政府绩效审计评价指标体系初探

绩效审计评估指标体系的建设2019-08-30由于绩效审计的范围和内容⾮常⼴泛，相关研究中对政府采购和专项资⾦绩效审计所采⽤的评价指标也不尽相同。

构建绩效审计评价指标体系常⽤的⽅法有“3E”评价法、平衡记分卡法和项⽬程序法。

“3E”评价法是美国会计总署率先提出来的，该⽅法是基于绩效审计内涵的考虑⽽提出“3E”指标，即经济性、效率性和效果性指标，成为分析绩效最好的出发点。

随后，也有⼈在“3E”的基础上，提出加⼊公平性和环境性指标，形成“4E”或“5E”审计。

平衡记分卡法是为企业设计开发的⼀种绩效测评⽅法，其基本思想是建⽴企业的战略⽬标，分析结果的驱动因素，把企业的抽象战略转变为具体可执⾏的⽬标，找出影响系统整体⼯作的各种因素及其之间相互驱动的因果关系。

项⽬程序法是通过对项⽬运⾏过程进⾏分析，发现影响项⽬运⾏的各种因素，把项⽬运⾏的流程分为⼏个阶段，然后有侧重点地从“3E”⽬标⾓度对促使投⼊向结果转化的有关因素进⾏分析，并设置评价指标形成绩效评价指标体系。

从⽬前审计实践来看，业已构建的相关绩效审计评价指标在设置⽅⾯还不够完整，评价指标体系各有侧重，尚未形成共识，主要体现在以下⼏个⽅⾯：⼀是评价指标缺乏统⼀性，如绩效审计的内容是“3E”或“4E”还是“5E”，其差别主要在于对公平性和环境性的处理上，审计对象的不同造成评价指标体系内容选择的不同。

⼆是评价指标的设计缺乏综合全⾯考虑，如评价过程中缺乏对经费投⼊决策环节的审计评价，审计评价的内容偏重于对财务⽀出相关部门的绩效评价，⽽忽略了对决策部门、业务执⾏部门、监督检查部门的评价。

三是评价指标结构不够合理，如定量和定性指标⽐例不合理，定性评价指标的数量明显不⾜；“3E”指标之间⽐例不合理，反映经济性和效率性的指标为多数，对效果性的评价指标数量偏少；⼈⼒和物⼒资源的配⽐不合理，注重对资⾦使⽤的评价，忽略对管理⼈员和实物资产进⾏评价。

装备购置费属于国家财政⽤于军事领域的专项资⾦的范畴，与装备采购活动紧密相连。

政府绩效审计评价指标设计思考作者：李玲王爱华朱云来源：《经济研究导刊》2011年第30期摘要：绩效审计评价标准是衡量经济效益优劣的尺度。

通过对国内外现状的研究以及对政府绩效审计的总体概述，总结出政府绩效审计评价标准建立的五大原则：相关性；可操作性；科学性；灵活性；另外还有一致性，最后从政府绩效和项目绩效评价标准两个方面对政府绩效审计进行了设计。

关键词：绩效审计评价标准指标设计政府中图分类号：F239.4 文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）30-0082-04绩效审计是审计发展的必然产物，是当今世界政府审计的主流，它丰富和充实了政府责任监督体系。

在政府绩效审计过程中必须有一个指导审计活动、衡量审计事实、鉴定经济效益的标准，这就是绩效评价标准。

绩效评价标准是审计部门或审计人员对实际效果进行衡量或评价的鉴定要点，是衡量经济效益优劣的尺度。

一、国内外研究现状（一）国外研究现状一些西方发达国家如美、英等国在政府绩效审计的研究时间上远远早于中国，而且他们的经济发达程度以及审计体制等也为政府绩效审计的发展创造了条件，所以他们在政府绩效审计评价指标体系方面的研究也显然比中国成熟。

就世界范围来看，美国的政府绩效审计评价指标体系的建设走在世界的前列。

美国的政府绩效评价体系由硬性指标和软指标共同构成。

美国的政府绩效审计就是以硬性指标为基础，针对不同被审计项目，制定不同的评价指标体系并采用一定的方法如综合评分法进行评价[1]。

英国国家审计署对政府绩效确定了三项标准：钱是否花的少，尽可能少地耗费人力物力和财力；钱是否花得好，通过比较所投入资源与所产生效益进行评定；钱是否花的明智，通过比较预期效果与实际效果进行评估。

英国政府绩效审计部门以这三项标准为依据，运用各部门各行业已有的评价指标，对其经济性、效率性和效果性进行评价[2]。

英国在评价方法上也有许多形式，如专家意见法、问卷调查法、实地考察法、具体评价指标的对比、定性分析、运用统计进行定量分析等[3]。

审计署审计科研所 审计研究报告

审计署审计科研所 第4期 2013年6月27日 政府公共管理类项目 绩效审计评价标准构建初探

【内容摘要】本课题立足深圳绩效审计现有成果， 借鉴国内外 既有的相关理论成果与实践经验，通过对南山区数字化城管系统建 设与运作情况绩效审计实践的总结与提升，并通过对构建政府公共 管理类项目绩效审计原则和前提的探讨， 提出了政府公共管理项目 的内容和范畴，以及绩效审计评价体系的初步构想； 提出了政府公 共管理类项目绩效审计的基本框架和标准模型。 本课题着力探索政 府公共管理类项目绩效审计评价标准，从中合理抽象出属于最大公 约数的共性标准；提出定性指标和定虽指标、三 E指标以及管理 过程指标的主要内容及权重设置， 贯穿项目的立项、建设、运作和 管理维护 阶段。课题的结论是：绩效评价方法、体系框架、权重设 置、共性指标等有限度的通用性，可适用于不同行业同类型项目之 间的横向比较或行业内部的自我比较；公共管理类绩效审计评价标 准，可以直接应用于数字化城管系统的绩效审计， 并可结合实际逐 步探索应用于其它行业的政府公共管理类项目。 政府公共管理类项目 绩效审计评价标准构建初探

深圳市绩效审计评价标准构建研究课题组 课题组组长：陈倩雯 课题组副组长：罗汉明张武波 课题组成员（按姓氏笔画）：邓红清冯世波刘永强 朱月亮宋令芳陈玲林发成杨江涛郑铁军 林媛媛凌春杰曾庆豪温贵先 一、弓I 言 〈〈审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出 认真研究，不 断摸索和总结绩效审计经验和方法，2010年建立财政绩效审计评价体系， 2012年每年所有的审计项目都开展绩效审计”。这表明，绩效审计已经成为 我国政府审计的发展方向，也必将推动绩效审计更加广泛和深入的发展。当 前，各级审计机关共同面临一个难题，即因缺乏实践检验与试点基础，审计 署尚无法以顶层设计方式拿出成熟通用的财政绩效审计评价体系，一些省市 从某些行业和项目入手进行了不少构建定量评价标准的有益尝试，但因缺乏 绩效审计类别上的通用性，故也欠缺推广应用的可行性；同时，实践告诉我 们，也没有一个 放之四海而皆准”的单一型评价标准与体系。这就提出了一 个绩效审计向何处去的问题。我们认为，解决绩效审计面临的困局，既要摒 弃一个评价标准一劳永逸的简单化思维，也要克服通用性评价 此路不通”的 消极观点。实际上，厘清绩效审计的边界，树立绩效审计的权威，促使绩效 审计作为一个独立的审计门类发挥其应有作用，愈来愈仰赖于是否拥有通用 性的评价标准。我们的解决方案是，以方法论思维分类构建通用性的评价标 准乃至指标体系。 分类构建基于以下考虑：绩效审计对象主要由政府投资类、财政专项资 金类、公共管理类和政策执行类项目构成，白成体系的四大类别评价指标与 标准差异较大，不具有通用性；同类的评价指标与标准主体上具备共性特征， 具有通用性基础。据此，课题组尝试提出建立以这四类项目评价标准为主要 内容的绩效审计评价指标体系的初步构想。作为体系构建的第一步，政府公 共管理类项目绩效审计评价标准的构建成为系列课题的破题之作。本课题所 指政府公共管理类项目，是指政府机关为满足公众需要，生产和提供公共物 品或服务的项目。公共物品或服务的特征是具有非竞争性和排他性，绝大部 分公共物品或服务无法或不应收费。课题组在试点解剖、适用性推广与专家 论证的基础上，力图从方法论意义上逐步构建一套个性与共性标准有机统一 的评价标准，并以此接近 公式化”的通用标准，最大限度地解决绩效评价方 法与框架总体上的统一性、一致性；以设定一定权重 范围的行业个性化标准， 解决行业与部门间比较明显的差异化、不可比问题。力图通过总结经验，修 正问题和理论提升，以更加统一、量化与合理的评价标准，为衡量政府公共 管理类项目绩效审计结果建立一个相对可比与公允的尺度。总之，创新绩效 审计方法，探索分类构建普适性的绩效审计评价标准，是本系列课题试图达 到的主要目标。

关于政府投资项目公共资金绩效审计的思考王㊀琪摘㊀要：政府投资工程绩效审计是一种当前审计的新模式㊂它是对政府投资的公共工程项目的经济性㊁效率性㊁效果性进行审计㊂通过把握政府投资项目公共资金绩效审计的审计目标㊁实施审计程序㊁审计内容等方面的特征，达到对政府投资项目的绩效性进行分析的目的㊂关键词：公共基金；绩效；审计一㊁政府投资项目公共资金绩效审计的特点（一）以绩效审计为目的公共工程跟踪审计越来越多近年来，我国政府投资项目跟踪审计项目开展的越来越多，以所在的市为例，２０１４年，市级审计机关就安排了２０多项政府投资跟踪审计项目，占政府投资审计项目的一半还多，在跟踪审计过程中，及时发现项目建设中存在的影响效益的苗头性问题，及时加以纠正㊂（二）指标性评价利用的越来越多政府投资项目公共资金审计的建议涉及改进工程设计㊁施工㊁管理等方方面面，建议的内容主要包括如何健全管理㊁堵塞支出漏洞㊁提高效益等方面的㊂与此相适应，其使用的审计依据除了有关规范性条文外，还有许多与评价经济效益相关的标准，包括根据项目特点临时确定的标准㊂例如：百分比，定额㊁预算㊁计划，经济指标（包括行业平均指标，全国㊁各行业㊁本企业先进指标），盈亏平衡点，平均利息率，市场公允价格等㊂（三）审计方法越来越多样化开展公共工程跟踪审计，在运用常规审计方法时，除了要使用检查㊁盘点㊁查询等方法外，还要经常使用分析性复核㊁观察㊁利用他人工作等方法㊂其他的还有用于对建筑项目的材料㊁设备采购价格合理性㊁有效性审计的价格确定方法，具体有询问㊁提供证据㊁限价㊁测算等方法；包括财务评价法和国民经济评价法的项目评估方法；用于对公共工程预测数据复算㊁验证等的经济预测方法㊂（四）政府投资公共资金跟踪审计程序绩效性特点更加明显第一，在审计计划确定上具有明显的超前性，是为了充分发挥审计建设性职能作用的合理安排；第二，审计实施方案是依据对公共工程开工前情况及资料掌握情况制订的㊂这些资料包括：公共工程的基本情况㊁可行性报告㊁概（预）算文件㊁年度预算安排情况㊁建设资金筹措计划㊁有关工程核算管理制度等，充分体现绩效审计的效率性特征；第三，实施阶段对设计施工方案的合理性进行评价㊁对隐蔽工程进行必要的抽查㊁对变更工程及额外工程等进行审核把关，并随时收集测量㊁变更㊁签证等资料，及时对工程的量㊁价㊁费进行审核取证㊂二㊁政府投资绩效审计的内容中国特色的效益审计是我国政府一种独特的效益审计，本身是一种全面的㊁综合的㊁系统的和创新的审计㊂审计的主要内容是重点揭露项目建设过程中通过管理不善㊁决策失误造成的损失浪费以及国有资产流失等诸多方面的问题㊂但是除了这些审计内容外，还需要审查以下几个方面㊂（一）审查建设项目前期立项是否科学㊁正确保证立项的正确性，关键是进行科学的可行性研究论证㊂但审计中发现许多项目前期的科学论证不科学，对项目没有进行详细的调研就开始施工，这样可行性研究报告的深度就会不够㊂对这种前期准备工作处于应付的现象，会导致工程投资的失败，最终给国家造成巨大的损失和浪费㊂投资决策失误是客观存在的：一方面，投资决策是一种估计和预测；另一方面，由我国政府投资的资金主要来源于国家财政，有的地方主管部门和建设单位为了局部利益，争取到更多的国家资金，在手续不全的情况下盲目上项目，有些项目的立项和建设完全取决于政府的意向㊂要避免这些问题的发生，必须在项目前期决策阶段上进行科学的论证，做出正确决策之后才能进行工程的建设㊂由此可见，做好项目决策阶段工作，减少投资浪费，提高投资效益，进行科学的投资决策需要做好充分的可行性研究㊂（二）建设工期达到设计能力的合理性审计中发现有的项目未经过设计论证，建设单位已经开始投资运行；有的项目未进行竣工验收即投入使用，在建工程已经完成但未及时转固定资产；工程本身质量得不到保障，同时建设单位管理费不断增加；有的建设单位领导和专业人员己调离原岗位，竣工资料不全以及资产流失等问题㊂（三）资金使用的合理性和合法性往往在建设资金方面，通常会存在很多违规使用建设资金的问题㊂表现在以下几个方面㊂１．建设资金没有做到专款专用，存在账外账，比如把建设资金借给另一工程项目的承包人，收取的利息作为账外资金记入 小金库 ，这既违反了财务制度的有关规定，又容易出现资金问题㊂２．对于投资较大的工程，建设资金金额较大，容易发生挪用的现象㊂３．不按照合同支付工程进度款，并且存在用白条支付工程款或者工程款不经建设单位直接拨付给施工个人的现象㊂因此，审计资金的使用情况，要以资金流程为主线，着手进行检查立项㊁拨付㊁管理㊁使用这几个环节㊂检查资金的拨付是否按照合同规定，及时足额到位的拨付施工单位，资金是否合规使用，有无转移㊁侵占㊁挪用建设资金的问题㊂要严格按标准支出工程的建设资金，数额较大的支出一定要经过审批，切实保证建设资金使用的正确性和合理性㊂（四）工程管理对于项目管理和监理方面的审计，首先，要审查建设单位建立的管理和监理体制是否规范合理，聘用的监理单位的资质是否同工程的规模相符合，监理单位又没有乱借资质等现象㊂其次，要通过全过程跟踪审计加强对施工现场的管理，如果是因为建设单位的管理部门或监理部门工作失误或弄虚作假给政府投资造成损失，要根据规定给予一定的处理处罚㊂三㊁未来政府投资绩效审计的方向（一）建设过程的全面审计政府投资在这一审计阶段，我国政府投资审计取得了巨大的成就，审计出一大批大案要案，在全国各地的政府投资审计中，都发现很多在建设项目财务管理㊁工程管理等方面存在的问题，政府等各部门对于审计提出的建议都高度重视，大大地提高了政府投资审计的地位㊂一些地方政府建立了从事政府投资审计的专业审计机构，审计人员专门从事政府投资建设项目的审计㊂有的地方审计机关在工程审计实㊀㊀㊀（下转第９页）等工作的成效㊂为确保实际统计工作的质量与效率，应当积极引入先进技术㊂作为统计工作人员，更应当加强对旅游业等社会发展的动态变化，深入调查游客的需求，摸索性的创建与利用新型的统计方法，以不断提升统计数据服务水平与质量㊂（二）加大统计数据监管力度提升统计数据质量的工作展开不能一蹴而就，需依据国家现行政策建立可行的统计管理制度，以加强对统计操作规程的规范，从而为统计工作顺利展开提供价值引导，从而确保统计质量与成效㊂加大对统计数据的监管力度，无论是统计数据的原始记录，还是台账与上报等环节，尤其是基层的各类统计数据工作的展开，都应当进行严格的把关㊂借助现代技术的优势特征，积极建立自动化检测平台，集成化管理数据的收集与分析及应用共享等环节，确保管理体系的实用性与科学性㊂在统计法制建设中，作为执法人员应当加强职责理念转变，注重自身执法水平的提升，严格按照标准对弄虚作假与违规操作等情况施行处罚，以提高统计数据的严肃性与权威性，确保统计分析报告的真实性与完整性，便于旅游决策的科学制订㊂（三）提高数据应用效率作为统计工作人员，应当不断提高自身的信息素养，能够灵活利用云计算与互联网及计算机等现代技术，深入挖掘统计数据㊂加强对大数据技术的公关，提升数据挖掘的水平，以快速获取价值的数据信息㊂更新统计数据的方法与技术手段，拓展数据挖掘的维度，以确保旅游统计数据资源的优化与高效利用㊂积极建立数据共享部门，通过统计数据的共享共建，促使统计数据的作用价值得到充分发挥，从而提高统计数据的权威性，为旅游业等社会各行业的经济发展提供更为全面与优质的服务㊂（四）加强队伍建设首先，加强统计队伍建设，不断提高统计人员的守法执法意识，加大培训教育力度，强化统计服务意识，了解国家现行的统计政策法规，灵活运用新统计方法与技术，从而得心应手的展开旅游统计数据工作，以此夯实数据质量逐步优化的基础㊂统计工作人员应当注重提升工作技能，灵活运用各种统计调查方式，同时注重统计数据分析和成果转化等环节工作质量的提升㊂其次，灵活运用大数据与云计算等现代信息技术，积极构建统计数据综合服务平台与共享机制及保密体系，加强对统计资源的优化整合，以切实加速统计信息化建设的进程，从而提升统计整体服务水平㊂三㊁结语在大数据背景下，开展旅游统计数据工作，为提高工作质量，还需加强对影响因素的把控，同时，采取提高统计工作人员能力与加强技术攻关及信息化建设等多措并举的方式，确保统计数据的工作成效㊂参考文献：［１］杨火煌．浅谈大数据对旅游统计数据质量优化的影响［Ｊ］．度假旅游，２０１９（２）：１１７．［２］张红．浅谈大数据对旅游统计数据质量优化的影响［Ｊ］．环渤海经济瞭望，２０２０（１）：１８１．［３］郭暄昭．大数据背景下统计数据质量影响因素分析［Ｊ］．计算机产品与流通，２０２０（２）：１５９．作者简介：张松琴，对外经济贸易大学统计学院㊂（上接第７页）施过程中，大胆创新，实行招投标审计㊁全过程跟踪审计㊁专项审计调查等新的审计方法㊂（二）建设项目绩效审计我国在审计中要探索绩效审计的方法，并且逐步加大绩效审计的力度，力争绩效审计的任务量占审计任务总量的８０％，这是审计署在审计工作五年计划中指出的㊂这种方法决定了未来我国审计的主要任务将会是绩效审计，这也是根据我国国情的发展，并研究参考国外公共管理和审计的发展历程得出的结果㊂政府投资审计首先开花结果的领域是绩效审计㊂近年来，全国各地的审计机关都在政府投资项目审计方面开展绩效审计，并从中取得了一定的审计经验和审计做法㊂绩效审计是一项非常大㊁复杂的综合审计㊂评估一个项目往往要涉及很多方面，需要建立一整套绩效审计评估系统㊂（三）创新政府投资审计方法科学技术的快速发展，我们必须下大力量抓好政府投资审计工作的技术创新，加强政府投资审计工作的科技含量，进一步提高审计水平㊂要尝试新模式的政府投资审计，逐步实现由财务基础为主的审计，向新的审计模式发展即财务基础审计㊁管理基础审计㊁风险基础审计相互交叉和并存的审计模式㊂要积极推广和运用众多的现代审计方法，运用现代的审计方法进行审计，让审计达到预期的效果㊂随着社会经济的发展，绩效审计要考虑方方面面的内容，不仅要考虑一个建设项目前期投资结构的合理性，还要考虑它的规模，工程投入的资金更是所考虑的关键，资金的使用方向性㊁使用效果和使用过程㊂建设项目竣工后产生的宏观效益和微观效益，对当前政治㊁经济㊁自然环境的影响，都应该是考虑的范围所在㊂四㊁政府投资效益审计的重要性当前的政府投资审计，审计内容不仅只是建设工程的财务审计和项目的管理情况，更重要的是包含到与建设项目有关的其他各项管理活动，如项目的前期立项㊁招投标㊁规划许可㊁环评登记㊁施工监理㊁竣工验收等活动，也要审查相关单位财政方面的内容，这样才能达到评价经济责任，维护国家的财经法纪，改善建设项目的管理，提高投资和经营的效益，促进宏观调控经济监督活动的目标㊂由此可以看出，现阶段整个政府投资项目审计的体系和审计内容，就是开展政府投资效益的审计，这样才能达到预期的目标㊂政府投资效益审计是全面性的㊂不仅反映出建设资金运动的最终结果和建设资金运动的每个链接；固定资产投资审计整体的好处，它不仅决定了建设项目本身的利益，更多地取决于该地区㊁部门和国家的宏观投资活动㊂这是政府投资在审计过程中，不但要重视工程建设的直接经济效益，考虑到项目完成后所带来的经济效益㊁社会效益和环境效益等㊂现阶段，为了加强对建设项目的管理必须进一步加强政府投资效益的审计，要注重管理水平的提高，明确投资责任制度，优化项目投资决策，避免损失浪费和不必要的重复建设项目㊂五㊁结语综上所述，政府投资效益审计是一个独立的审计类型，本身与被审计单位的预算执行审计和单纯的竣工决算审计是不同的，这种类型的审计不能替代政府投资效益审计㊂固定资产投资的效益审计也不会包含在其他类型的审计之中，本身的特点和方法是独特的㊂作者简介：王琪，山东省滨州市审计局㊂。

政府绩效审计[编辑]什么是政府绩效审计政府绩效审计是指国家审计机关对政府及其部门、其他组织所发生得经济活动进行得经济性、效率性和效果性审查和评价。

[编辑]政府绩效审计的基本内容从政府绩效审计的评价层次分析，可以将我国的绩效审计划分为以下内容：公共部门绩效审计、公共项目绩效审计和公共资源绩效审计。

(一)公共部门绩效审计。

整体层面评价，即把政府或政府部门履行职责的绩效状况作为审计内容，称之为公共部门绩效审计。

它所评价的内容可以涉及到该公共部门的以下方面：政府部门运转过程中对人、财、物资源的消耗利用状况；政府部门的公共事业规划能力；政府部门对公共事业的监管能力；政府部门对公共事业的约束制度和法律法规的选择与制定能力；政府部门从事公共管理活动方法的科学和先进程度；政府部门工作人员的基本素质，等等。

(二)公共项目绩效审计。

重点层面的评价，即评价政府履行政府责任的履行绩效。

把政府对公共投资领域的为公民服务的投资项目作为审计内容，称之为公共投资项目绩效审计。

如，市政基础设施工程、水利建设工程，等等。

它所评价的内容涉及到了对于每一项政府投资项目，政府部门是否能够合理规划公共项目建设，能否经济、节约地投入公共项目的建设资金，能否充分有效地实现公共项目的经济效益、社会效益、环境效益等。

(三)公共资源绩效审计。

单项层面评价，即评价政府管理的公共资源的履行绩效。

对政府或政府部门负责管理、分配和利用公共资源的经济性、效率性和效果性进行评价的审计活动。

它所评价的内容涉及到了对于政府使用公共资源是否能够合理、经济、效益的使用，作为公共资源的典型代表就是财政专项资金的使用。

[编辑]政府绩效审计的特征政府绩效审计作为一种较高层次的审计活动，具有其独特的特征。

1、审查范围的广泛性。

绩效审计的被审计单位含义比较广泛，它不仅包括政府部门及其所属单位，而且包括其他使用公共资金的单位。

由于政府部门的业务活动及对各种资源的运用，操作起来具有很广的辐射面，故而审计时需同时涉及诸多单位。