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一般地方立法之不抵触原则刘文娟【摘要】不抵触原则是我国地方立法的一项基本原则,也是地方权力机关制定地方性法规的前提.但不抵触原则涵义的分歧,常常导致实践中的立法越权与立法冲突,极大地影响了一般地方立法的开展和法律适用.结合法律保留、法律优位、国家立法精神和立法目的以及专门法律规定等多重审查标准,可对不抵触原则进行合理理解与科学界定.【期刊名称】《宜宾学院学报》【年(卷),期】2012(012)001【总页数】4页(P81-84)【关键词】不抵触原则;法律保留;法律优位;审查标准【作者】刘文娟【作者单位】湘潭大学法学院,湖南湘潭411105【正文语种】中文【中图分类】D927《宪法》、《立法法》等法律对我国中央和地方的立法权限作了大致的划分，地方立法是相对于中央立法或国家立法而言，因此学界在讨论我国地方的立法权限时，一般只是笼统地使用“地方立法”这一概念，将不抵触原则作为确定地方立法权限的基本原则，而较少有学者将“地方立法”这一大范围的概念细分。
按照立法的性质和特点，地方立法又可分为一般地方立法和特殊地方立法。
民族自治地方的自治立法、经济特区的授权立法和特别行政区立法因其特殊性，可以对国家的基本法律作出变通规定，是一般地方立法的除外范围。
从严格意义上来说，不抵触原则是针对一般地方立法而言的。
不抵触的对立面是抵触，因此，正确理解法律中的“抵触”有助于科学地把握不抵触原则。
按照《辞海》的解释，“抵触”即冲突、矛盾、对抗、不一致的意思。
法律中的“抵触”即通常所说的法律冲突，一般表现为新法与旧法的不一致、特殊法与普通法的不一致、上位法与下位法的不一致等。
不抵触原则中的立法关系当属于上位法与下位法之间的关系，即地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相冲突、矛盾。
有学者认为，所谓抵触，主要包括以下几方面的内容：一是上位法有明确的规定，与上位法的规定相反的;二是虽然不与上位法的规定相反，但旨在抵销上位法的规定的，即搞“上有政策下有对策”的;三是上位法没有明确规定，与上位法的立法目的和精神相反的;四是违反了立法法关于立法权限的规定，越权立法的;五是下位法超出上位法规定的处罚的种类和幅度的。
对于地方立法的建议
1. 明确立法目的和原则：在制定地方立法时，应明确立法的目的和原则，确保立法与地方的实际情况和发展需求相适应，同时也要符合国家的法律体系和基本原则。
2. 加强公众参与：地方立法应该充分征求公众的意见和建议，通过公开听证会、征求意见稿等方式，让公众参与到立法过程中，提高立法的公正性和透明度。
3. 强化立法监督：建立健全地方立法监督机制，加强对地方立法的审查和监督，确保立法的合法性、合理性和可操作性。
同时，要加强对立法实施过程的监督，确保法规得到有效执行。
4. 注重法规的可操作性：地方立法应具有可操作性，具体明确法规的适用范围、实施主体、执法程序等内容，避免过于笼统和模糊的表述，以便于法规的实施和执行。
5. 加强法规的宣传和培训：地方立法出台后，要加强对法规的宣传和培训，提高公众对法规的知晓度和理解度，增强法规的实施效果。
6. 定期评估和修订：对于已出台的地方立法，要定期进行评估和修订，根据实际情况和发展需求进行完善和优化，确保法规的适应性和有效性。
总之，地方立法是地方治理的重要手段，要充分考虑地方的实际情况和特色，注重立法的科学性、民主性和可操作性，以提高地方治理水平和法治建设水平。
地方立法与中央立法相抵触情形的认定摘要：根据《宪法》第100条的规定，地方立法不得与中央立法相抵触。
在判断地方立法是否与中央立法相抵触时，可以按照两者之间的差异从小到大的顺序进行考察。
原则上，在地方立法重复、具体化中央立法的情况下，不构成抵触。
如果地方立法作出了创设性规定，则其与中央立法是否构成抵触，取决于其是否背离了中央立法的目的。
如果公民无法同时遵守中央立法和地方立法，则相关地方立法与中央立法构成抵触。
关键词：不抵触原则；中央立法；地方立法；立法目的根据我国《宪法》第100条的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定地方性法规，但不得同宪法、法律、行政法规相抵触。
该条规定的“不抵触原则”，在很大程度上决定了地方立法者的权限。
本文就如何理解“不抵触原则”进行探讨。
从字面来看，“抵触”即跟一方有矛盾①。
因此，地方立法不得与中央立法相抵触，就意味着不得与中央立法有矛盾。
如果地方立法只是重复中央立法，即对事实要件和法律后果作出完全相同的规定，那么，两者之间不可能发生矛盾。
只有在中央立法和地方立法都对同一事实进行规范，而地方立法规定的法律后果不同于中央立法的情况下，才会出现地方立法是否与中央立法相抵触的问题。
一种极端的理解是，地方立法对同一法律事实规定的法律后果与中央立法存在任何差异，都构成抵触。
按照这种观点，地方立法者的立法权限非常有限，甚至只能照抄上位法。
另外一种观点是，只有在地方立法明显与中央立法相冲突的情况下，才构成《宪法》第100条意义上的抵触。
如果这种观点成立，则地方立法的权限非常广泛，中央立法基本不对其构成实质性限制。
实践中一些地方立法者认为不抵触就是不与上位法直接违反，而中央立法者坚持不抵触原则要求地方立法与中央法律保持一致。
②这些观点的背后，实际上是不同立场所决定的权限之争。
笔者认为，不抵触原则的真正含义既可能是这两种极端主张之一，也可能是介于二者之间的一种中间情形。
1 浅谈地方立法如何以上位法为依据 引言 在过去的三十多年间，地方立法在填补我国法制建设的空白，运用法律推动经济体制改革和社会转型的过程中，已起了显著的作用。然而，在取得成绩的同时，也出现了不少争议，如立法冲突、重复立法、越权立法等等。产生这些问题的一个重要原因是有时在地方立法时掌握不好与上位法的关系，没有更好地理解“以上位法为依据，避免与上位法相抵触”的精神实质和“根据具体情况和实际需要”的现实要求。笔者就地方立法如何以上位法为依据进行简要分析和说明。 一、对上位法依据的基本认识 法律体系是由不同位阶的规范构成的有机整体，具有内在统一性。地方立法应当严格以上位法为依据，维护社会主义法制的统一。对于依据的标准，我国宪法、地方组织法、立法法规定的是“不抵触”原则，即有立法权的地方人大及其常委会“在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下，可以制定地方性法规。”但在实践中，对“不抵触”的理解不尽相同。 笔者认为，“不抵触”就是地方性法规除了不得与上位法已有的具体规定相抵触外，还不得与上位法基本原则和基本精神相抵触。因为从立法本意和地方立法功能特征来看，“不抵触”并非把2
地方性法规的内容限制在宪法、法律、行政法规既有内容的范围内，只要与上位法不发生冲突，地方性法规可以根据实际情况，在制度上有所创新，体现本地特色。地方性法规与上位法“不抵触”，其法律内涵应主要包括三个方面：第一，不得与上位法具体条文的规定相抵触，即不得直接抵触;第二，不得与上位法的基本原则和精神实质相抵触，不得与上位法所确立的具体法律制度相抵触，即不得间接抵触;第三，不得侵犯全国人大及其常委会拥有的国家立法权，搞“上有政策，下有对策”等。 二、当前上位法依据的几个具体问题 可以说，地方性法规要坚持以上位法为依据，做到不抵触，同时还要做好必要的衔接，将原则性的话语转化成具体可操作的条文，需要做的工作很多，涉及各个方面。根据部分省的立法情况，重点就两方面的问题进行探讨和分析： （一）上位法没有规定，地方能否立法 “上位法没有规定”可分为两种情况：其一是对某领域，国家尚未立法，仍处于政策调整阶段；其二是上位法对该领域已经进行立法，但对该领域的某方面问题未作出具体规定。第一种情况，《立法法》第63条明确指出，“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以指定地方性法规”。这句话从字面就可以理解其含义，一是根据“具体情况和实际需要”，说明如果现实经济社会发展比较快，国家立法难3
056当代思潮设区的市在地方立法中应把握的几个问题党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”。
2015年3月全国人大对《立法法》进行了修改，修改后的《立法法》赋予所有设区的市地方立法权。
2018年修宪时，又将此规定写入了《宪法》。
自此，我国所有设区的市都获得了地方立法权。
下面我结合驻马店市的立法实践，来谈谈地方立法中应把握的几个问题。
关于地方立法权限问题《立法法》第七十二条明确规定：设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。
由于《立法法》已对设区的市级人民代表大会及其常务委员会的立法权限作出了明确的规定，所以在地方的立法实践中，我们应严格遵守，只能在此规定的范围内行使，不能越权、越界。
地方立法应坚持不抵触原则《宪法》第一百条规定,“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以依照法律规定制定地方性法规，报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”，《立法法》第72条对此有同样的规定。
“不抵触”包含这样两层含义：一是地方立法不得与上位法的明文规定相抵触。
上位法已有明文规定了，设区的市制定地方性法规不能与上位法相冲突。
比如，关于公民权利义务的设置和政府机关的职权范围的界定，要体现这样一种精神，“对公民来说法无禁止皆自由，多政府来说法无授权不可为”。
如果上位法没有禁止性规定，地方立法不得对公民权利加以禁止或限制；如果上位法对公民权利有禁止性或限制性规定，也不能通过地方立法对此规定予以解禁。
同样，对于政府的权力也仅限于法律授权，政府的职权范围不得通过地方立法加以扩大。
地方立法工作制度一、引言地方立法是指省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的实际情况和需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制定地方性法规和自治条例、单行条例的活动。
地方立法工作制度是指地方在立法过程中所遵循的规范和原则，包括立法程序、立法主体、立法内容、立法监督等方面。
二、地方立法的原则1. 合法性原则：地方立法必须遵守宪法、法律和行政法规的规定，不得与上位法相抵触。
2. 民主性原则：地方立法应当充分发扬民主，广泛听取意见，保证人民通过各种途径和形式参与立法过程。
3. 地方性原则：地方立法应当立足于本行政区域的实际情况和需要，突出地方特色。
4. 科学性原则：地方立法应当科学合理地制定法规，充分考虑经济、社会、文化、环境等各方面的因素。
三、地方立法的程序1. 提案：地方立法的提案主体包括人民代表大会主席团、常务委员会、各专门委员会、人民政府、人民法院、人民检察院等。
2. 审议：地方立法的审议程序包括常务委员会会议审议、人民代表大会会议审议等。
3. 表决：地方立法的表决程序包括常务委员会全体会议表决、人民代表大会全体会议表决等。
4. 公布：地方性法规、自治条例、单行条例由常务委员会予以公布。
四、地方立法的主体1. 人民代表大会及其常务委员会：地方立法的主体是人民代表大会及其常务委员会，具有立法权。
2. 人民政府：人民政府可以提出地方立法的提案，参与立法过程。
3. 人民法院、人民检察院：人民法院、人民检察院可以提出地方立法的提案，参与立法过程。
五、地方立法的内容1. 地方性法规：地方性法规是地方立法的主要形式，包括规定、决定、命令等。
2. 自治条例：自治条例是民族自治地方根据宪法、民族区域自治法和其他有关法律、法规的规定，结合本自治地方的实际情况制定的具有宪法性质的规范性文件。
3. 单行条例：单行条例是针对特定领域或者特定问题制定的法规。
六、地方立法的监督1. 人民代表大会常务委员会对地方立法进行监督，有权撤销不适当的法规。
赵乐际在全国地方立法工作座谈会上的讲话文章属性•【公布机关】•【公布日期】2023.09.19•【分类】讲话论述正文在全国地方立法工作座谈会上的讲话（2023年9月19日，山东济南）赵乐际今天，我们在济南召开2023年全国地方立法工作座谈会，主要任务是深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想，全面贯彻党的二十大精神，认真实施新修改的立法法，总结交流地方立法工作成果和经验，稳中求进推动新时代地方立法工作高质量发展。
党的二十大擘画了强国建设、民族复兴的宏伟蓝图，对新时代坚持全面依法治国、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系作出战略部署，国家立法和地方立法的任务艰巨、责任重大、使命光荣。
党中央批准的十四届全国人大常委会立法规划，对今后5年立法工作作出统筹安排。
列入立法规划的一类项目79件、二类项目51件，还有一些需要研究论证的三类项目。
9月6日，全国人大常委会召开立法工作会议，部署落实本届立法规划，提出坚持党对立法工作的全面领导，坚持立法为了人民、依靠人民，坚持从国情和实际出发做好立法工作，坚持人大在立法工作中的主导作用，坚持把立法同普法、法律监督结合起来，稳中求进推动立法工作高质量发展。
会议还提出，要推动地方人大做好与全国人大常委会立法规划的衔接，鼓励地方结合实际创造性开展立法工作。
我国实行统一而分层次的立法体制。
地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，其功能主要体现在三个方面：一是实施性，制定法律或行政法规的实施办法，使上位法规定更加具体细化、更具可操作性，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内得到遵守和执行；二是补充性，在法定权限内制定关于地方事务的条例、规定，为地方发展和地方治理提供法治保障；三是探索性，按照“不抵触”原则，对国家尚未立法的事项，通过地方立法先行先试、积累经验。
改革开放40多年来特别是党的十八大以来，地方立法体制日臻完善，立法主体、立法权限逐步扩大，立法程序更加健全。
地方立法与中央法律政策的衔接与统一在一个国家的法律体系中，地方立法与中央法律政策的衔接与统一是至关重要的。
地方立法是指地方政府根据中央法律政策，结合本地区实际情况制定的地方性法规。
它既要与中央法律政策相互衔接，又要保持一定的独立性，以适应地方特色和需求。
如何做到地方立法与中央法律政策的衔接与统一，是一个需要认真思考和探索的问题。
首先，地方立法要坚守中央法律政策的底线。
中央法律政策是国家的根本大法，地方立法必须始终以此为基础，维护其权威性和统一性。
在制定地方性法规时，地方政府应该严格按照中央法律政策的范围和原则来执行，不得超出合理的限度。
只有这样，地方立法才能与中央法律政策相衔接，实现法律体系的整体规划和有序发展。
其次，地方立法要重视地方特色和需求。
地方发展不平衡、人口结构多样等因素决定了不同地方具有不同的地方特色和需求。
地方立法应充分考虑本地区的实际情况，结合实际需要，制定符合地方特色和需求的法规，推动地方经济社会发展。
同时，地方政府也应在制定地方性法规之前，广泛征求各方面的意见和建议，确保民意得到充分反映，提高法规的可执行性和可操作性。
第三，地方立法要与中央法律政策保持及时的沟通和协调。
法律是社会发展的产物，随着社会和经济的不断变化，中央法律政策也需要不断修订和更新。
地方立法应与中央法律政策保持密切联系，及时了解最新的法律政策动态，结合实际情况进行调整和补充。
同时，地方政府应发挥积极作用，向中央政府反映地方实际问题和需求，促成中央法律政策的修订和完善，实现地方立法与中央法律政策的统一。
此外，地方立法要保持创新性和适应性。
随着社会不断发展和进步，对法律的需求也在不断变化。
地方立法应密切关注社会热点问题和民生关切，及时制定相关法规，促进社会发展。
同时，地方政府也应积极鼓励和支持创新型法规的制定，为地方经济社会发展提供法律保障。
综上所述，地方立法与中央法律政策的衔接与统一是一个复杂而重要的问题。
地方政府应遵守中央法律政策的底线，注重地方特色和需求，与中央保持沟通和协调，并保持创新性和适应性。
再议地方立法的不抵触、有特色、可操作原则笔者过去曾在《人大研究》等期刊对“不抵触、有特色、可操作”三原则发表过一些看法，现根据新形势新情况再次谈点认识和想法。
一、关于不抵触原则（一）不抵触的法律含义所谓不抵触，包括三层意思：一是一切法律法规都不能与宪法相违背;二是下位法与上位法不能相冲突;三是同位阶的法律规范之间也不能相矛盾，要保持和谐统一。
这既是地方立法必须遵循的根本原则，也是维护国家法制统一的必然要求。
因为我国是一个集中统一的社会主义国家，没有社会主义法制的统一，就不能维护国家统一和长治久安。
地方性法规要以宪法、法律和行政法规为依据，维护以宪法为核心和基础的法制统一与尊严。
因此，一切地方性法规，不管是执行性法规、先行性法规，还是自主性法规，也包括民族自治地方的自治条例、单行条例，都不得与宪法、法律和行政法规相抵触。
否则，会影响上位法的权威和有效实施，破坏法律体系的科学、和谐与统一，甚至也可能发生越权、违宪，这是绝对不允许的。
从立法上讲法制统一或者说不抵触，主要包含三层内容：第一，宪法的权威至高无上。
第二，下位法不得与上位法相抵触。
第三，同位阶的法之间应当互不抵触。
可以说，不抵触原则是地方立法的红线和底线，不可越雷池半步。
目前，在地方立法中仍然存在相抵触的情况。
2011年全国人大常委会法制工作委员会对有关计划生育管理、文物保护、环境影响评价、就业促进、集体合同以及气象等六个方面的390件地方性法规进行了调查研究，根据相关法律和行政法规的规定，共发现有95件地方性法规的规定存在与法律、行政法规不一致等问题。
其中，有关计划生育管理方面的法规19件，文物保护方面的16件，环境影响评价方面的1件，就业促进方面的11件，集体合同方面的19件，气象方面的29件。
这些地方性法规存在的主要问题是，在法律、行政法规没有规定行政处罚的情况下，地方性法规增加规定处罚的行为，或者规定的行政处罚超出法律、行政法规规定的处罚种类和幅度。
从以上情况可以看出，地方性法规在设定行政处罚方面存在的问题是客观现实的，而且带有一定的随意性，其有关具体规定突破了行政处罚法和其他相关法律、行政法规的规定。
同时，大量增加行政处罚的规定也加重了行政相对人所应承担的法律义务。
由此可见，维护国家法制统一的任务仍然十分艰巨。
我们必须站在更高更远的角度，自觉坚持“不抵触”原则，对与上位法不一致、不协调、不适应，相矛盾、相抵触的规定一定要严格把关、仔细审查、认真审议、坚决消除。
（二）不一致、不适当的问题1.“抵触”与“不一致”的问题。
一种观点认为，“抵触”与“不一致”基本意思是一样的，两者是量的区别，“抵触”是严重的“不一致”，两者经常混用或者交替使用。
另一种观点认为，两者是纵横向关系，“抵触”一般用于纵向，“不一致”一般用于横向。
从这个角度来理解，所谓“抵触”就是关于同一事项，下位法违反了上位法的规定;所谓“不一致”就是关于同一事项，同位法之间的规定不相同。
2.“不适当”的问题。
在立法工作实践中还经常遇到“不适当”的问题。
“不适当”一般是指下位法的规定属于其权限范围的，没有与上位法相抵触，但其规定存在不恰当、不合理、不公平的情况。
下列几种情况可以视为不适当：（1）下位法规定的要求公民、法人或者其他社会组织执行的标准或者措施明显脱离实际的;（2）下位法规定的要求公民、法人或者其他社会组织履行的义务与其所享有的权利明显不平衡的;（3）下位法规定的国家机关的权力与其所承担的责任明显不平衡的;（4）下位法规定的处罚与该行为所应承担的责任明显不匹配、不平衡的[1]。
二、关于有特色原则（一）有特色的立法概念特色是地方立法的生命。
现在不少法规缺乏对实践经验的总结和提炼，没有体现地方特色，张冠可以李戴，放之四海而皆准，大家都认为这是目前地方立法的通病。
那么有特色的含义是什么？什么样的法规才算是有地方特色的法规？目前没有一个令人信服的答案，没有一个确定性的概念。
多数研究者的一个共识是，所谓“有特色”，首先是相对于中央立法而言，地方立法应根据本地区实际情况来解决自己的特殊问题，其次是相对于其他地区而言，地方立法应从本地区的实际出发，充分把握本地区的特点和规律，使地方立法真正符合本地区实际情况。
我个人认为，所谓特色，简单地讲就是“人无我有、人有我优”。
中央立法主要是解决普遍性、综合性、规律性东西，地方立法的切入点应当放在本地发展水平的差别化、多样化、特殊性上，充分考虑本地经济社会、地理环境、自然条件、风土人情、民族习惯等情况，因地制宜，创造性地解决地方事务中的问题。
这些因素应该是评估立法是否具有地方特色的基本判断标准。
（二）有特色的评判杠杠按照“人无我有”的杠杠，有特色的立法可以大致划分为两类：一是从法规类型上看，（1）率先在全国出台的实施性法规，如《甘肃省实施〈中华人民共和国防沙治沙法〉办法》。
（2）先行性法规，如《陕西省城市地下管线管理条例》，集中解决“拉链路”“蜘蛛网”问题，对城市地下管线的规划建设和管理进行全面规范，为提升城市品质奠定了法制基础，这是全国第一部这方面的省级地方性法规，国家建设部发文在全国建设系统推广。
《深圳经济特区性别平等促进条例》于2013年1月1日起施行。
据了解，该条例是国内首部性别平等的地方性法规。
又如，2015年1月1日开始实施的我国首部地方全民阅读法规《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进全民阅读的决定》。
（3）自主性法规，如《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》。
（4）率先在全国出台且具有当地民族的政治、经济和文化特点的单行条例。
如，《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》《甘肃省临夏回族自治州古生物化石保护条例》。
二是从法规内容上看，（1）调整对象是本地独有的，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》。
（2）调整事项在全国具有特殊性，如《兰州市南北两山绿化管理条例》《甘肃安西极旱荒漠国家级保护区管理条例》。
（3）调整事项在全国占有相对优势或者主导地位，如《甘肃省清真食品管理条例》《甘肃省农村扶贫开发条例》。
（4）创造性地解决地方事务中的突出问题，如《甘肃省废旧农膜回收利用条例》。
（5）解决国家立法没有或者不宜解决的问题，如《甘肃省石油勘探开发生态保护条例》《甘肃省甘南藏族自治州发展藏医药条例》。
按照“人有我优”“人有我新”的杠杠，有特色的立法可以大致划分为：（1）制度创新是省外同类法规没有的;（2）解决问题的力度是同类法规最大的;（3）措施、方法和程序在全国是独特的;（4）可操作性、可执行性条款在省外同类法规中是最多的;（5）创造性地解决各地存在的共性问题。
以上这些划分方法科学不科学、准确不准确、实际不实际？属不属于有特色的地方立法？需要进一步讨论研究，但可以从地方立法的权限、特点、功能、作用等来思考，目的是提供一个理解地方特色的思路和方法。
三、关于可操作原则（一）可操作性概念和评价标准多年来，法规的可操作性问题并未破题，它已成为地方立法的普遍缺陷和“软肋”。
如“支持”“重大”“鼓励”“严重”“重要”“提倡”等模糊性表述，让人无法适从。
什么都规定县级以上，到底是找哪一级不清楚。
还有“依照国家和本省有关规定办理”“按照国家有关规定由有关部门依法处理”等，这类援引性规范实际上什么都没有指明。
一部法律法规是不是有可操作性，关键在于法律规范设计是否严密。
那么，可操作性的内涵和标准是什么？目前没有准确的定义和大家认可的标准，是一个智者见智、仁者见仁的问题。
因为，法律法规虽然属于纯公共产品，但无法像其他物质产品那样有量化的具体指标，完全属于概念性研究，是一个定性标准，而不是定量标准。
正如一些学者所下的平实之论：适用于自然科学的严格标准，则法学永远无法进入科学的殿堂;但将科学定位在知识化的体系，则法学属于科学的范围。
从理论上讲，所谓“可操作”，是地方立法的效果要最终体现在具体实施上，要重视探索适应本地区经济社会发展的成本最小化和效益最大化的制度设计。
我认为，地方立法的可操作性，简单地说就是所立的法规条文，要有针对性、执行性，能管用、好用，能解决实际问题。
其评价标准至少应当包括以下内容：1.调整对象和范围清晰、明确，没有模糊或者产生歧义;2.法源清、法理通，相关法律主体的权力与责任、权利与义务清楚、明确，没有交叉或者重复;3.涉及行政收费、许可、审批、强制措施的条件、程序、时间，具体、公开、明白，便民利民;4.法意美、法条实，解决问题的措施具体可行，易执行、能落实、可检查;5.对上位法的原则规定和主要制度进行了细化，对上位法未作出规定的事项作了补充;6.对法律责任特别是行政处罚的情形、行为进行了量化;7.条款文字表述规范、准确、精练、通俗、易懂;8.提倡性、号召性、宣示性、鼓励性条款少，能管用的条文至少应占整个条文的30%以上。
法律规范的可操作性规律一般应呈阶梯型结构，即由上到下原则性由强变弱、操作性由弱变强，位阶和效力越低操作性应该越强、原则性规定越来越少。
法律法规的生命在于实施，现代社会法治的标志不仅仅在于有法可依，而且在于有良法可依，在于所制定的法律法规能够得到普遍遵守和执行。
从这个意义上来说，法律法规制定得细，可操作性强，公权和私权的界线就会清晰，人治的因素就会少一些，法治的因素就会多一些;反之，法律法规制定得粗，可操作性差，公权和私权的界线就会模糊，人治的因素就会多一些，法治的因素就会少一些[2]。
这也是大家一直强调立法可操作性的现实意义所在。
地方立法如何转型升级、实现精准立法，如何发挥对改革发展的引领和推动作用，既需要顶层设计，也需要基层探索创新。
（二）增强法规可操作性的建议1.树立质量立法理念当前地方立法的主要矛盾不再是数量问题，而是质量问题。
美国著名质量管理专家朱兰认为：产品质量就是产品的实用性。
从这个意义上理解，法规质量就是法规的实用性、可操作性。
因此，要增强地方立法的可操作性，首先要树立科学的立法观和精品意识，坚持以人为本、立法为民的立法理念，把质量要求落实到法规制定的立项、起草、论证、修改、审议和立法后评估等各个环节。
法贵简约，条款不在多少，关键要精准、实用。
如果你立的法一大本，没有切中要害，不管用，那就不是好法、良法，起码质量不高;如果立了三五条，很有针对性、可操作，这个法就是一个管用的好法。
其次要防止法繁扰民，避免立法对社会生活的过度干预。
实践证明，针对性、操作性不强的法规，即使立法的出发点很好，条文写得再好，也是一纸空文。
因此，地方性法规宜细不宜粗，要向单一、具体的方向发展，尽可能对规范的事项进行细化、量化[3]。
2.处理好条文“粗”与“细”的平衡在讲立法可操作性时，不能一味地强调法规条文越细越好，一定要宽严适度、粗细合理。
法律的本质要求规则明确、具体，需要细密，但法律过于细密，则社会失去活力，法律过于粗疏，则法律失去威严。
