论文题目：论1994年分税制改革的得失
学生姓名：莫少聪
学号：111090066
学院：经济与管理学院
班别：1102班
专业：国际经济与贸易
指导教师：谢乃煌
摘要：上世纪90年代，一场影响深远的分税制改革树起了我国财税体制改革的重要里程碑。我们品尝了改革带来的累累硕果，也面临改革过程中诸多需要完善的问题。我国在1994年确立框架的分税制改革，在增加中央政府收入、强化中央政府权威等方面立下汗马功劳，但亦造成县乡财力空虚、恶性税收竞争的现状，增加地方税收迫在眉睫。建议建立市场经济下的法治政府、理顺政府间财政关系、改进税收计划管理、规范政府间税收竞争、征管体系合并等措施。本文通过阐述税制改革的背景和内容，分析税制改革所产生的影响，对我国税制发展的作用。
关健词：1994年分税制成效问题
目录
一、1994年税制改革的背景............................ - 3 -
二、1994年税制改革的主要内容........................ - 4 -
（一）在现有的事权基础上划分中央和地方的财政支出 .. - 4 - （二）中央与地方的收入划分........................ - 5 - （三）中央对地方的税收返还........................ - 6 - （四）分设中央和地方税务机构...................... - 6 - 三、1994年税制改革的得与失.......................... - 7 -
（一）1994年税制改革取得的成效.................... - 7 - （二）1994年税制改革存在的问题.................... - 8 - 四、总结........................................... - 11 - 参考文献........................................... - 11 -
一、1994年税制改革的背景
每一个制度的变迁都是在旧有的制度与现实的矛盾不可调解时产生。我国分税制改革，也毫不例外，正是在旧有的“包干制”无法适应社会主义市场经济发展的要求下应运而生的。
在八十年代末期，我国财政体制出现了“诸侯割据、画地为牢、各自为战”的现象。包干制下，中央的财权极度萎缩，而地方的财力却大幅度膨胀，这无疑对中央对国民经济的调控能力产生了巨大的冲击，使得中央财政无法发挥集中力量办大事的作用、宏观调控作用微弱，中央财政体制这一被动的局面给市场经济的即将建立形成了一道阻碍。而相比之下，地方虽然财力呈现急速增加的趋势，但地方政府片面追求财政收入的增长效益，大力发展税率高利润大的产业，扭曲了经济结构，造成经济发展严重失衡。再加上地区之间本身经济基础的差异，包干制使得这种差距逐渐拉大，加剧了地区间经济发展的不平衡，不利于整个社会经济的协调发展。
面对积重难返的财政体制，1993年末被誉为“经济沙皇”的朱镕基总理，在借鉴国外分税制改革的基础上，适时地出台了我国分税制改革政策。“所谓分税制改革，一言以蔽之，就是合理划分中央与地方税收收入，以实现中央与地方财权、事权的有效发挥。结合我国的实际国情，我国分税制改革的主要目标是：加强中央政府对税收来源的控制、提高‘两个比重’，尤其是中央财政收入占全国财政收入的比重；提高地方政府征税的积极性，解决中央与地方之间长期存在的利益矛盾；通过调节地区间的分配格局，促进地区经济与社会的均
衡发展，实现基本公共服务水平均等化，以实现横向的财政公平。”
经历了接近二十年的改革后，分税制改革虽然一定程度上实现了“财权上移、事权下移”的局面，但是改革进行十分缓慢，改革的效果也随着时间的流逝正在逐步消失。进入二十一世纪以来，分税制改革进入了攻坚阶段，为此，之前改革的相关弊病必须逐步纠正，以进一步完善财政体制。
二、1994年税制改革的主要内容
从总体上说,1994年分税制改革的目标,是按照社会主义市场经济的发展需要,建立科学规范的分级财政体制,理顺中央与地方财政分配关系,促进社会资源的优化配置和国民经济又快又好地发展。根据我国目前各项改革的进展情况和经济发展条件。这次改革采取了循序渐进、逐步到位的办法,即先把分税制财政体制的基本框架建立起来,然后再逐步完善。其基本内容包括以下几个方面:
（一）在现有的事权基础上划分中央和地方的财政支出
按照目前中央和地方的事权范围,中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等方面的政策性支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体,包括:中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,支农支出,国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,以及应由中央负担的公检法支出和文
化、教育、卫生、科学等各项事业费。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需开支以及本地区经济、事业发展需要的支出。包括地方统筹的基本建设投资,地方企业的技术改造和新产品试制经费,支农支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费,公检法支出,民兵事业费,价格补贴支出以及其他支出。（二）中央与地方的收入划分
这次财政体制改革是与税制改革配套进行的。由于税制改革后税种结构发生了较大变化，中央与地方的财政收入范围相应要进行调整。根据税制改革之后税种设置情况以及中央和地方现有的事权划分,将与维护国家权益密切相关和有利于实施宏观调控的税种划分为中央税;将收入数额较大,能够稳定增长的税种划为中央与地方共享税;将与地方经济发展关系密切,适合地方征管的税种划分为地方税。
1、中央固定收入包括:关税,海关代征的消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税,铁路、银行、保险等部门集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税)等;外贸企业出口退税除现在地方已经负担的20%部分外,全部由中央财政负担。
2、地方固定收入包括:营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税)、地方企业所得税(不含金融企业所得税),个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税、城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险公司集中交纳的部分),房产税,车船使用税,印花
税,屠宰税,农牧业税,耕地占用税,契税,遗产和赠予税，房地产交易增值税,国有土地有偿出让收人等。
3、中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,海洋石油资源税作为中央收入,其他资源税作为地方收入,证券交易税中央地方各分享50%。
（三）中央对地方的税收返还
这次出台的分税制改革方案,是以1993年为财政体制测算的基期年,旨在保证各地1993年既得财力,凡实行分税后从地方净上划到中央的收入,一律按净上划中央收入的基数返还给地方。这种办法即称中央对地方税收返还,具体做法是,按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额,并以此作为中央对地方税收返还基数,保证1993年既得财力。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,增长率按照各地增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定。
（四）分设中央和地方税务机构
根据分税制改革的要求,要分开设立中央和地方税务机构,对税收实行分级征管。中央税务机构负责征收中央税和共享税,地方税务机构负责征收地方税。为了保证这次分税制改革的顺利推进,原包干体制的分配格局暂时不变，两种体制同时运行。原来上交的要继续上
交,原来该补助的还继续给予补助。过渡一段时间后,再逐步规范化。
三、1994年税制改革的得与失
（一）1994年税制改革取得的成效
分税制改革在一定程度上是对财政包干体制的否定,使中央与地方财政关系进入了一个全新的状态:公开的利益关系,制度化的获取利益规则。从总体上看,这次分税制改革在建立适应社会主义市场经济发展需要的分级财政体制的基本框架方面迈出了重要的一步。分税制改革取得的成绩主要体现在以下方面:
1、财政收入的划分基本上采用了国际通行的做法,按税种划分各级财政的收入范围。相应地分设了税务机构,实行分级收税,不仅有利于保证收入及时足额入库,而且有利于建立和完善地方税收体系。
2、改革步伐是渐进的,注意发挥中央和地方两个积极性。一方面原有的收入存量未做调整,保护了地方既得利益,另一方面在收入增量分配上,既考虑到中央实施宏观调控的需要,也考虑了地方收入适度墙长的要求。通过对收入增量分配的调整,将增强中央财政的实力,强化中央在政府间财政分配中的主导地位,从而使中央财政实施有效的横向和纵向收入分配调节成为可能。
3、初步理顺了国家与企业的分配关系。税制改革之前在国有企业盛行的“包税制”，通过政府与企业一对一的谈判，使分配关系极不稳固，效益好的企业，把上缴利润的一头包死了，国家财政收入不能随企业效益提高而增加，效益差的企业则“包盈不包亏”，严重扭
曲了税制，特别是一些地方和企业实行投入产出总承包，还包了流转税，动摇了财政收入的根基。税制改革则以法制为基础，规范了国家与企业的税收分配关系，促进了国有企业经营机制的转换。
4、为实行分税制创造了体制条件，进一步增强了中央财政实力。1税制是分税制的基础和重要组成部分，不建立健全税制，就不可能进行分税，因而不可能建立分税制。通过税制和分税制改革的联动推进，进一步理顺了中央与地方的分配关系，为提高中央财政收入所占比重、增强财政宏观调控能力奠定了坚实基础。
5、使税制更加公平、合理、有效，适应了经济发展对组织税源的需要。我国正处于工业化快速发展的时期，工业是我国最重要的税源基础，为促进企业健康发展和培植税源，对容易导致企业重复征收、重复建设的不合理的产品税、工商统一税实行重大改革，建立了以增值税为核心，辅之以消费税、营业税的新流转税体系。同时，针对我国个人收入不断增加、前景看好的情形，及时将个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商业户所得税合并，建立统一的个人所得税制，为充分挖掘个人收入税源潜力创造了有利条件。
（二）1994年税制改革存在的问题
与完善社会主义市场经济体制的目标相比,特别是与形成有利于科学发展的体制机制的要求相比,目前财税体制仍然存在着宏观税负1 资料来源：中国税制改革的成效、问题及展望
偏高、财力事权不对称、税制结构不健全、支出结构不合理、转移支付制度不规范等重大问题。财政体制改革是一项复杂的系统工程,它不仅涉及到各级政府间责、权、利关系的重新调整,而且需要其他方面改革的配合。由于现实经济条件的制约,与规范的分税制财政体制相比,这次分税制改革还存在着一些缺陷:
1、中央和地方政府间的事权还没有按照市场经济的要求进行科学合理的划分。现行事权中,上下交叉扯皮、责职不清、相互脱节等财权与事权不对应的现象仍比较突出。
2、受此影响,按税种划分各级财政收入范围上也存在某些不规范的做法。这种做法不利于企业公平竞争和政企职能分开,不符合社会主义市场经济发展要求。
3、宏观税负偏高,挤压居民收入增长,制约消费需求扩大。宏观税负是指一个国家的总体税负水平,一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。从分税制开始,财政收入增长迅速,宏观税负快速提高。中国宏观税负高于中等发达国家,与发达国家水平相当,与所处的发展阶段极不相称。与发达国家实行“高税负、高福利”政策相反,中国是在低福利水平上实行高税负,税负明显偏高。
4、财力与事权不匹配,迫使地方政府不计代价地扩大财源。我国1994年的分税制改革,在重点规范中央和地方间收入划分的同时,对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整,逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“财权上移、事权下
移”,现象,各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。
5、税制结构不合理,导致粗放型增长方式难以转变。主体税种结构失衡、税种结构不合理、地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障。一是以增值税、营业税为主要税种的流转税,是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税,既缺乏科学性,也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。二是在现有税种结构中,缺乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性税种,缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种,使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。
6、财政支出结构不合理,导致经济社会发展严重失衡。2行政管理费增速太快、所占比重太高：有关统计表明,从改革开放初的1978年至2003年,25年间我国行政管理费用增长了87倍,行政管理支出占国家财政支出的比重从4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率19.5%;同期财政支出增长15倍,年均增长率15.4%;行政管理支出占财政支出的比重,从9.98%上升至19.19%,提高了近10个百分点。相应地,我国人均负担的年度行政管理费用从1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增长23倍,而同期GDP 增长为14.6倍。3
2
宫汝凯. 分税制改革土地财政和房价水平[J]. 世界经济文源，2012（4）.
3 数据来源：《中国统计年鉴》
四、总结
1994年的税制改革是一次全方位、根本性的改革，在时间上也体现了一揽子推出的特点。其改革力度之大、利益调整之深、影响范围之广，在新中国历史上从未有过，从世界上看也是十分罕见的。
1994年适应市场经济机制的财政分税体制改革，使我国走向了真正意义上的财政分权之道路。改革开放以来，特别是1994年分税制改革以来,我国财税体制改革取得了重要进展,财税体制改革滞后,既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型,不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道,甚至会进一步固化经济社会发展中原有的结构性矛盾,产生逆向调节作用。推进科学发展,必须深化财税体制改革,针对突出矛盾和问题,整体设计、分步实施、协调推进。
参考文献
[1]马力宏.分税制与中央和地方关系调整[M].西安:陕西人民出版社,1999
[2]朱青.从国家比较视角看我国的分税制改革[J].财贸经济，2010（3）.
[3]刘恩华，夏建华.我国现行分税制存在的主要问题及对策[J].西华师范大学学报，2007（2）.
[4]贾康.我国分税制改革思路及政策安排[J].金融发展评论，2010（11）.