保持旧势力的优势地位。
然而，这一时期的中国社会却处于国家统一的危机之中，旧势力集团渐渐变得疲惫不堪，被一个新的待遇体系替代。
同时，各地财团的强势崛起也证明了财团在新国家体系下的极大权利及其行使权利的利益性，有力地刺激了财团的强势发展。
在此基础上，建立起来的新财阀就得以与前朝老财阀共同突围。
二元财政制度在这一时期下的发展历程，即是一部新旧势力抗衡的历史。
财政上升为权力的变节体系结构同不仅仅是一个话题，而是一个大背景，后续的时代和历史在财政体系的变迁中也出现了许多的重大变化。
中国制度变迁的财政视角引言中国作为一个古老而庞大的国家，经历了许多政治制度的变迁。
这些变迁对国家的财政产生了深远的影响。
本文以财政视角，探讨中国制度变迁对财政政策和财政体系的影响，以及这些变迁如何塑造了中国的财政系统。
起源和封建制度中国的历史可以追溯到几千年前，最早的政治制度是封建制度。
在这个制度下，国家财政主要依靠农业收入和土地税收。
地方官员负责征收和管理财政收入。
然而，这种制度存在着诸多问题，如财政收入不稳定、税收重压等。
帝制和徭役制度随着封建制度的解体，中国进入了帝制时代。
帝制时代的财政政策主要依靠徭役制度，即对农民征收劳动和农业产品。
这种制度给予了中央政府相对稳定的财政收入，但也加重了农民负担，导致社会不稳定。
民国时期的财政改革辛亥革命后，中国迎来了民国时期。
在这个时期，中国开始进行了一系列的财政改革，试图建立现代化的财政体系。
主要的财政改革包括税收改革、银行制度改革和预算管理改革等。
这些改革试图加强中央政府的财政管理能力，提高财政收入和支出的可预见性。
然而，由于局势动荡和内外战争等因素的影响，中国的财政改革进展缓慢。
同时，中国的财政体系受制于外国势力的干预，难以实现真正的独立和自主。
社会主义制度和计划经济时期1949年，中华人民共和国成立，中国进入了社会主义制度和计划经济时期。
在这个时期，国家掌握了全部经济资源，财政收入主要依靠国有企业的利润和税收。
政府通过计划经济来控制经济发展和财政分配。
财政得以在国家控制下实现一定的稳定和发展，但也存在着财政权力过于集中、经济效益不高等问题。
此外，财政收入的来源不够多样化，给财政体系带来了困难。
改革开放和市场经济的财政变革1978年开始的改革开放引领了中国的财政体制变革。
市场经济的发展为财政体制提供了新的思路和机会。
在财政体制改革中，中国逐步引入了税收改革、财政分权和预算管理改革等措施，试图建立一个现代化、公平和透明的财政体系。
这一改革在一定程度上增加了财政收入，提高了财政效益，并加强了财政管理的透明度和规范性。
中国古代财政制度的演变中国古代财政制度的演变是一个与时代发展息息相关的过程。
自古至今，经济财政一直是国家发展的重要组成部分，其制度的变革和演变对整个国家的发展起到了至关重要的作用。
本文将从秦汉时期开始，梳理中国古代财政制度的演变过程，探讨各个时期的主要特征和影响。
一、秦汉时期的财政制度秦朝统一中国后，实施了一系列改革，其中财政制度是其中一个重要方面。
秦朝的财政制度以征税为主，实行均田制，对土地进行平均分配，并征收统一的赋税。
随后，汉朝继承了秦朝的财政制度，并进行了一些调整。
汉朝采用了土地私有制，将土地划分为公田和私田，公田的收益用于赋税，私田则由农民自主经营。
此外，汉朝还设立了盐铁官，对盐和铁进行垄断经营，以此获取财政收入。
然而，由于汉朝后期的政治腐败和官员贪污，财政制度出现了严重的问题，导致了社会的混乱和民不聊生。
二、唐宋时期的财政制度唐宋时期，中国的财政制度达到了较高水平。
唐代建立了完善的税收制度，主要依靠赋税和徭役来获取财政收入。
税收的基准以土地面积为标准，采用了一定的等级差别，使得富人和贫人之间的负担得以平衡。
宋代则进一步改进了财政制度，实施了均田制，并推行了一揽子改革方案，如完善了户籍制度、设立官员廉洁奖励制度等。
此外，宋代还增加了军队编制，对外贸易逐渐扩大，贸易税成为重要的财政来源。
然而，由于唐宋时期社会经济的高度发展，使得财政制度的复杂性上升，吏治腐败等问题也日益突出。
三、明清时期的财政制度明清时期，中国古代财政制度经历了一系列的改革和调整。
明朝建立了兵役户口制度和流民管理制度，通过逐户清查户口和实行劳动力征用制度，进一步完善了财政收入的来源。
清朝继承了明朝的财政制度，并加以细化和改进。
清朝采用了坐收渔利的方式，推行了多种税收形式，如地租、田赋、关税等。
此外，清朝还实行了四库全书的修撰和税赋调整等重要政策。
然而，清朝后期的财政危机逐渐加剧，导致了社会的动荡和政权的崩溃。
四、现代中国的财政制度近代以来，中国的财政制度经历了一系列的变革和创新。
新中国成立70年来财税体制改革变迁及基本经验新中国成立70年来，财税体制改革始终是国家发展的核心领域之一。
财税体制改革的目的是为了建立起合理、高效、公正的财政体制，从而更好地支持国家经济发展和民生改善。
本文将从财税体制改革的历程、变迁以及基本经验等方面进行探讨。
1. 财税体制改革的历程新中国成立初期，财税制度基本上延续了旧中国的制度，财政集中、税收多样、税收制度等方面存在不少弊端。
到了1950年代，随着社会主义改造的深入，财税体制改革迈出了第一步。
1950年，中央人民政府颁布了《中华人民共和国财政决算暂行条例》，实行了国家财政决算制度，建立了社会主义财政制度的基本框架。
到了1980年代，随着改革开放深入，财税体制改革进入了新的阶段。
1980年，国务院发文进行了财税体制改革试点，探索建立市场经济条件下的财税体制。
1988年，中共中央、国务院发布了《关于深化财税体制改革的若干决定》，提出了改革的总体目标和任务。
在此后的几十年中，财税体制改革在不断深化和完善。
特别是在1994年，全面推进税制改革，建立了现代税收制度。
财税体制改革从建国初期到今天，经历了多次变迁。
这些变迁主要体现在以下几个方面：2.1 财政权力下放。
财政体制改革中，最重要的一项变革就是财政权力的下放和分割。
建国初期，财政集中的体制模式存在一些缺陷，财政权力下放的要求日益提高。
1980年代以后，地方财政逐步成为稳定国家财政的重要来源。
此后，中国的财政体制改革一直致力于实现中央和地方财力的协调发展，推动财政权力下放和分割，为地方政府提供更多的自主权。
2.2 税制改革。
税制改革是财税体制改革的核心内容之一。
新中国成立初期，税收主要依靠各种各样的征收费，税制比较复杂，同时也存在不少弊端。
1984年，全国统一出台了“税费改革试行方案”，开始正式实行税收制度。
自此以后，税制改革经历了多次调整和完善。
尤其是1994年实行增值税制，标志着中国税收制度进入现代化阶段，为国家提供了更为稳定和可靠的财政来源。
我国财政管理体制的变迁我国财政管理体制的变迁自建国以来，我国财政管理体制经历过多次变动，总的趋势是根据“统一领导，分级管理”的原则，由高度集中的管理体制逐步过渡到实行各种形式的在中央统一领导下的分级管理的体制。
尽管分级管理的形式有许多种，集中和分散的程度有所不同，但总的说来，各个时期实行的财政管理体制多数是同当时的政治经济形势及其发展变化的需要相适应的。
（一）、建国初期新中国成立后，面临着生产停顿、职工失业、通货膨胀等残破不堪的经济局面，只能实行高度集中的财政管理体制。
高度集中的财政管理体制，是把国家收入和支出的支配权集中在中央，即“统收统支”制度。
（二）、“一五时期”我国从恢复国民经济开始转向有计划进行大规模的经济建设，与国民经济发展变化相适应，财政下放了权限，实行中央、省（市）和县（市）三级财政。
把地方收人划分为：地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，支出大体上按照企业、事业和行政单位的隶属关系，划分各级财政支出范围。
（三）、1958年~1959年这一时期，经济管理体制作了较大的改革，中心是扩大地方的权限。
财政管理体制也相应作了重大的改革，即中央企业下放给地方，收入归地方，支出也相应地下放，实行以收定支，确定收支比例、五年不变，但只执行了一年，而后改“总额分成、一年一变”的做法。
（四）、1961年~1966年1961年中央实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。
与国民经济调整相适应，财政管理体制作了必要的改进，主要采取集中财政，加强财政管理，强调“全国一盘棋”、上下一本账。
（五）、“十年动乱”时期国家的经济管理、财政管理处于半计划、半无政府状态。
1971年开始实行企业下放，财政收支实行大包干。
企业大幅度下放后，中央各部几乎没有直属企业，而地方又没办法把这些大企业管好。
（六）、1980年~1984年从1980年起，实行“划分收支、分级包干”（“分灶吃饭”）的财政体制。
这个体制的主要内容是：按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方财政的收支范围，中央所属企业的收入、关税收入和中央其他收入作为中央财政的固定收入；中央的基本建设投资、中央企业的流动资金、国防费、中央级的事业费等由中央支出；地方所属企业的收入、盐税、工商所得税和地方其他收入作为地方财政的固定收入；地方的基本建设投资、地方企业流动资金、地方各项事业费及行政费等，由地方财政支出。
制度变迁财政视角学以致用，经济理论的最大用处是进行经济解释。
从现实的观察开始，总结出有规律性的东西，并将其用于对现实的解释，这是经济学研究的基本路径。
本文运用财政压力周期变动下的政府行为的理论，在一个制度变迁的框架内考察了公共政策的变化。
并用来解释中国五十多年来的政策变迁，特别是对近三十年来中国改革周期中政策变化的解释提供一个新的视角。
这些研究已经引起了经济学界广泛的兴趣。
国内外学者更多地从制度变迁的成因、路径、成本收益等角度进行了广泛的研究，并对未来进行了积极的预测。
经济学是对现实的解释，致力于中国经济学建设的学人不应放弃对这一史无前例变革的探索。
运用一种新的方法，一种新的视角，在不同的视角下透视体制变迁的现实，则是一种贡献①。
林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊纲（1995）、张军（1994）、程虹（2001）、杨小凯（2004）等分别从不同的层面进行了阐述，并得出了令人关注的结论。
对重大的变革，人们的认识总是横看成岭侧成峰的。
1929-1933年大危机过去了七十多年，经济学界对其成因的看法依然是远近高低各不同。
对于中国五十多年的演化，特别是二十多年的改革，我们尚处于山中，因此不识改革真面目则是常态。
给摸着石头过河的中国改革以尽可能多层面的理论解释是经济学的任务。
多视角的研究可以提升经济学对现实世界的解释力。
政府财政压力的水准是很难量化的，因此我们运用的是广义的财政概念，它不仅包括政府预算中经常账户的执行情况，还包括债务、铸币税、产权等所有能够引发公共收支变动的过程。
财政压力周期变动就是财政平衡到财政崩溃的过程，在委托代理的框架内，当委托人难以承受代理人提供的公共产品的价格时，便会终止代理关系。
结果是财政崩溃，政府失败。
在我们对中国近六十年制度变迁和公共政策演化的解释过程中，出于谨慎的原则，我们仅仅考虑财政压力的大小，不进行质的区分。
下面的分析，也仅仅一个学者从经济学视角的学术思考。
从大的财政压力周期变动的框架看，中国经历了两个周期：1949-1978，1978-2001。
前者是一个完整的从财政危机到财政平衡再到财政危机的周期。
后者，是一个从财政崩溃到财政压力缓释再到潜在财政危机的过程。
如果细分一些的话，前者还包括1958到1960年的财政压力波动。
后者，则还包括1989-1991、1998-2000财政压力的骤然增大。
本章主要讨论两个大周期的财政波动下公共政策的演化。
本章的内容分为三节。
第一节考察从1949-1978年财政压力周期变动下的政府行为。
第二节考察1978-2001年公共政策的演化。
第三节，对公共政策未来走势的逻辑推理。
公共政策的演变对契约完全性的影响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。
一、1949-1978年的公共政策演化1949年新中国成立，新政府一开始面对的就是巨大的财政危机。
财政危机的形成可以从两方面论述。
一方面是显性的，包括支付国民政府遗留下的债务、新政权的稳定与维持费用的增加等。
另一方面是隐性的，即新政权要体现出优于旧政权的经济绩效，如何选择一种较以前政权不同的经济增长方式便成为政府的一种偏好。
特别是财政危机时期，往往就是集体行动领导者的偏好。
因此，一种理想化的领导意志便转化为一种人为的试验。
这种试验在财政危机时期难以实现，一旦危机有所缓解，便又被提上议事日程。
违背经济运行规律的短期试验暗含着巨大的风险。
为了解决财政危机，政府短期政策操作首先是在国内通过合约的改变来完成的。
新政权的形成是委托人重新寻找代理人的过程，制度变迁的结果是原来具有决定权的委托人不再具有决定权，而原来没有决定权的则成为一种主流的力量。
在国民政府末期，革命的最终含义是穷人不再通过土地、资本或者劳动力这些市场的要素来与富人谈判，采取的是非市场手段的暴力革命。
穷人短期内成为具有决定权的委托人，但是因为权威的存有，代理人的内部控制非常严重。
新的合约开始形成，但并不固定，也非常不完全。
表现在政府的财政收入上，就是税收并没有成为政府经常性的收入。
这一方面是因为穷人作为大集团除了人力资本外就没有别的资本，而又因为教育的投入太少，这种人力资本又特别低。
随着人头税的废止，税收收入自然不可能增加太多。
另一方面战争的破坏，使得原有的土地以及工业资本带来的增值减少，并且新合约未来的不确定性也降低了这部分要素拥有者进行投入的可能性。
从数据来看，1949年全国财政收入303亿斤粮，支出567亿斤粮，赤字占支出的46.9%。
为了弥补赤字，政府公共政策操作的第一步就是发行货币。
1949年7月人民币发行总额为2800亿元，9月为8100亿元，10月底为11000亿元，11月达到16000亿元，结果自然是通货膨胀。
但是因为财政的收支是以实物计价的，政府并没有获得相对应的铸币税。
相反，1949年4月至1950年2月的四次物价大幅波动，越发增大了经济运行的不平稳性。
1949年12月发行人民胜利折实公债也并没有真正缓解财政危机。
而且随着朝鲜战争的爆发，财政危机进一步加剧。
缓解财政危机的下一步政策是政府对经济的垄断。
1950年，政府实行国家控制，并开始对重要工农业物资和外贸进行垄断，如部分有色金属矿砂，大豆和43%的土产。
政府垄断粮、棉贸易的机构也开始发展。
1953年开始实行粮食统购统销，1954年实行棉花统购统销。
但这并没有真正解决财政危机，或者说一种隐性的财政危机需要新的政策操作。
这种隐性的财政压力来自于一种对新政权优越性的证明，也就是证明新政府经济增长优于旧政府。
在一个落后的农业国，原有的以劳动投入为主要因素的增长模式难以做到这一点。
转化增长方式是证明这种优越性的一种可能的选择。
二战后，工业国强大的经济实力给中国增大了引进成功的经济增长模式的可能，而新政府在战时实行的集中性的军事化经济管理因为路径依赖的关系便成为建国初期顺理成章的政府规制。
产权变革是满足上述经济快速增长的可行选择。
这包括接受旧政府的资产、没收外国在华的资产、逐步没收和改造非国有工商业的资产，以及由此所产生的政府对经济的全面垄断。
新政府接收旧政府的资产显然是合理的，因为新政府接收了旧政府的债务。
而没收外国的资产则为对外开放设置了障碍，也减少了借助外部资金解决财政危机的渠道。
结果是外部的资金注入依赖于个别的国家，国外资本俘获本国政府的可能性极大。
一旦两国之间合约的改变导致外国资本撤走，那么，本国经济运行的不稳定性将会增大。
政府发放了巨额的货币，引发物价上涨，微观市场主体的逐利行为更多的被指责为投机，扰乱经济秩序。
其付出的代价显然就是私人竞争的市场运行状态逐步被政府垄断所代替。
另一方面，1950年代初期，中国开始向苏联借债，并且接受苏联传统产业的转移。
通过《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国中央人民政府发展中国国民经济的协定》确定了156个建设项目。
一五计划确定了“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心的，由限额以上694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”②。
结果是资本密集型的经济增长模式开始形成，这首先表现为固定资产投资的增长。
中国开始了重工业化的进程③，经济增长的结果是财政危机得到了缓解。
但是这一短期政策操作的累积效应和外部效应又使得财政危机出现。
因为引入了外资并且效果良好，资本的回报对于财政压力的缓解作用足以让政府改变原有的经济增长方式，并且产生了依赖。
这种改变意味着政府将会试图通过一种方式将劳动密集型的经济增长方式向资本密集型的转变。
在一个以低级的劳动力为经济增长主要因素的经济体内，除了强制之外，劳动者的剩余是不可能以自由签约的形式转化为资本的剩余的。
在外部资本的进入不能保证稳定的资金流的背景下，通过内部的强制将劳动者的剩余转移便成为维持这一经济增长方式的最佳方式。
在一个代理人内部控制相对严重的体制下，委托人只能被动地接受合约的改变。
在公共政策的演化中，政府在农村与城市都采取了性质大体相同的方式。
在农村，这种方式的具体表现为：政府采取初级社、高级社等组织方式，将农民的剩余通过剪刀差、粮食统购统销等转化为政府对重工业投资的投入。
而在城市，政府通过公私合营等将私人工商业的产权转化为公有的产权。
在这个过程中，经济持续增长，财政压力得以缓解。
1953-1957年第一个五年计划期间表现得非常明显。
一个例证就是中国本来计划在第一期公债到期后再发行第二期，但是因为经济状况的好转，第二期公债便没有发行。
1952-1957年，中国年均工业增长率高达18%，GDP增长率高达8.9%,投资率在17.8%和22.6%之间。
解决财政危机的成功极大地增强了领导者的权威，于是引发权威偏好的改变。
这种改变一方面表现为政府追求一种经济增长的加速度，另一方面表现为权威独立性的增强。
在引入外资促进经济增长以缓解财政危机的过程中，本国政府与外国政府的合约是不公平的，权威的自主决策权受到相当大的限制。
当财政危机开始缓解之时，权威开始力图减轻外部政府的竞争压力。
这种努力的直接结果便是外部资金对内部经济增长支持的减弱。
1958年中苏全面断交，苏联单方面中断合约，撤走技术人员并催要外债。
开放的经济重又进入闭关锁国阶段。
资本密集型的经济增长现在只能依赖于不同产业的资金转移。
理论上讲，面对外部资金输入的减少，政府的理性选择是减少投资规模，降低经济增长速度。
但是经济增长模式与领导者的偏好决定了这种主动降低增长速度的选择是不现实的。
从这个意义上讲，农村人民公社的形成便是一个必然的逻辑。
在新政权成立之时，政府对农民的承诺是土地个人所有，并以此取得了大集团的支持。
但是，这一合约随着工业化进程的推进逐步改变。
通过人民公社，农民的生产与生活纳入一个军事化管理的、阶层严密的生产车间，市场被彻底取消。
结果是整个社会分为两个集团，城市工人与农村农民。
前者是小集团，是领导者，后者是大集团是被领导者。
两者通过严格的户籍制度完全隔离，大集团是剩余的净输出者，小集团是剩余的净输入者，贫富分化的机制开始形成。
因此，1958年后，“大跃进”、人民公社等的政策操作引发经济崩溃便是顺理成章的事情。
政府财政危机达到高峰。
至此，在权威的暂时让步下，放松管制，特别是归还农民对土地的所有权和使用权便成为“调整、巩固、充实、提升”的主要内容。
计划的放松和市场的扩大，使得经济有所恢复。
在这一过程中，公共政策观点的分歧增大了内部的交易费用，社会福利损失惨重。
加之，二元经济体制下极不合理的激励与约束机制，使得整个社会收入分化水准加剧。
其中限制劳动力的流动，特别是对知识的破坏，直接堵塞了经济增长的源泉。
持续十多年的“文革”的结果是制度陷入僵滞状态。
1976年，财政危机卷土再来。
