赫鲁晓夫和勃列日涅夫时期的苏维埃体制改革蒲国良[内容提要] 赫鲁晓夫对斯大林时期定型的苏维埃变异体制采取了一系列改进措施，扩大苏维埃的权限，完善苏维埃的内部结构。
勃列日涅夫在赫鲁晓夫踏出的道路上又向前走了一段，使苏维埃体制在形式上更加完善和精致了。
苏维埃体制比之斯大林时期有了较大的进步，但赫鲁晓夫和勃列日涅夫都是在旧体制范围内冲撞和迂回，斯大林时期形成的最核心、最根本的东西——过度集权的政治体制并没有被触动，苏维埃体制的深层矛盾并没有解决。
[关键词] 苏维埃体制改革赫鲁晓夫勃列日涅夫[分类号] D5 [文献标识码] A [文章编号] 1005-6505(2008)04-0156-07 [作者简介]蒲国良，中国人民大学国际关系学院教授，博士生导师。
一、社会变革：苏维埃体制改革的背景因素作为一个完整的系统，苏维埃体制有其自我运行的规则和机制。
但任何系统都不是封闭的，它始终处于与周围环境进行不断的信息交流和相互反馈的状态。
考察苏维埃体制的改进，不能忽略苏联整个政治体制的演化甚至经济体制变迁乃至国际大环境变动的影响。
尤其是变形化了的苏维埃体制，其独立性相当微弱，抛开整个党政体制，既难以解释苏维埃体制演进的真实机理，也很难解释苏维埃体制改进的阈限。
赫鲁晓夫之后苏维埃体制的变动只是整个社会变革的一部分。
苏联社会、政治、经济及党内民主化方面的变革既影响着同时也要求着苏维埃体制的改进，从而构成了苏维埃体制变动的外在环境。
斯大林逝世后，传统超凡魅力型权威已经衰落。
赫鲁晓夫以后，苏共在党内民主化方面相对于斯大林时期有了进步，如形式上复活党的代表大会定期召开制度；在各个权力斗争时期实行高层职务分权和一定范围内的集体领导、集体决策制度——尽管是被迫的，而且一直未形成制度，但它毕竟是对个人专断权威的破坏；弱化党内斗争的残酷性等。
在苏联，党拥有决定一切的地位，党的民主化既是社会变革的要求，而它的变革同时又会引起和要求社会其他部分尤其是被党工具化了的管理机构与苏维埃体系的变革。
就苏维埃体制而言，高层职务分工、集体领导必然会重新提出党与苏维埃的关系问题，要求扩大苏维埃的权限；党内民主的扩大不仅波及到苏维埃，而且也向苏维埃机构提出了民主化的要求。
管理体制与干部体制的改进是与反官僚主义和提高工作效率直接相联系的。
斯大林后期，党政机关的官僚化已有相当的发展且有愈演愈烈之势。
赫鲁晓夫等人在管理机构改革方面做了不少的工作，目的在于精简机构，以图收到扼制官僚主义和提高工作效率的功效。
在改组和裁减管理机构的同时，从赫鲁晓夫开始，苏联开始调整中央和地方的关系，其关键是扩大地方权限，消除中央过分集权现象，而其直接结果便是提出了扩大地方苏维埃权限和提高地方苏维埃作用的要求。
针对斯大林时期干部制度的弊病并且为了推行自己的政策，赫鲁晓夫还采取了大幅度、频繁更换各级领导干部的措施，并提出要把干部的更新作为一种制度固定下来。
建立党的领导干部更新制度直接影响到国家机关和社会团体的各级领导干部的更新，也直接影响到苏维埃的代表选举制度，导致了代表选举制度的革新。
苏联在斯大林之后开始法制化进程。
法制化要求制度化，要求各机构各司其职，不得擅自越权。
而各机关的母体便是各级苏维埃，权力运作的制度化、规范化本身就要求权力机关的威信和规范。
法制化要求健全各种法律法规，这也要求有一个拥有相当权威和较高工作效率的立法机关。
赫鲁晓夫时期恢复了检察机关的职权，加强了审判机关的职能，而检察、审判机关都由最高苏维埃产生并对它负责，不可想像一个效率低下、没有威信的权力机关能产生出有威信的、高效率的司法机构来。
总之，社会法制建设的各方面都首先要求改进苏维埃体制，提高其地位、增进其效率、树立其威信。
从赫鲁晓夫开始，苏联一直比较强调发展社会自治和人民自治，其中加强苏维埃的作用是一个不可忽视的重要途径和方面。
苏维埃既是由选举产生的人民权力机关，也是反映劳动人民意志的、有最广泛代表性的劳动人民的自治组织；既是国家政权机构，又是群众性的社会组织；苏维埃，特别是地方苏维埃，是普通苏联人最经常接触的政权机关。
地方苏维埃的使命就是不断改善人民的教育、保健、社会赡养、商业和公共饮食业、文化和生活服务等事业，以及从事城市、村镇的公用事业的建设和住宅、道路的建设。
因此，实现人民自治，吸收广大人民群众参加国家管理和社会管理，首先就要使他们关注和参与苏维埃的工作。
这也要求在苏维埃进一步民主化的基础上改进苏维埃的工作。
二、功能扩大：苏维埃地位和作用的加强赫鲁晓夫时期和勃列日涅夫时期都提出了加强苏维埃的地位、扩大苏维挨的权限、改进中央和地方各级苏维埃机关工作、加强苏维埃代表的作用、重新活跃苏维埃工作的要求，并为此采取了一系列措施，出台了相应的法律和法规。
赫鲁晓夫执政后，最高苏维埃加大立法力度，通过了一系列法律和法律纲要，同时还修改和补充了许多法律法令，标志着最高苏维埃大规模立法活动的复苏。
勃列日涅夫时期，苏联制定了新宪法并在此基础上修改已有的法律、制定新法律，新法律涵盖了从刑法、民法到刑事诉讼法、民事诉讼法以及森林、土地、卫生、教育、住宅等社会各个领域。
据统计，最高苏维埃在1958—1974年间共通过了230多项法律。
[2]仅1978—1981年间就通过了20多个法律文件。
[3]这些法律文件涉及到重大社会政治问题，是健全法制的重要步骤。
监督是最高苏维埃的又一权能。
1977年宪法继承并发展了1936年宪法中有关最高苏维埃监督权的规定，并使之更明确、更规范。
宪法规定，苏联最高苏维埃对向它报告工作的所有国家机关的活动实行最高监督。
监督的范围由原来只限于每年听取政府执行国家预算的报告，扩大到监督管理机关的活动，听取政府各部和其他管理机关的报告及最高法院、总检察长和苏联人民监督委员会的报告。
最高苏维埃的监督活动通过最高苏维埃两院、最高苏维埃常设委员会、最高苏维埃主席团及最高苏维埃代表的质询等方式得以实施。
1936年宪法中最高国家权力机关与国家管理机关的权力是混合设置的，1977年宪法则以专门条款规定了最高苏维埃的权力。
同时，最高苏维埃及其主席团、最高苏维埃常设委员会的权限、人民代表的权利，也都相应地扩大了。
地方苏维埃的作用也是不容忽视的。
1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议要求各加盟共和国党的和苏维埃的机关“采取实际措施扩大地方苏维埃的权力，首先是扩大它们在编制国民经济计划，编制地方工业和合作社工业企业的产品生产和产品分配计划方面的权力，以及在组织住宅建设、文化福利机关的建设，道路建设，发展建筑材料和燃料的生产和解决财政预算问题等方面的权力”[4]。
1961年，苏共22大通过的苏共纲领也明确提出：“地方劳动者代表苏维埃(地方自治机关)的权力将扩大。
它们将最终解决一切地方性的问题。
”[5]1977年宪法又规定：地方苏维埃不仅解决地方性问题，而且在自己权力范围内监督和协调本地区所有单位的活动，即有权监督境内属于上级的企业、机构和组织遵守法律的状况，协调和监督它们在土地使用、环境保护、建筑、劳动资源的使用、消费品生产及对居民的社会文化服务、生活服务和其他服务方面的活动。
据统计，在赫鲁晓夫时期，除党代表大会、代表会议的决议外，苏联各加盟共和国通过了40多个关于州、市、区、村和镇苏维埃的条例，规定地方苏维埃在计划制度、财政预算、工农商业、公用事业、国民教育、文化教育、社会保险及社会秩序方面的权力。
[6]勃列日涅夫时期又通过了诸如《关于村镇劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1968)、《关于市和市辖区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于区劳动者代表苏维埃的基本权利和义务》(1971)、《关于边疆区、州和自治专区人民代表苏维埃权限的规定》(1980)、《关于进一步提高人民代表在经济建设中的作用》(1981)等法规条例。
这些都为地方苏维埃开展工作提供了法律依据。
三、结构微调：苏维埃工作机构的完善调整两院组成规则，引进全民公决机制。
依据1936年宪法和1937年苏联最高苏维埃选举条例，最高苏维埃联盟院代表按地区公民的人数比例选出，这样，其代表必然会随着公民人数的自然增长而增加，但民族院代表的人数却是固定的。
这样持续下去的结果必然是联盟苏维埃较之民族苏维埃的人数越来越多。
如第七届最高苏维埃选举时，联盟院人数比民族院人数多出139人。
为了平衡，最高苏维埃主席团颁布法令，把民族院中加盟共和国的代表人数由25人增至32人。
但到第九届最高苏维埃选举时，联盟院仍比民族院多出17人。
[7]1977年宪法和1978年最高苏维埃选举法变固定选举比例制为固定代表人数制，规定两院由人数相等的代表组成，即都是750人。
其中联盟苏维埃按人口相等的选区选举，民族苏维埃则按每一加盟共和国选举32人、每一个自治共和国选举11人、每一自治州选举5人、每一自治专区选举1人的办法选出。
这样就完全避免了因人数不平等而可能造成的两院权利不平等。
1936年宪法规定，两院发生分歧时，问题交由两院协商委员会解决；如协商委员会不能达成一致或其决定不能使某一院满意时，问题交两院重审；如两院仍不能达成一致，最高苏维埃主席团得解散最高苏维埃并宣布重新选举。
1977年宪法则规定，两院分歧交由两院协商委员会解决，然后交两院联席会议重审；如仍未取得一致，可移至下次最高苏维埃会议讨论，或由最高苏维埃提交全民投票(全民公决)。
新宪法把全民公决机制引入最高苏维埃体制，把最终决定权直接付诸苏联人民，这一规定既消除了因意见分歧可能导致的频繁解散最高苏维埃(尽管这种情况在现实中并未发生过)的宪法依据，同时也是对宪法第114条关于“法律草案和其他最重要的国家生活问题，经苏联最高苏维埃或苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议或某个加盟共和国的建议而作出的决议，可交全民讨论”的规定的补充和延伸，对增强公民参政意识，引导公民关注国家重大问题是有益的。
此外，1936年宪法只规定：“非常会议，由苏联最高苏维埃主席团按其酌定或某一加盟共和国的要求召集之。
”1977年宪法则规定，“苏联最高苏维埃主席团根据自己的动议，以及根据某个加盟共和国提议或两院中的一个院不少于1/3代表的提议，可召开非常会议。
”较之1936年宪法，1977年宪法对两院的规定更明确、更充实、更丰满了。
加强常设委员会建设。
1954年之前的三届最高苏维埃每院只有资格审查、法律起草、财政和外事四个委员会，其工作也未引起广泛的注意。
[8]从赫鲁晓夫开始，常设委员会的建设得到明显加强。
1957年1月，苏共中央《关于改进劳动者代表苏维埃的工作和加强它们同群众的联系》的决议明确要求“扩大常设委员会的权限”[9]。
此后，苏维埃常设委员会数量增多，成员人数不断扩大。
