浅论行政补偿制度的缺陷及其完善

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- . word资料. 【内容提要】行政补偿制度是当代行政法学研究的一个重要课题。本文从行政补偿的根底理论入手,结合我国行政补偿的实际情况,对行政补偿制度中存在的问题进展探讨,提出完善我国行政补偿制度的几点粗浅认识,以期有助于未来我国行政补偿制度的建构。

行政补偿的概念起源于公益征收，它是一种由于国家对土地及其他财产所有权进展强制征收而开展起来的制度。行政补偿在各国历史上都比国家赔偿制度更早地开展起来。在世界史上，最早开行政补偿制度先河的是国家责任最兴旺的法国，法国早在1789年的?人权宣言?中就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。〞[1]在德国，有“对于因公共福祉而牺牲权利及利益之人，国家应予补偿〞的规定。[2]然而，与国外有关国家和地区行政补偿理论的开展相比，我国大陆地区行政法学界的相关研究较为滞后，我国有关行政补偿的条款最早出现在1944年12月公布的?陕甘宁边区地权条件?中：“……政府得租用、征用或以其他土地交换任何人民或团体所有的土地。〞[3]随后，政府对营建铁路、矿山、荒地造林、垦殖、兴建水利工程等建立中征用农田土地，收购荒地、林地、拆迁房屋等补偿方式都作了规定。国家赔偿立法提上议事日程时，行政补偿才引起了少数行政法学者的关注，相关的理论研究也主要是围绕国家赔偿而附带进展的，根本上都停留在对概念的描述和一般理论的介绍上。目前，对行政补偿的界定仍有不同的表述。在我国，理论界和实务界有关行政补偿制度的构建仍存在诸多问题，行政补偿制度急需完善。本文将对以上问题进展探讨。

一、行政补偿概述

随着XX法治理念的进步与行政实践活动的不断开展，现代行政法越来越重视对行政相对人合法权益的保护。行政补偿作为一种权利保障与利益平衡的现代法律制度，其重要性日益凸显。在我国，行政补偿制度虽已为学术界所认识，并写入?宪法?，但是深入系统地研究行政补偿制度仍然是我国行政法学界所面临的一项重大课题。然而，研究行政补偿制度，首先要从最根底的理论知识入手，弄清楚什么是行政补偿。

〔一〕行政补偿的界定

明确行政补偿的概念是研究行政补偿制度的起点。当前，我国行政法学界对行政补偿的. . -.

- . word资料. 概念说法不一，具有代表性的观点主要有：

1.“行政补偿是指行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对相对人所受的损失予以补偿的制度。〞[4]

2.“行政补偿是行政机关及其工作人员在合法地行使行政权力，执行国家行政职能过程中造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补偿性具体行政行为。〞[5]

3.行政补偿又称行政损失补偿，是指因行政主体〔主要指国家行政机关及其工作人员〕的合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失，依法由前者对相对人所受的损失予以补偿的责任。[6]

4.在日本，“行政补偿是指行政主体(主要是国家行政机关)管理国家和社会公共事务过程中的合法行为，使本不应承当法律责任的公民、法人或者其它组织的合法权益遭受特别损失，国家基于当事人事前的协商一致，以公平合理为原那么，根据法律、法规的规定，从经济上、生活上、或者工作安置上等诸方面对其所受损失予以适当补偿的过程或者制度。〞[7]

5.西方国家有些学者认为，“行政补偿指行政机关在没有侵权行为和破坏契约的情况下，因合法的行为对公民造成损失，为此对公民所负的财产上的补救责任。〞[8]

由上可见，对于行政补偿的内涵，由于国别和区域的差异,学者们对行政补偿有着不同的理解,学者的观点尽管有所差异，各有侧重，但并无大的分歧，笔者通过分析和研究中外各种有代表性的行政补偿的概念，认为要准确界定行政补偿的概念，应该从以下几个方面来考虑：

首先，应当明确行政补偿的主体X围。有的学者们对导致行政补偿的原因行为虽然都肯定为合法行为，但对该合法行为的主体认识颇不一致。有学者将其限于行政机关及其工作人员，有的那么泛指国家机关和国家机关的工作人员，甚至还包括公共团体。由此也引发了. . -.

- . word资料. 学者在概念用语上的差异：前者通常用“行政补偿〞来指称，后者一般用“国家补偿〞来表示。行政补偿与国家补偿的内涵与外延是不一样的，正如行政赔偿与国家赔偿的内涵与外延一样，国家赔偿不仅包括行政赔偿而且包括司法赔偿。相应地，行政补偿也只是国家补偿的有机组成局部，两者是局部与整体的关系。所以，行政补偿的主体X围应当限定于行政主体及其工作人员。

其次，应当明确行政补偿发生的原因行为种类。有学者认为原因行为仅包括行政主体行使公权力的行为。如日本田中二郎先生认为：“行政补偿称为损失补偿，是指对因合法的公权力的行使而蒙受的财产上的特别牺牲，从全体公平负担的角度予以调节的财产性补偿。〞[9]也有学者认为这种行为不应局限于行政行为，只要是行政主体为了公共利益而实施的一切合法行为，均可能成为行政补偿的原因。笔者认为行政补偿的原因行为不仅包括行政主体行使公权力的行为及其附随效果，而且包括事实行为，同时也应该包括公XX动协助行为在内，即在特定情况下，特定的公民、法人或者其他组织为了维护公共利益，使自己的利益受损时，也能成为行政补偿的原因行为。

再次，应当明确行政补偿的公民合法权益的外延。对公民合法权益的侵害，某些学者认为行政补偿只对受侵害的公民的财产损害予以补偿；又有学者认为随着XX、法治观念日益深入人心，公民的财产权和人身权及其它根本权利〔比方受教育权、开展权〕，受到损害时均应予以补偿。如我国XX学者李建良先生称“行政补偿为行政法上的损失补偿，是指行政基于公共利益的目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体或财产遭受损失，而由国家予以适当补偿的制度。〞[10]笔者认为，鉴于我国的国情，公民受补偿的合法权利外延目前应限于财产权、人身权。但是，随着社会的开展，其它的根本权利也应纳入补偿的X围。

最后，应当明确行政补偿的方式。有学者认为行政补偿的手段是单一的，只能是在财产上进展弥补即金钱给付；还有的学者认为，除了经济上补偿外，还可以从生活上或者工作安置上，乃至于税收、产业政策等诸方面对其所受损失予以补偿。从上述学者对行政补偿的概念所作的阐述来看，大多数学者将金钱补偿、返复原物、恢复原状、置换等传统的补偿方式外，对于那些生活根底设施遭到破坏，失去土作、失去生活来源或者生活环境遭到破坏的当事人，立法上应当特别将生活设施的再建、劳动与就业时机的供应、环境污染的治理等措施. . -.

- . word资料. 列入行政补偿的X畴。[11]我们的行政补偿如果只以一次性经济给予是有缺陷的，还应该从就业和社会保障体系等方面给予相对人更人性化的支助。灵活运用不同的补偿方式，以期使行政相对人的权益获得最大最高质量的救济。

〔二〕行政补偿的构成要件

行政补偿的构成要件是指国家承当补偿责任的必要条件，具体而言，是指国家应当在何种情况下给予受害人以补偿，相对人符合哪些条件才能取得国家补偿，行政和司法救济机关依据哪些条件才能裁定国家有责任对受害人予以补偿。

当前，由于国内外学者对行政补偿的概念与性质看法还不完全一样，故对行政补偿的构成要件所包括的方面也是见仁见智。

有些学者认为，行政补偿的构成要件有三个：“行政行为合法、无过错；该行政行为造成公民、法人及其他组织合法权益的一定的损害；法律、法规已对合法行政行为造成损害后果做出规定并必须承当补偿责任〞。[12]有些学者认为，行政补偿构成要件包括“合法行为导致的损失、用于公共目的、特别损失〞三个方面。[13]

笔者认为我国行政补偿的构成要件应当包括以下几个方面：

第一，引起行政补偿行为的主体是行政主体及其工作人员。行为主体即引起行政补偿行为的主体，它是构成行政补偿责任的必要条件之一。在行政补偿中，行为主体是有严格限制的，只有行政主体及其工作人员以及他组织、个人在法律授权或承受行政机关委托的情况下才能成为行为的主体，一般公民、法人均不能成为行政补偿的行为主体。

第二，行政补偿的原因行为必须是出于公共利益之目的。引起行政补偿的行为必须是出于维护和增强公共利益的目的。因为行政补偿是针对相对人为了公共利益所作出的特别牺牲，这里的公共利益是指由私人利益所组成的全社会共同的利益，是为社会全体成员或多数人所享有的利益，它关注的是社会整体的稳定和开展，并代表着共同的、长远的私人利益。. . -.

- . word资料. 因此，如果公权力的行使不是出于增益公共利益的需要，那么不能引起行政补偿责任。

第三，引起行政补偿的原因行为必须合法。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，这一构成要件要求行政补偿其前提具有合法性、正当性，假设为公务员XX之行为，那么发生损害赔偿问题。该要件实际上包含两项内容：一是致害行为必须是执行公务的行为，二是执行公务的行为必须合法。

第四，引起补偿的损失必须是行为主体合法执行公务的行为所造成，即行政主体行为与特别损失之间存在因果关系，其中合法行为是原因，损失是结果。即损害的发生必须与合法的行政行为之间有因果关系。在具体判断因果关系时，可以采用“相当因果关系说〞，即用“客观、恰当、符合正常社会经历的方式来衡量和确定〞。[14]

二、我国行政补偿制度的缺陷及其完善的必要性