自然资源统一确权登记试点实施方案编制要点参考提纲

自然资源统一确权登记的问题及探讨摘要：通过对自然资源的统一确权登记和规范化管理可以提高自然资源的使用效率，避免出现权责不清、管理不善、用集体资源为个人谋私利的情况。

本文首先分析了我国自然资源统一确权登记的问题，其次结合实际情况分析自然资源统一确权登记的优化策略，为推进国家自然资源的确权、明确责任主体、有效开展自然资源管理工作提供相应的参考。

关键词：自然资源；确权登记；森林资源自然资源统一确权登记是近几年来所开展的重要工作，在《自然资源统一确权登记办法（试行）》的指导下，我国诸多省份都开展了相应的自然资源统一确权登记工作，从而有效明确和界定自然资源的所有权主体，提高自然资源的管理效率。

一、自然资源统一确权登记的问题（一）我国自然资源产权制度不明晰我国《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作。

但行使主体是地方的政府，地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展。

（二）产权视角下的自然资源管理缺失就当前来看，自然资源管理缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。

自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。

（三）确权登记内容不规范自然资源的质量和数量登记存在不规范的情况。

首先就是在自然资源质量界定上缺乏统一的标准。

例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技术人员。

工010203目录1产权问题产权不清，行使主体不当，造成国有资产流失。

收益问题资源为全民共有，实际情况是国家与地方资源收益分配失衡。

生态问题重经济发展，轻生态保护，环境污染严重。

管理问题管理机构冗余，职权分散，造成令出多门，行政不通。

制度问题资源保护制度不健全，资源受益有人，生态补偿无人，陷入公地悲剧。

边界问题四邻边界不明确，用途管制不能落实。

2015年9月国务院印发《生态文明体制改革总体方案》2016年12月国土资源部（现自然资源部）印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》2017年3月国土资源部（现自然资源部）印发《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源进行调查自然资源调查对国家所有的国家公园、自然保护区、湿地、水流等自然资源进行登记自然资源登记与农业、水利、林业、环保、财税等相关部门信息互通共享；大数据的应用、分析、展示数据应用共享草原森林荒地矿产山岭滩涂林业财税水利环保农业2法律法规《生态文明体制改革方案》《中华人民共和国物权法》政策规定技术标准《中华人民共和国水法》《中华人民共和国森林法》《湿地保护管理规定》《中华人民共和国草原法》《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国环境保护法》《自然资源统一确权登记办法 （试行）》《探明储量的矿产资源纳入自然资源统一确权登记试点工作方案》《不动产权籍调查技术方案》《土地利用现状分类标准》《草地资源调查技术规程》《森林资源规划设计调查技术规程》《湿地调查技术规程》《水流产权确权试点方案》01规定自然资源单元划定规范和技术流程，用于指导确权登记规范操作。

自然资源调查技术指引02规定自然资源登记单元编码层次及各层次编码规则。

自然资源登记单元编码规范03规定自然资源登记数据库的内容、要素分类与编码、数据库结构，用于指导数据库建设和软件建设。

自然资源登记数据库标准04一薄一本一页：以自然资源登记单元为一薄，同类资源、功能斑块、管制分区相同的（区块）做为一本，每一页记载资产、生态属性、生态功能属性、空间管制属性等。

自然资源确权登记工作技术难点问题探讨摘要：自然资源统一确权登记工作是部门成果数据的整合，拓扑关系的构建，以及自然状况属性的赋值。

本文以县级自然资源统一确权登记工作为研究对象，通过对工作中重点和难点问题的分析研究，主要解决技术路线和工作流程不合理、多种数据成果采集精度不统一、权属界线不一致、自然状况属性赋值规则混乱等问题，为顺利开展县级自然资源统一确权登记工作提供方法指导。

关键词：自然资源；确权登记；难点问题；解决办法引言随着省级自然资源统一确权登记工作的开展，县级自然资源统一确权登记试点工作逐步推进。

国家公园、省级自然保护区自然资源统一确权登记在工作方法、技术难点上的探索已有部分成果。

从数据成果看，国家公园、省级自然保护区的自然资源登记类别较县级自然资源类别更少，确权登记工作相对容易。

从工作方法来看，国家公园、省级自然保护区以整县域范围为单位，针对不同自然资源类别进行登记单元划分，便于操作。

1自然资源确权信息管理和应用的总体需求1.1高效梳理工作流程根据自然资源确权的有关规定要求，关于统一自然资源确权的登记流程相对繁多且复杂，其中不仅涵盖了4项工作内容，还包括13个工作环节。

通过对自然资源确权信息管理和应用，能够保障登记信息从最开始的准备部分到后期的成果应用部分工作流程清楚明确，工作内容一目了然，工作效率得到有效提升。

包括准备部分、调查部分、数据入库部分以及登簿发证部分、成果应用部分。

准备部分的工作内容包括收集资料、预划登记单元、制作工作底图以及发布通告等等方面，预先规划登记单元来明确登记范围，并注重数据空间的叠加性，以便能够更好地完成编制自然资源的底图；调查工作内容包括调查内业、调查实地补充、调查核实、调查关联信息等等工作环节，并在调查阶段注重摸清明确自然资源数量、种类、边界、质量、公共管制以及权属状况等等方面的登记单元情况；数据入库的工作内容包括建设数据库、成果上图调查环节，其目的在于能够实现自然资源确权登记的调查信息化管理；登簿发证和成果应用的流程内容包括登簿、公告以及审核等等方面，基于成果调查，核实自然资源相关的许可和权利信息、登记单元界线和其内部全部界线、不同种类自然资源的边界线以及公共区域的管制信息，并将这些内容登记于相应的簿面内。

不动产统一登记工作实施方案不动产统一登记工作实施方案不动产统一登记工作实施方案为建立和实施AA市不动产统一登记制度和体系，促进全市不动产统一登记工作有序开展，根据海西州国土资源局关于《海西州开展不动产统一登记工作实施方案等的通知》（西国土资〔201X〕55号）要求，结合实际，制定本实施方案。

一、指导思想和基本原则（一）坚持保护不动产权利人合法权益坚定不移贯彻落实国家不动产统一登记要求，建立不动产统一登记制度，将分散在住房和城乡建设、农牧、林业等部门的不动产登记职责整合到国土资源部门，由其负责全市土地、房屋、草原、林地林权和农村土地承包经营权等不动产统一登记，构建便民利民、运转高效、法治保障的不动产统一登记体系。

（二）坚持提高行政效率和降低成本通过职能整合，有效减少部门职责交叉，实现同一件事由一个部门负责，提高行政效率，降低行政成本，维护政府的权威性和公信力，更加方便不动产权利人申请和办理不动产登记。

（三）坚持以最低成本实现最有效整合不动产登记机构职责整合、机构和人员划转，按最低限、最基本的工作需要确定，实现低成本、高效率的统一。

最大限度降低对房地产市场调控、耕地、草地承包经营管理、林业用地的使用管理等职责履行的影响。

（四）坚持与国家层面有序对接按照国家和省州由国土资源部门负责构建全国不动产统一登记制度的模式，将分散在全市各相关部门的不动产登记职责分别整合到市国土资源部门，组建有序对接的不动产统一登记机构，建立和实施以土地为核心的全市不动产统一登记制度。

（五）坚持重点突破、全面推进以组建统一的、隶属于国土资源部门的不动产登记机构为重点，整合分散在各相关部门的土地、房屋、草原、林地林权、农村土地承包经营权等不动产登记职责，力争在最短的时间内实现不动产登记政策法规、机构职责、技术规程和信息平台四方面的统一。

二、主要任务（一）建立不动产统一登记机构1．协调领导机构为加强对全市不动产统一登记工作的组织领导，确保各项工作顺利推进，成立格尔木市不动产统一登记工作领导小组（另行文）。

伊通满族自治县人民政府办公室关于印发伊通满族自治县自然资源统一确权登记工作方案的通知文章属性•【制定机关】伊通满族自治县人民政府•【公布日期】2020.09.15•【字号】伊政办函〔2020〕81号•【施行日期】2020.09.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然资源,自然资源综合规定正文伊通满族自治县人民政府办公室关于印发伊通满族自治县自然资源统一确权登记工作方案的通知伊政办函〔2020〕81号各乡(镇)人民政府、各街道办事处，县政府有关部门：《伊通满族自治县自然资源统一确权登记工作方案》已经县政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

伊通满族自治县人民政府办公室2020年9月15日伊通满族自治县自然资源统一确权登记工作方案为认真贯彻落实《自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局关于印发〈自然资源统一确权登记暂行办法〉的通知》（自然资发〔2019〕116号）和《吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省自然资源统一确权登记总体工作方案的通知》（吉政办函〔2019〕143号）要求，确保我县自然资源统一确权登记工作顺利有序开展，制定本方案。

一、主要任务配合自然资源部和省做好由自然资源部和省直接开展的自然资源统一确权登记工作。

同时，依据规定的程序和规范、操作指南等，对按照管理级别和资源清单确定的由本县自然资源确权登记机构负责确权登记的自然保护区、自然公园等各类自然保护地，以及江河湖泊等水流、生态功能重要的湿地和草原、尚未颁发林权权属证书的森林资源等具有完整生态功能的自然生态空间和全民所有单项自然资源进行统一确权登记，逐步实现对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等全部国土空间内的自然资源登记全覆盖，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源之间的边界。

自然资源统一确权登记存在问题与对策摘要：自然资源部、财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局联合印发的《自然资源统一确权登记暂行办法》，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间统一进行确权登记。

这标志着我国开始全面实行自然资源统一确权登记制度，自然资源确权登记迈入法治化轨道。

但是，当前自然资源统一确权登记存在问题，因此文章重点就问题与对策展开论述。

关键词：自然资源；统一确权登记；存在问题；解决对策引言开展自然资源统一确权登记，逐步划清“边界”，有利于解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题，支撑自然资源有效监管和严格保护，保障国家生态安全和资源安全。

当前，开展自然资源统一确权登记工作过程中存在一些问题，影响确权与登记的顺利进行，这就要求相关工作部门和人员制定有效的对策和解决措施，保证自然资源统一确权登记工作的顺利实施。

1自然资源分类现状从广义的自然资源角度看，自然资源是指“在一定的时间和技术条件下，能够产生经济价值，以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称”，如土地资源、矿产资源、水资源、生物资源等。

很多自然资源既有物权的排他性，又具有重要的生态环境要素，我国在土地法、矿产资源法、草原法等法律法规中明确了自然资源的权利内容，又提出了自然资源利用的环境和生态保护要求。

因此，自然资源统一确权登记中自然资源分类也要兼顾权利和生态环境需要。

现有自然资源分类体系中，首先，相关专家学者从自然、经济、环境等角度对自然资源的分类，比如《中国自然资源学丛书》将自然资源划分为土地资源、水资源、矿产资源、气候资源、森林资源、草地资源、水产资源、野生植物资源、野生动物资源以及旅游资源等10种。

其次，从行政行业管理角度，各行业管理部门又对自然资源按相应的管理范围进行细化分类，如土地管理部门的《土地利用现状分类》，划分为耕地、林地、草地等12个一级类，水田、天然牧草地、乔木林地等73个二级类。

有关自然资源统一确权登记之中的问题分析摘要：为了更好地深化生态文明制度改革，实现“建设美丽中国”目标，合理使用自然资源，最终实现可持续发展这一战略目标，实施自然资源统一确权登记工作是十分重要且必要的重点内容。

通过在实践中对各个区域的自然资源进行充分的探查和研究，了解资源分布现状，才能够使后续工作因为足够了解而能够更加合理地调配各项自然资源，使自然资源的利用率更高，又能够得到必要的保护，这也是本研究的主要内容，并在此基础上进一步提出了相应的解决方案。

关键词：自然资源；统一确权登记；土地管理；一、引言人们从自然界获取的物质与能量被称为自然资源，包括土地、水、气候、生物和矿产等都属于自然资源的范畴，被人们广泛应用于生产和生活中。

大部分自然资源有着生态与物权的双重属性，即它们是生态环境的重要内容，也是划定物权归属的主要客体。

我国制定了一系列法律法规，限定了自然资源的所有权、使用权和开发权等权利，指导了如何合理利用自然资源，强调了要关注自然资源和自然环境保护以及维护生态平衡。

只有这一系列工作的正常推进才能确保自然资源统一确权登记工作的展开更加顺畅、高效。

二、自然资源统一确权登记工作的意义1、自然资源统一确权登记使权责归属更清晰明确的产权制度使自然资源能够更有效地配置使用，也使有偿使用成为可能，因此，产权制度使自然资源的分配和利用有章可循。

产权制度明确后，自然资源的有偿使用制度得以落实，自然资源管理工作更加顺畅，管理手段得到优化。

当前序工作理顺后，准入制度的完善、约束激励机制的优化和有偿使用制度都能够更快速高效地落地实施，自然资源的集约利用等将得到更加严格的管理，如此一来，权利人在制度的指引和激励下能够主动履行自然资源保护义务，也在法律框架限定和约束下减少垄断和获取超额利润的非法行为。

2、自然资源统一确权登记使权责更明确，流转更顺畅自然资源的滥用和破坏问题短时间内无法根除，因此，如果能够在发生类似情况时快速查明责任主体，可以最大限度地减少管理不当或其他原因造成的自然资源流失带来的恶果。

省级自然资源确权重难点问题分析及应对措施专题论述（一）项目背景自然资源统一确权登记是中央生态文明体制改革的重要决策部署，是加强自然资源资产管理的现实需要，是履行自然资源管理“两统一”职责的基础支撑。

xx省贯彻实施《自然资源统一确权登记工作方案》，是切实可行的，充分性与必要性。

重点做到：一是巩固已有制度成果。

坚持以不动产登记为基础开展自然资源统一确权登记，在物权登记不重不漏的前提下，实现全部国土空间内自然资源所有权和所有自然生态空间登记的全覆盖。

二是强化改革协同。

与自然资源资产管理体制改革、自然资源资产产权制度改革、国家公园体制改革以及统一调查、统一规划等改革相衔接，充分利用已有成果，提高自然资源确权登记效率。

三是突出整体保护。

落实山水林田湖草“生命共同体”理念，按照生态功能重要性确定登记单元，划定优先级。

根据地表、地上、地下空间完整性，推进土地与自然资源立体空间整体登记。

四是增强适用性。

对于试点反映的问题，有共识的尽量明确，做到有章可循，对于一时难以统一规定的事项，明确方向和原则，为地方创新预留接口。

（二）项目目标任务1．工作目标按照《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）《自然资源统一确权登记工作方案》（以下简称《工作方案》）及《自然资源统一确权登记操作指南》（以下简称《指南》）等有关要求，以不动产登记为基础，充分利用第三次国土调查等现有成果，开展池州秋浦河等水流自然资源统一确权登记，具体时间要求见工作进度安排。

依据第三次国土调查、水利普查和水资源调查评价、自然资源专项调查等成果,以河流或湖泊管理范围为基础，结合堤防、水域岸线划定登记单元界线，收集整理国土空间规划明确的用途、划定的生态保护红线等管制要求及其他特殊保护规定或者政策性文件，开展地籍调查。

通过确权登记，明确登记单元内水资源的类型、范围、面积、水量、水质等自然状况，所有权主体、所有权代表行使主体或者代理行使主体及权利内容等权属状况，并关联公共管制要求等信息，协助完成自然资源预登记工作。

自然资源统一确权登记办法（试行）第一章总则第一条为落实十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央国务院关于印发<生态文明体制改革总体方案>的通知》（中发〔2015〕25号）要求，规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，根据有关法律规定，制定本办法。

第二条国家建立自然资源统一确权登记制度。

自然资源确权登记坚持资源公有、物权法定和统一确权登记的原则。

第三条对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界，划清不同集体所有者的边界，适用本办法。

第四条自然资源确权登记以不动产登记为基础，已经纳入《不动产登记暂行条例》的不动产权利，按照不动产登记的有关规定办理，不再重复登记。

自然资源确权登记涉及调整或限制已登记的不动产权利的，应当符合法律法规规定，并依法及时记载于不动产登记簿。

第五条国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国自然资源统一确权登记工作。

省级以上人民政府负责自然资源统一确权登记工作的组织，各级不动产登记机构（以下简称登记机构）具体负责自然资源登记。

第六条自然资源确权登记由自然资源所在地的县级以上人民政府登记机构办理。

跨行政区域的自然资源确权登记，由共同的上一级人民政府登记主管部门指定办理。

国务院确定的重点国有林区权属登记按照不动产登记的有关规定办理。

第二章自然资源登记簿第七条登记机构应当按照国务院国土资源主管部门的规定，设立统一的自然资源登记簿（见附件1）。

已按照《不动产登记暂行条例》办理登记的不动产权利，要在自然资源登记簿中记载，并通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。

236交通科技与管理理论研究0　引言 中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》要求树立山水林田湖是一个生命共同体的理念，建立统一的自然资源确权登记系统，推进确权登记法治化。

对此，自然资源部（原国土资源部）等部委联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，在全国12个省份、32个试点区域开展了试点工作，根据试点工作形成了相关操作规范[1,2]。

本文将以试点工作经验为基础，分析自然资源统一确权登记流程中存在的问题和难点，并给出相应的应对措施。

1　自然资源确权登记存在的问题 构建自然资源统一调查监测体系和确权登记制度有助于掌握重要自然资源的数量、分布、权属、保护和开发利用状况，及时了解自然资源动态变化情况。

自然资源确权登记流程主要包括资料收集处理、工作底图编制、登记单元预划、通告发布、地籍调查、登记审核、公告发布、登簿发证8个步骤[3]，主要应调查清楚自然资源的权属、自然状况和公共管制情况。

自然资源作为一个新的概念，融合了山水林田湖草等多种资源，登记涉及多部门、多环节，内部存在矛盾较多，如何精确找到矛盾的难点堵点、求同存异、完成确权登记很重要。

目前，遇到的问题主要来源于原始资料收集处理、登记单元划分、自然资源数据界定、外业核查等方面。

1.1　原始资料收集处理问题 自然资源确权登记收集的资料涉及自然资源、生态环境、水利、林草等部门共29项，且生态环境等部门的资料均有保密要求，各部门对于自然资源的认定、管理也存在差异，主要体现在以下几方面：（1）坐标转换问题。

收集到的部分矢量数据采用地方坐标系，未转换成CGCS2000坐标系，且无相应坐标转换经费预算，如成都市的不动产登记数据库等；（2）矢量化问题。

有些数据没有矢量化，只有纸质图件，如主体功能区规划成果；甚至有些部门仅有表格式的台账数据，如水质监测成果、排污许可资料等；（3）收集层级不够。

部分数据仅国家层面能够获取，市县难以收集与提供，如全国草地资源清查、保护、规划成果、林地“一张图”成果等；（4）未定稿数据。

山东省自然资源厅关于印发《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》的通知文章属性•【制定机关】山东省自然资源厅•【公布日期】2021.02.22•【字号】鲁自然资字〔2021〕16号•【施行日期】2021.02.22•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】自然资源综合规定正文山东省自然资源厅关于印发《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》的通知各市自然资源和林业主管部门，省海洋局，厅机关各处室、厅属相关单位：现将《2021年度自然资源统一确权登记工作计划》印发给你们，请抓好贯彻落实。

山东省自然资源厅2021年2月22日2021年度自然资源统一确权登记工作计划根据《山东省自然资源统一确权登记总体工作方案》（鲁政字〔2019〕246号）部署要求，现制定2021年度自然资源统一确权登记工作计划如下：一、主要任务（一）开展部分自然保护地登记。

省级完成面积约3600平方千米自然保护地（包括黄河三角洲国家级自然保护区—垦利、蒙山国家森林自然公园、东平湖国家湿地自然公园等18个自然保护地）的确权登记。

（二）开展部分河流自然资源登记。

省级完成长度约1500千米的河流（包括徒骇河、大沽河、洙赵新河等16条河流）的确权登记。

（三）开展部分探明储量的矿产资源登记。

省级完成约90个大型矿山（暂定济宁煤田王楼煤矿、兖州煤田鲍店煤矿、苍峄铁矿石门小闫庄矿区等）的确权登记。

（四）指导市级开展自然资源统一确权登记工作。

指导济南、青岛、枣庄、烟台、泰安等拟开展自然资源统一确权登记工作的市，做好预算编制、实施方案编写、调查成果核实、数据库建设、成果检查验收等工作。

指导各市建立推进机制和技术指导组，有序推进自然资源确权登记工作。

（五）做好2020年度自然资源统一确权登记项目后续工作。

组织省自然资源和不动产登记中心、厅技术指导组，指导督促项目承担单位及相关市县，完成“5+3”项目（淄博鲁山省级自然保护区、昆嵛山国家级自然保护区、泰安徂徕山省级自然保护区、招虎山省级自然保护区、大青山省级自然保护区等5个自然保护地以及大汶河、潍河、汶河等3条河流的确权登记项目）自然资源状况和权属状况核实、登记成果审核、公告发布等工作，着重解决权属交叉重叠等问题，全面完成登簿前的各项业务技术基础工作。