论我国的行政赔偿制度及其完善

2010年第6期(总第8l期)黑龙江省政法管理--T--aB学院学报

JournalofHeilongjiangAdministrativeCadreInstituteofPoliticsAndLawNo．620lO(SumNo．81)

论中国国家赔偿法的不足与完善

陈秀娟

(厦门市湖里区人民法院，福建厦门361006)

摘要：国家赔偿法作为一部在行政权力下保障公民合法权利的重要法律，其重要性在法制不断完善的今天是不言而喻的——我国的国家赔偿法自然也不例外。然而。我国国家赔偿法从生效至今，其地位却从千呼万唤变成

了令众人失望。界定国家赔偿法的基本概念，针对目前我国国家赔偿法的基本状况，提出国家赔偿制度的完善意

见以及国家补偿制度对国家赔偿制度的弥补作用具有重要现实意义。

关键词：国家赔偿法；归责原则；赔偿程序；赔偿范围

中图分类号：DF3l文献标志码：A文章编号：1008—7966(2010)06—0020—04

一、国家赔偿法含义界定

国家赔偿制度初步确立于19世纪70年代，现今许多国家在不同范围内开展了国家赔偿实践，也制定了相应的

国家赔偿法。国家赔偿制度的发展和完善已成为一种世界

性的时代潮流。根据中国《国家赔偿法》第2条第二款之规定：“国家

机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和

其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，并结合司法解释及司法实践分析，可得出中国国家赔偿法是指：国家依照国家赔偿法的规定，通过

法定赔偿义务机关对国家机关工作人员违法行使职权侵犯公

民、法人和其他组织的合法权益造成的损害所给予的赔偿山。

二、中国国家赔偿之现状

从1995年《国家赔偿法》开始实施以来，全国各高、中

级人民法院均设有国家赔偿委员会和赔偿委员会办公室，

许多基层法院也设立了理赔小组。这说明我国已经建立起

一支国家赔偿审判的专业队伍，国家赔偿案件逐年增多，近几年更是增长趋势明显，赔偿金额也随之攀升。应该说我

我国国家赔偿法的实施现状及立法完善

【论文摘要】国家赔偿法是规定国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民， 法人，或其他组织的合法权益造成损害的，国家依法予以赔偿的法律规范。其

目的在于维护公民和法人及其他组织的合法权益，以限制其国家机关和工作人 员滥用职权。但在在施行中暴露出来的问题很多：第一，在立法方面由于归责

原则过于简单免则条款过多使法律控制权力的效果不明显。第二，在国家赔偿 费用方面国家赔偿法规定的国家赔偿费用标准过低且全国统一不符合实际。第

三，国家赔偿法在立法程序方面的机构设置方面不科学。就如何解决这些问题 笔者认为，在立法方面针对国家赔偿法的规则原则在行政赔偿领域，使用违法

归责原则。在刑事赔偿领域使用结果责任原则比较适合。在国家赔偿费用方面 应由国家规定统一的最低赔偿标准。各地区可根据本地区实际情况予以适当提

高，并应规定精神损害赔偿。在支付方面也应改变支付方法。在立法程序方面 应改进司法赔偿程序的确认程序。对于国家赔偿委员会的机构设置应视其脱离 各相关部门的利益关系使其真正处于中立的裁判立场。并从思想观念上改变执

法者的传统观念，使其作到依法执法，切实维护公民，法人及其他组织的合法

权益真正体现国家赔偿法立法时的初衷。

【关键词】国家赔偿立法完善实施现状

《中华人民共和国国家赔偿法》确立了我国的国家赔偿制度，它是民主法制建 设的重要成果，也是国家对公民权利保护日益完善的标志。但是十年来实行的 效果并不理想，在实践中很多案件难以施行。到底是什么原因阻碍了宏观世界

的贯彻实施？笔者试从立法及相关问题上寻找其施行难的原因，并浅析其解决 方法。

一、我国国家赔偿法的实施现状 我国国家赔偿法是1994年颁布，1995年1月1日正式实施的。这部法律一方

面是为了维护公民、法人和其他组织的合法权益，保障其依法享有取得国家赔 偿的权利，另一方面也是为监督行政机关与司法机关依法行使职权，限制滥用 国家赋予的权利。它的颁布施行，是我国社会主义民主法制建设进程中的一件 大事，在我国民主法制实践中具有里程碑的意义，而且在更深的程度上普及了

随着城乡经济的快速发展，对农村的土地征用和城市房屋拆迁规模空前，与土地征用或者房屋拆迁唇齿相连的补偿问题以及由此而引发的补偿纠纷等社会问题已经引起各级政府和社会各界的广泛关注。新近颁布的宪法修正案对征用补偿的明确规定，为我们在新形势下重新审视行政补偿的有关问题提供了契机。 一、行政补偿的性质及其理论 （一）行政补偿及其性质 行政补偿是行政主体基于社会公共利益的需要，在管理国家和社会公共事务的过程中，合法行使公权力的行为以及该行为的附随效果而致使公民、法人或者其他社会组织的合法财产及合法权益遭受特别损害，以公平原则并通过正当程序对所遭受的损害给予补偿的法律制度。 行政补偿制度的要件是：第一，补偿的主体是国家（通过政府行为实施）。第二，补偿的前提是“公共利益”需要。第三，补偿的原则是公平补偿。第四，补偿的方式多种多样，除了财产补偿外，还可以在生产、生活、就业等方面给予妥善的安置。第五，补偿的程序是正当法律程序。 行政补偿的实质在于，对于因公益需要，在经济上蒙受特别损失的人给予补偿，以调和私有财产权与公共利益的关系，实现公平正义的理想，保障法律秩序的安定。 对于如何界定行政补偿的性质的问题，目前学界大多从行政责任的角度来论及，将其与行政赔偿一起归入到行政责任的范畴，认为行政补偿是一种特殊的行政法责任。然而，行政补偿是由于行政主体的合法行为造成的相对人权益损失或者因相对人为社会公共利益而受到的损失所给予的补偿，他并不以行政违法或过错为条件。对于相对人因社会公益而受到的损失给予行政赔偿的，并不以侵害行为与损害结果之间存在因果关系为补偿的要件。由此可见，行政补偿的要件与行政责任应具备的违法、过错、侵权损害、因果关系等构成要件尊在明显的不同。因此，笔者认为，行政补偿是一种具体行政行为，将其归入到行政行为的范畴更为合理。行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人损失、损害给予的救济，但二者的性质明显不同：（1）前提不同。行政补偿是因合法的行政行为或相对认为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性；而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提具有违法性。（2）目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒。（3）性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，基于违法行政行为这一前提，属于违法责任的范畴。 （二）行政补偿的理论基础 行政补偿制度的建立有其深刻的思想根源和理论基础： 1.合法财产不受侵犯的原则。自近代以来，启蒙思想家对财产权的重要性给予很高的评价：认为财产权是人类社会发展的动力，财产得到了保护，自由、社会秩序以及其他一切基本价值才能得到保障。英国著名法学家布莱克斯顿在《英国法释义》中写道：最重要的事，法律不允许对私有财产进行哪怕是最微不足道的侵犯，即使为了整个社会的普遍利益，也决不允许。在一个将公共利益或国家利益视为绝对价值而无视个人财产价值的国家是不可能建立行政补偿制度的。[!--empirenews.page--] 2.保护个人自由和财产权利是国家的基本职能。国家不是神的造物，国家是一种社会契约。国家的产生是个人利益让渡的结果，国家存在的基本理由就是要保障个人自由和财产权利不受侵害，不论这种侵害是非法的还是合法的。如果公共权力机关在实施其职能的过程中侵害了个人或者组织的合法财产以及合法权益，就违背了国家的宗旨，国家当然应承担补偿和赔偿的责任。 3.社会公共负担平等的原则。公民既然是公共权力的实际享有者，也应当是社会公共负担的承担者。根据平等观念，这种公共负担也应当是平等的。就行政补偿而言，当政府机关及其工作人员在公务活动中损害了公民的合法合法财产和权益，给公民造成了特定的损失的时候，如果国家与政府不予补偿而由受侵害的公民个人负担，这种结果同法律面前人人平等原则和公平正义的信念是格格不入的。国家既然是公共权力的执行者，是为公共利益服务的，公民共同享有国家活动所带来的优惠和利益，那么，由于公共权力的行使致使某些公民私人财产和权益发生损害时，也应当由国家代表全体公民共同负担补偿和赔偿责任。这就是公共负担平等原则在行政补偿问题上的体现。 （三）行政补偿的宪法依据 世界上绝大多数国家（尤其是西方国家）的宪法对私有财产权的保护大多经历了从绝对保护到相对保护的演变过程，现代国家在肯定公民基本权利的存在及价值的同时，大多同时规定了对基本权利的限制。征用权作为公权力所具有的内涵为世界各国宪法所认可。虽然现代国家宪法几乎都赋予政府强制征用公民私人合法财产的权力，但政府形式这项权力必须满足一定的条件：第一，征用的目的是基于公共利益的需要。“公共利益”是个抽象概念，应当确立一定的判断标准（本文拟专题加以讨论）。第二，征用的主体是“国家”。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”由此清楚地表明：征用的主体是“国家”，行政主体的征用权来源于法律的授权，代表国家履行行政职能。第三，征用要给予被征用人公平补偿。行政征用是以宪法保障公民私有财产权这种基本权利的存在为前提对公民私有财产权的一种限制。因此，从法治的要求出发，当国家要求某公民出让某项私有财产和合法权益而使国家和社会受益时，国家（即政府）应当以保障出让人合法权益为前提，对财产的征用给予公平补偿。 法国1789年《人权宣言》宣布：“财产权是神圣不可侵犯的权力，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得手剥夺。”自法国《人权宣言》以来，世界各国大都在宪法中规定了政府的征用补偿责任。 联邦德国基本法第14条第3项规定：“征收惟有因‘公共福祉’所需方得为之。征收之补偿，以‘公平’的衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度制争论，由普通法院审理之”。德国基本法的这项规定允许直接以法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。学者将之称之为“一揽子条款”或者形象地称之为“唇齿条款”。首先，这一条款具有保护公民权利的功能，使公民财产权在被征收时，根据此规定而获得补偿。从而使财产权的存续性之保障转化为财产权价值之保障。其二，这一条款具有警示立法者之功能，使其在指定由征收属性的侵犯公民财产权的法律时，明白认知有由国库补偿义务的存在。其三，这一条款还具有权限划分的功能，用以确定立法机关的立法权和预算权，使立法者得以排除执法机关的独立补偿决定权。[!--empirenews.page--] 1946年公布并于1947年5月3日起施行的〉《日本国宪法》第29条第3款规定：“因公用征收及公用限制对私人造成财产上的特别损失时，必须予以正当补偿，不允许国家或者公共团体不予补偿而收取私人的财产或者对私人的财产实行限制。”美国联邦宪法第五修正案规定：“任何人不得非经由法律正当程序即被剥夺生命、自由和财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。” 行政主体（政府）的行政征收或者行政征用的权力来源于宪法对公民私有财产权的保护和范围勘定。新近修订的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依[1][2][3]下一页

《甘肃行政学院学报》2006年第1期.法制纵横

中图分类号:DF31文蔽标识码:A文章编号:1009-4997(2006)01-0091-03

对完善我国行政补偿制度的思考

王鹏祥

(河南师范大学法律系，河南新乡453007)

摘要要完善行政补偿制度，首先应对行政补偿的概念和特征有一个清晰的界定。我国应以“谁得益，谁补偿”原则指导下的公共负担平等说作为行政补偿制度的理论墓础。我国现行的行政补偿缺乏宪法依据，没有一部统一的行政补偿法，行政补偿救济制度缺位。我国应在宪法中增加行政补偿条款，对有关条款作扩张解释，在时机成熟时制定统一的行政补偿法，同时应确立我国行政补偿的救济程序和补偿标准。

关健词行政补偿;理论基础;国家赔偿

行政补偿作为一种权利保障和利益平衡机制

的现代法律制度，对为了实现国家和社会公共利

益而合法地给特定人带来特别损失时依法予以弥

补，具有重要作用和意义。

一、行政补偿制度的涵义和特征

止前，行政法学界对行政补偿制度的概括主要有以下几种:第一，“行政补偿是指行政机关的

行为合法、适当，但在执行中不可避免地要损害

公民、法人或其他组织的合法权益，如拓宽城市是仍然不算完整，因为它们没有把引起行政补偿发生的公民主动协助行为包括在内。后两个概括

也都存在一定程度的偏差，前者将引起补偿发生

的行为限定于合法的行政行为。因此，笔者认为，

行政补偿是指国家行政机关及其工作人员的合法

行为使公民、法人或者其他组织的合法权益受到特别损失;或者公民、法人或其他组织为了维护和增进国家、社会公共利益而使自己的合法利益

受到损失，依法由行政机关对相对人所受损失予以适当补偿的制度。因此应有如下几个特征:第

马路、开辟军事用地等，对此按规定给予补偿。”一，补偿的主体是国家，义务机关是国家行政机

第二，“行政补偿是指行政主体的合法行为给行政关或者其它行政主体。这就区别于其他主体的补

相对人的合法权益造成损失，依法由行政主体对偿。第二，能够引起行政补偿发生的，须是国家相对人所受的损失予以补偿的制度。”第三，“行行政主体及其工作人员依法履行职责，执行公务政补偿制度，是指国家行政机关及其工作人员的的行为。这使得行政补偿与行政赔偿相区别。第