第七章 旅游组织

第七章旅游组织教学内容：1、政府对旅游发展的干预；2、国家旅游组织；3、我国的旅游组织；4、国际旅游组织学习要求：通过本章的讲解，使学生能了解政府支持发展旅游和旅游业的动机以及对旅游发展行使干预的必要性；熟悉政府干预旅游发展的主要手段；掌握国家旅游组织的概念及其主要职能；熟悉我国旅游组织的基本状况并了解同我国有关系的主要国际旅游组织。

第一节政府对旅游发展的干预随着旅游活动规模的扩大以及旅游业在推动经济发展中所扮演的角色日渐重要,世界各国政府乃至旅游目的地的地方政府都对旅游和旅游业的发展给予了越来越大的关注。

一、国家政府支持发展旅游和旅游业的动机世界各国政府支持发展旅游和旅游业的动机并非完全相同，而且随着时间的发展和国情的变化，一个国家支持旅游和旅游业发展的动机重点也可能会发生转移。

概括地讲，国家政府支持发展旅游和旅游业的动机主要涉及以下几种：（一）政治动机随着现代旅游活动的国际化,不同国家居民之间因旅游而发生的交往客观上在增进国际间的相互了解和促进友谊的发展方面发挥着不可忽视的作用。

（二）社会发展动机世界旅游组织（WTO）在《马尼拉宣言》中曾提出，旅游也是人类社会基本需要之一，各国政府应将旅游纳入本国社会发展的内容，使旅游度假成为人人享有的权利。

旅游活动发展的实践表明,参加旅游活动不仅可以使人们恢复体力和放松身心,而且可以增加阅历,开阔视野,提高文化素养。

也就是说,旅游活动的开展在有益于参加者个人的同时，也有助于提高一个国家或地区的人口素质。

（三）经济动机1、通过发展旅游业扩大外汇收入来源，从而改善本国的国际收支平衡。

2、通过发展旅游业增加国民就业机会，从而为实现国民充分就业创造条件。

3、通过发展旅游业缩小地区差别。

事实上，在多数情况下，政府支持发展旅游和旅游业的动机不止一种，而是在以某一方面动机为主的同时，兼有其他方面的动机。

二、政府干预旅游发展的必要性由于旅游业和旅游产品的综合性和复杂性，一个国家的旅游政策目标不可能仅靠旅游企业（特别是私营部门）的自身行为去得以实现。

综观世界各国的情况，我们都可以发现，同其他行业所不同的是，旅游业在任何一个国家中，在很大程度上都表现有政府干预和介入的特点。

政府对旅游业的发展进行干预和参与的原因很多，各国的情况也不尽相同，但一般地讲，主要包括以下几个方面：1、旅游业所涉及的范围之广以及旅游业构成的综合性使得各有关方面之间不存在自动的协调，因而这一问题只能经由政府干预才有可能得到解决，特别是在整个目的地的协调开发和协调营销方面更是如此。

2、作为一个旅游目的地，一个国家在旅游市场上以何种形象出现以及这种形象的建设和确立如何，并非某一部门或旅游企业力所能及的，因而需要政府的参与和决策。

3、在保护消费者利益以及防止不公平竞争等方面，政府有责任对旅游业加以管理和制约。

4、基础设施以及其他公共产品是一个旅游目的地总体旅游产品中的重要组成部分，而这些基础设施和公共产品都需要由政府提供，因而政府不可避免地要介入到旅游业中来。

5、为了社会安定，政府有必要规范社会行为。

6、出于保护环境和旅游资源的考虑，政府必须要对旅游业进行干预。

三、政府干预旅游发展的手段1．需求管理手段1）促进需求：宣传促销；（为什么不由企业自己宣传？——整体形象的宣传效益由目的地所有旅游企业分沾，存在明显的搭便车心理，单个企业没有积极性。

）2）控制需求l 控制流向：避免过度集中于热点地区，如预报信息（西班牙东海岸人满为患，政府就有意地大力促销西、北海岸和中部地区；我国的黄金周预报制度）l 控制流量：限制来访数量，避免超载对旅游资源和游客满意度造成损害l 控制价格：直接影响（景点收费标准，交通、纪念品、饭店等价格）间接影响（汇率、外汇管制、差别税率等）l 对本国居民旅游需求的控制：限制出境旅游或放开管制。

如英国二战后不鼓励出境旅游，政府在海报上写着“你确实有必要去旅游么？”2．供给管理1）控制土地用途：最基本的手段。

通常根据城市的土地利用规划、城市发展规划和旅游总体规划，由国有土地管理局来控制。

例如青岛市城市发展总体规划中有“城市用地布局”一章，对土地的用途进行了规定，商业区、行政办公区、集贸市场、体育场所、医疗服务等分别建在哪里，都进行了严格规定。

建设单位根据规划选址，对不符合规划的用地申请土地管理局就不予批准。

2）建筑物管制：配合用地管制，也是依据城市和旅游规划来执行。

通常是为了保持城市整体风貌和使用功能。

包括建筑物的规模、高度、颜色、建筑风格等。

规定每公顷土地中住所的最大许可密度、建筑物的最大许可量、最大许可高度，或要求尽可能远离海滩以保持海滩和海岸线的原貌等。

主管部门为建委。

例如苏州老城区限高。

城市土地和建筑物管制的好，就会少一些城市伤疤。

例如青岛的东海大厦、中山路的发达和百盛。

3）市场行为管制：主要针对企业，控制市场准入(如进行资质管理、保证金等)、维护公平竞争（控制恶性价格竞争）、维护消费者权益（投诉中心、质监所）4）特别征税：机场税（我国现在将其与机票合并）、城市维护建设税（用于旅游发展基金）、赌场税（税收的作用：集资和调控）5）鼓励投资：主要包括降低税收（开发区“两免三减半”等）、降低土地使用费、给予财政拨款、优先办理有关手续等。

并为发展前景良好的项目提供财政资助等其它优惠条件。

这在发展中国家和资源贫乏的落后地区较为常见。

政府直接补助的形式多种多样，包括促使企业提供某些服务和设施的贷款和拨款，以及涉及建立新度假区和旅游区的大型开发项目，墨西哥的坎昆等都是在政府的资助和倡导下完成的。

第二节国家旅游组织1．国家旅游组织的类型1）NTA：National Tourism Administration 国家旅游行政管理机构政府职能部门，是政府内有权干预旅游业的管理机构。

代表中央政府对旅游业进行全面管理。

如政策、法规、教育等，有时也包括促销。

如中国国家旅游局2）NTO：National Tourism Organization 国家旅游组织属于自治机构，是国家建立或承认的，在国家层面上主要负责入境国际旅游促销的公共、准公共或私营性质的机构。

代表政府及旅游业的利益，主要从事国家旅游形象宣传与促销，以公私合营最为常见。

有些国家把行政管理职能与促销职能分离，单独成立促销机构。

例如澳大利亚，联邦体育娱乐与旅游部作为NTA，负责为澳大利亚制订旅游政策，澳大利亚旅游委员会是NTO，通过法案成立的法定机构，主要职能是鼓励海外旅游者进入澳洲旅游，使游客利益最大化，同时确保免受国际旅游业的环境污染和社会影响。

西班牙负责宣传促销的机构是西班牙旅游促进会，是西班牙旅游总秘书处的附属机构，也相对独立。

香港特区政府不直接干预旅游业的运作，对其行政管理主要通过制定的法规和业界的自我约束机制。

旅游政策方针由特区政府中的经济发展及劳工事务局负责实施，该局下设旅游事务署，由旅游事务专员领导。

香港旅游业在特区立法会中拥有一个议席，由业界选举产生，将业界问题带入议会。

香港旅游发展局，前身是香港旅游协会，主要宗旨就是巩固香港作为世界级城市和亚洲首选旅游目的地地位并为此制定宣传推广策略，专制负责在世界各地推广和宣传香港是消闲和商务旅游胜地。

2．各国NTA的设立形式1）旅游委员会模式：成立最高级别的全国旅游决策与协调机构，由与旅游业相关的各个政府部门代表组成，直接由议会（内阁）领导。

其主要职能是制订全国性的旅游法规与长期规划，协调各部门关系。

如匈牙利直属部长会议领导下的全国旅游事业管理委员会，泰国总统府下设的旅游委员会，日本总理府中设立的观光对策联络会议等。

通常会另设旅游促销组织或具体的管理机构，如日本的国家旅游组织。

2）旅游部（局）模式：在内阁中设立独立、完整的旅游部或旅游局。

如埃及、印度、希腊、菲律宾、中国等国家。

3）混合职能部模式：把旅游和其他部门合并成一个综合部，如马来西亚的文化、艺术与旅游部，澳大利亚的体育娱乐与旅游部，土耳其的旅游与新闻部，肯尼亚的旅游与野生动植物保护部。

从所合并部门可以看出各国家发展旅游的特点和侧重点。

4）某一部的下辖机构模式：旅游局挂在一个更高级别的政府职能部门下，比如韩国在交通部，比利时的文化部，美国在商业部，加拿大在工商贸易部等。

5）非中央机构模式：不属于政府部门序列，但被政府承认和授权负责具体的旅游行政管理事务。

这些组织多数仍属于官方机构，政府资助其全部或部门经费，但他们具有自己的法人地位，在行政和财政上是独立的。

如爱尔兰、瑞典、芬兰等欧洲国家。

6）民间组织：民间自发组成的全国性旅游协会，政府同意其代行行政管理职权后，提供一定财政拨款。

如德国、新加坡。

通常是在旅游业高度发达的国家3．各国国家旅游管理机构存在差异的原因1）政治经济制度集权制度、计划经济：政府干预多，多设立政府序列的管理机构；市场经济：市场起主要作用，政府干预少2）旅游业发展水平及政府的产业政策发展历史久、发展水平高：干预程度低，多为半官方组织或民间组织；（例如美国国家旅游局，每年只获得少得可怜的财政预算，并且其职能只限制在促进国际旅游的范围内，总共只有95名工作人员，其中51人在海外办事处工作；1992年）发展历史短、发展水平低：政府干预多，多设在政府序列中通常在旅游业发展的初级阶段，政府主导型，干预程度大；旅游业发展中期，政府干预型，适当干预；旅游业发展成熟阶段，市场主导型，少干预3）旅游业在国民经济中的地位居于重要地位：多列入政府编制；如法国、西班牙；居于不重要地位：可不列入政府编制4．国家旅游组织的职能经济合作与发展组织研究了各国家旅游组织机构职能范围和组织结构的多样性，结论认为，如果政策和目标清楚无误，那么机构的确切类型并不重要。

但是，政府从市场营销运作中退出、建立独立的营销代理机构这一趋势看来是很明显的。

第三节我国的旅游组织一、旅游行政组织即各级旅游行政主管部门1.国家旅游局副局级单位，国务院直属机构。

1998年与各直属企业彻底脱钩，成为专职的管理部门。

在此之前，国际饭店、国旅总社、康辉旅行社总社等都属于国家旅游局的企业。

前身为成立于1964年的国家旅行游览事业管理局。

主要职能：各国国家旅游组织一般都具备五种职能监督管理职能、计划与控制职能、促销职能、财政职能、协调职能机构组成2.省（自治区、直辖市）旅游局其性质有两种，一种是事业局，一种是行政局。

全国有23个省是行政局，通常都是正厅级单位，其中由14个都是在1999-2000年全国旅游局机构改革时由事业局升为行政局的。

有6个省是直属事业单位，另外上海市把旅游局设在旅游管理委员会下（很多城市也成立了类似的委员会模式），天津没有旅游局，只有在计划委员会下设办公室。

山东省一直都是行政局。

区别：行政具有执法权，行政编制才属公务员，有些事业局被赋予行政职能3.市、县旅游局二、旅游行业组织指由有关社团组织和企事业单位在平等自愿的基础上组成的各种行业协会。