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关于事权、财权、财力的几点思考摘要：财权、财力、事权是政府财政关系的三个基本要素，而三要素只有达到匹配，才能使一级政府运转正常。
对于事权、财权、财力之间如何匹配，不同层级、不同地区的政府有不同的要求，因此，在财税改革时要区别看待，不能一刀切。
关键词：财权；财力；事权；匹配一、什么是财权、财力、事权“财权”质上是指“收税权”，是指某级政府为满足特定的公共产品和服务需要而向辖区居民征收收入的权力，包括征收和使用两个层面，也就是某一级政府有相应层级的税收征收权并对其收入进行支配使用，包括征税权、收费权及发债权等；财力则是指包括自有财力和可支配财力在内的可供某级政府支配的财政收入。
通过税收权获得收入且可以随意支配的收入是自有财力，而从其他途径获得且可以支配的收入是可支配财力。
所谓事权，简单说是指某级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责。
财权与财力既有区别又有联系。
政府具有财权，一般也会拥有与其相应的财力，但拥有财力的政府却不一定具有财权。
实际中，往往是上级政府的财权大于其最终支配的财力，下级政府的财权小于其初始支配的财力，这主要是上级政府要把财力的一部分向下级政府转移使用的原因。
二、事权与财权相匹配与事权与财力相匹配之争一般认为，事权与财权这两者是统一的。
国家权力给予了财权保障，政权的存在是财权存在的必要条件，也是实现国家能为居民提供公共产品和服务职能的前提。
在计划经济体制下“财权”实际上和财力（或财力的支配使用权）是等同的，不是指一定体制下筹集本级财政收入的能力，因为在当时的财政体制下，地方政府可支配的财力完全是上级政府分配的结果，自身并没有筹集本级政府财政收入的权力，财权掌控在在中央政府手中，地方政府只是被动的从中央政府那里接受分配的财政资金。
在分税制改革以前，“财权与事权的统一”实际上是指“财力与事权的统一”，与现在流行的“财权与事权相匹配”有本质的不同。
故在此之前并无“政府间转移支付”的概念，根源也在地方政府没有财权。
事权和支出责任与行政体制改革的关系事权和支出责任是指政府所管理的事务和承担的支出责任。
行政体制改革则是指为了适应社会发展需求，优化政府机构设置和职能分工，提高行政效能的改革措施。
事权和支出责任与行政体制改革有着密切的关系，两者相互影响、相互促进。
事权和支出责任的明确与行政体制改革密切相关。
事权和支出责任的明确是行政体制改革的前提和基础。
在过去的行政体制中，各级政府部门权限不明确，职责不清晰，导致政府实施政策的效率低下，决策难以协调。
通过事权和支出责任的明确，可以实现政府机构设置的合理化和职能的专业化，从而提高政府的决策能力和执行效率。
事权和支出责任的划分与行政体制改革相互推动。
在行政体制改革过程中，事权和支出责任的划分是关键的一步。
通过对事权和支出责任的划分，可以使政府部门之间的职责明确，形成合理的权责对应关系。
同时，通过行政体制改革，也能够促使事权和支出责任的划分更加科学和合理。
事权和支出责任的划分与行政体制改革相互推动，共同促进了政府机构的优化和职能的提升。
行政体制改革对事权和支出责任的履行提供了保障和支持。
行政体制改革旨在提高政府的效能和服务水平，为事权和支出责任的履行提供了良好的制度环境。
行政体制改革可以优化政府内部的组织结构和工作流程，提高政府部门的协调能力和执行力。
同时，行政体制改革还可以加强对事权和支出责任的监督和评估，提高政府的责任感和执行效果。
事权和支出责任的合理划分与行政体制改革相辅相成。
事权和支出责任的合理划分需要依靠行政体制改革来推进。
只有通过行政体制改革，才能够建立起科学、高效、透明的事权和支出责任划分机制。
行政体制改革可以通过优化政府机构设置、改革行政管理方式等措施，为事权和支出责任的合理划分提供支持和保障。
事权和支出责任与行政体制改革密切相关，两者相互促进、相互影响。
事权和支出责任的明确和划分是行政体制改革的前提和基础，而行政体制改革则为事权和支出责任的履行提供了保障和支持。
分析政府间划分财权与事权的理论依据学院：财政与经济学院班级：财政13-1学号：201305001167姓名：牛鹛摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。
我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。
但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。
导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。
因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。
关键词：财政分权事权财权一、政府与市场的职能边界划分更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。
市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。
市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。
（一）政府的职能政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。
具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。
（二）市场的职能发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。
浅析多级政府间社会保障财权事权的划分刘德浩（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）摘 要：中国各级政府间社会保障财权和事权错位问题十分严重，不利于社保事业的健康发展。
而具有外溢性的地方性社保公共产品的事权和财权划分是最大的难点。
公共经济学理论框架下的分析告诉我们，对于此类物品由地方政府供给是最有效的，同时由于其外溢性特征，需要中央政府承担部分供给成本，财政专项补贴制度是实现具有外溢性地方社保公共产品供给的有效途径。
关键词：社会保障；财权；事权；外溢性地方性公共产品财权和事权相匹配是分税制财税制度的根本要求。
“十一五”规划也明确要求合理界定各级政府的事权，调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。
社会保障作为各级政府履行社会经济事务管理职能的重要方面，也应该做到财权和事权相匹配。
当前，由于中国各级政府的社会保障事权界定不清，财权和事权不匹配现象十分严重，影响了社会保障事业的健康运行。
本文就中央和地方各级政府在社会保障事务中的财权和事权划分问题作一分析。
一、引言社保财权和事权的划分问题已经引起了学术界和政府部门的关注。
2003年十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：根据经济社会事务管理责权的划分，应逐步理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责。
学术界对此问题也进行了许多研究。
事权是一级政府从事社会经济事务的责任和权利，它规定了各级政府从事社会经济事务的性质和范围。
理论上讲，政府间职责和事权划分是分级财政体制的逻辑起点，依据政府间职责分工划分各级政府的事权，进而划分其支出责任，是合理划分财权的出发点。
现有的研究也正是基于这一基本原则，通过分析社保事权在各级政府的划分，进而提出实现财权和事权匹配的政策主张。
公共产品供给的层次性标准成为学者们界定各级政府事权的理论依据。
虽然学者们在具体事权划分方案上存在不同标准，但在基本认识上是一致的，即全国性的社会保障公共产品应由中央政府供给，地方性的社保公共产品由地方政府负担，而具有外溢性的地方性公共产品由中央和地方共同分担，并提出了具体的事权划分方案（蔡社文，2004；黄书亭、周宗顺，2004；杨方方，2003）。
多级政府事权与财权划分分析作者：林璇来源：《智富时代》2016年第03期【摘要】本文在分析中央与地方事权划分基本格局变化，国家结构理论的基础上，探究我国多级政府的事权和财权划分存在的问题，并结合国内外经验提出合理的解决措施。
【关键词】多级政府；财权划分；事权划分一、基础理论分析（一）多级政府的事权划分与财政支出理论财政体制一般可分为财政层级制度、财政收入划分制度、财政支出划分制度、财政转移支付制度等一系列制度，而整个财政体制框架性的基础是财政层级制度，财政层级制度与国家政权体系的框架和运行状态联系十分密切。
政府职能与事权划分是处理政府间财政关系的起点，事权划分的一大重要原则是公共产品的受益范围，各级政府的共同事权应当对应各自的职责范围和相应的费用摊派机制，在税收权力上应当给与地方政府适当的税收自主权以保证地方政府对地方收支的控制权和地方预算的自主性，我国的事权与财权不对等还需要财政转移支付制度对地区差异进行调节，最终实现公共服务均等化。
（二）国家结构理论国家结构是一种组织形式，并形成一定的政府层级制度。
财政层级制度与政府层级制度是紧密联系的。
现代国家纵向配置权力的两种基本模式是单一制和联邦制。
1.单一制模式单一国家掌握主权权力，主要有中央集权型关系和地方分权型关系两种具体形式。
中央集权型关系，中央政府仍有最终的决定权的前提下，中央政府将部分权力交给当地政府行使。
这种分权只是权力的一种委托或代理，地方政府实际上只是中央政府的派出机构。
例如，法国。
地方分权型关系，权利的一种确定性转移，通过立法的形式赋予地方政府一定的权力，实行地方自治，并在法律上规定地方政府权力范围内的事务中央政府不得随意干涉。
例如，英国。
2.联邦制模式一个国家内按照地域分配权力的法律和政治结构，分为两种类型：均衡型和非均衡型联邦制模式。
均衡型联邦制模式。
有限分权，联邦中央政府没有直接的权利对成员政府以下的各级地方政府进行干预，各成员政府对各地政府只能行使监督权，在公共行政关系上，起主要作用的是成员政府。
---文档均为word文档，下载后可直接编辑使用亦可打印---要2013年我国做出全面深化改革的决定，主要内容是明确各级政府间的事权，匹配事权与财权。
2015年我国提出目前各级税收征管部门职责划分不明的问题，为之后的国地税合并埋下了伏笔。
新一轮财税体制改革的重点是完善政府间的财政关系，又突出体现为中央与地方政府间财权与事权的划分，与行政体制改革相辅相成，最终达到集权与分权的最优组合。
本文从财政分权理论的相关概念与具体内容出发，对目前为止主要的财政分权理论进行系统地阐述，从理论角度寻求财政分权的最佳状态。
其次分别从国内外视角分析财政分权现状，近年来我国财税体制改革变动较大在，但是仍然存在不少问题，国外主要资本主义国家在政府间财政关系方面处理较好，国外视角则以美国、德国及日本为例，探讨发达资本主义国家的财政分权模式是怎样的，并从中吸取经验教训。
最后基于以上分析为我国下一步的财税体制改革提出可行性建议。
政府间财政关系涉及到我国经济政治等诸多领域，就目前情况而言，我国财税体制改革任重而道远。
关键词：财政分权；政府间财政关系AbstractIn 2013, China made a decision to comprehensively deepen the reform. The main content is to clarify the administrative power between governments at all levels, and to match the administrative power with the financial power. In 2015, China raised the issue of unclear responsibilities of tax collection and management departments at various levels, which laid the groundwork for the future consolidation of national and local taxes. The focus of the new round of fiscal and tax system reform is to improve the inter-governmental financial relationship, which is also highlighted by the division of financial and administrative power between the central and local governments, and the complementary with the administrative system reform, so as to achieve the optimal combination of centralization and decentralization. Starting from the relevant concepts and specific contents of fiscal decentralization theory, this paper systematically expounds the main fiscal decentralization theories so far, and seeks the optimal state of fiscal decentralization from the theoretical perspective. Secondly, respectively, from the perspective of both at home and abroad present situation of fiscal decentralization, fiscal and taxation system reform in our country in recent years, changes in the larger, but there are still many problems, major foreign capitalist countries in the aspect of intergovernmental financial relationship processing is better, the foreign perspective, in the United States, Germany and Japan, for example, discusses the developed capitalist countries how's the mode of fiscal decentralization, and learn from. Finally, based on the above analysis for the next step of China's fiscal and tax system reform feasibility Suggestions. The inter-governmental financial relationship involves many fields such as economy and politics in our country.Key words: Fiscal decentralization; Intergovernmental financial relations目录1 导论 (5)1.1选题背景与意义 (5)1.2国内外文献综述 (6)1.3研究内容与方法 (7)1.4创新与不足之处 (7)2 财政分权理论的阐述 (8)2.1财政分权的相关概念 (8)2.2第一代财政分权理论——TOM理论 (8)2.3第二代财政分权理论——市场维护型的财政联邦主义 (9)2.4财政分权制的利弊 (10)3 我国政府间财权与事权划分现状分析 (12)3.1新时期我国政府间财权与事权现状 (12)3.2新时期我国中央与地方政府间关系 (12)3.3中国政府间财政分权存在的突出问题 (12)4 国外财政分权实践 (13)4.1美国的财政分权实践 (13)4.2德国政府间财政关系现状分析 (15)4.3日本政府间财政关系现状分析 (16)5 实现我国政府财权与事权相统一的政策性建议 (16)5.1实现央地关系中财权、事权的法治化与制度化 (16)5.2进一步改革财税制度 (17)5.3构建合理的政府间协调机制 (17)5.4成立财税监察监督机构 (18)参考文献 (18)致谢 (21)1 导论1.1 选题背景与意义1.1.1选题背景政府间的财权与事权以各级政府的主要收支活动为体现，与国民经济的各个领域都息息相关，科学梳理财权与事权视角下的央地关系对于日后合理划分行政体系下的央地关系具有积极意义。
事权和财权划分的原则
事权和财权划分是指政府部门之间对各自职责范围内的权力和财务资源的划分，是现代政府管理的基本原则之一。
在事权和财权划分中，应遵循以下原则：
一、法定性原则。
事权和财权的划分应基于法律规定，依据法律明确各级政府机构的职责范围和权力权限。
二、属地原则。
事权和财权的划分应按照地域划分原则，即由具体地域内的政府机构负责相关事务的管理和资源配置。
三、分级原则。
事权和财权的划分应按照职责分级原则，即由上级政府机构向下级政府机构下放职责和相应的财政资源，实现分级管理。
四、实质性原则。
事权和财权的划分应依据实际需要，根据各级政府机构的职能特点和工作实际，合理配置相关权力和财务资源。
五、平衡性原则。
事权和财权的划分应合理平衡各级政府机构之间的权力和财务资源，实现职责协调和资源优化利用。
六、公正性原则。
事权和财权的划分应公正、透明，遵循公共利益和社会公正原则，保障各级政府机构、各类社会组织和公民的合法权益。
以上是事权和财权划分的基本原则，其目的在于实现政府机构之间的协调与合作，提高政府管理效率和公共服务水平。
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中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究摘要：财权是指各级政府负责筹集和支配收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。
财力往往指的是地方政府的税收收入，即地方政府有多少可以自己支配的收入，没有财权往往财力也比较缺乏。
事权一般与支出责任向匹配，指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财力是事权的保障，所以事权要和财权财力的匹配至关重要。
本文针对我国财权、财力和事权的现状和问题进行了分析，并提出了相应政策建议。
关键词：财权、财力、事权、分税制一、我国财权、财力与事权关系的现状1、分税制之前的财权事权划分情况。
建国到1979年以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，此时为政府“统收统支”，财权事权都是集中在中央，地方收缴收入上交中央，由中央统一划拨，地方政府几乎没有什么权利。
1980年开始向财政包干制度转变，试行“划分收支，分级包干”制度。
中间采取过各种不同形式的大包干体制，虽然形式不同，但是基本上主要决策权在中央，地方只是执行者。
2、1994年的分税制改革。
分税制大体包括几项内容：中央与地方的事权和支出、收入划分、统一转移支付制度等。
按照事权划分，中央承担国家安全和外交等重大事业支出，地方财政对本区域所需支出负责。
并按税种划分收入，关税、海关代征消费税和增值税、中央企业所得税等归入中央所有；资源税、增值税按比例分给地方和中央；地方固定收入有城建税等。
二、我国财权事权划分存在的问题。
1、中央与地方各级事权划分不清，重叠众多。
中央与地方事权划分不清，重叠众多，且分配体现为事权的层层下移，从而导致基层的负担过重。
由于我国实行五级政府体制，层级较多，财政级次实质上就是财政运转的链条，它承载着财政各项事务的开展。
链条越长，它所带动的政府就运转得越慢，信息的损耗、资源的浪费就越大，就越没有效率。
拿省级政府来说，要同时满足本级省以及下级市、县乡的所有支出，而其收入有限，就导致这种情况愈加严重。
2、地方政府收入来源单一，缺乏地方主体税种。
内容摘要中央与地方上的关系的本质就是中央政府与地方政府在集权或分权体制上的一种博弈行为；它产生的必要条件是国家的存在，充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。
其中财权与事权上的划分更是中央与地方关系的关键。
目前我国现在正处于转型期间，如何处理中央与地方上的财权与事权成为了可持续发展的关键。
文中列举了我国历史上各个朝代中央与地方在财权与事权划分的案例，同时也列举了西方一些国家如美国，日本，法国，德国等国家关于事权与财权的划分上的一些方法。
文章阐述了我国中央与地方事权与财权的划分上的不足之处，提出了现阶段我国中央与地方财权与事权划分的措施建议。
关键词：中央政府；地方政府；财权；事权AbstractThe relationship between central government and local governments focus on centralized or decentralized system;It is the condition for the existence of national countries are sufficient conditions for the expansion of the increase in population, the increase in management services. One on the financial authority and powers of the central and local governments which pay a key role. Now China is in a transition period, the central and local governments how to deal with the financial authority and powers become the key to sustainable development. The article cited some examples like the United States, Japan, France, Germany and other countries. Then the article pointed out some deficiency and gives me some suggestion.Key word:central government; local governments; financial authority; powers目录一、中央与地方关系的简述 (4)二、历史上我国中央与地方事权与财权划分 (4)(一)先秦时代的财权与事权的划分 (5)(二)秦汉时代的财权与事权的划分 (6)(三)隋唐时代的财权与事权的划分 (6)(四)宋与明在事权与财权划分的方式与改革失败的原因 (7)三、我国在事权与财权上分配的现状与问题 (10)(一)中央与地方的事权模糊不清，影响了两个积极性的发挥 (11)(二)中央与地方的财权的不确定性，使地方政府不能有充分财力解决地区事务 (11)四、西方国家中央与地方的事权与财权划分的借鉴 (12)(一)明确划分中央财权与地方财权,以美国为例 (13)(二)实行财政立法权与收入集中、执行权与使用分散，以日本为例 (13)(三)实行财权、财力收支集中，以法国、德国为例 (14)五、合理划分中央与地方的财权事权的建议 (15)(一)对于中央与地方事权财权的划分上，要注意集权与分权上的力度 (15)(二)理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则 (15)(三)分步实施税收制度改革 (16)(四)根据政府职能转换对财政职责范围重新界定 (16)我国中央政府与地方政府的事权财权划分探析一、中央与地方关系的简述中央与地方关系是一个历史范畴。
进一步调整财权、财力与事权的关系所谓财权，是指各级政府依法享有的筹集收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。
所谓财力，是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，来源于本级政府税收、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等。
所谓事权，是指一级政府在公共产品或服务中应承担的任务和职责。
财政体制的完善，实际上就是对财权、财力与事权之间关系的恰当处理。
1994年分税制改革把“财权与事权相匹配”作为基本原则，党的十七大和十八大报告都提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制”，这表明，我国财政体制改革的原则和目标已由“财权与事权相匹配”转为“财力与事权相匹配”。
但理论界对此问题并没有形成统一认识，因此有必要对应该如何处理财权、财力与事权之间的关系这一深化财政体制改革无法回避的问题进行深入探讨。
与事权相匹配的应当是财力而非财权合理划分中央政府与地方政府的事权，是恰当处理财权、财力与事权之间关系的前提。
在各级政府之间划分事权，实际上就是政府职能在各级政府之间的划分，即，界定各级政府各自应该提供哪些公共产品或服务，其实质是支出责任的划分。
只要搞清各级政府各自应该提供哪些公共产品或服务，并且使其拥有足够的财力来弥补提供公共产品或服务的成本，就不会影响政府职能的履行和经济的有效运行。
因此，财力直接决定一级政府能否顺利提供公共产品或服务，财力应当与事权相匹配，而财权不一定要与事权相匹配。
无论是单一制国家还是联邦制国家，中央政府对地方政府进行有效控制都是十分必要的。
从经济方面讲，中央政府对地方政府的有效控制是实现地区间经济均衡发展的需要。
中央政府一方面通过集中财权约束地方政府的行为，另一方面通过集中财力并建立规范的财政转移支付制度实现地区间公共产品或服务的均等化，从而促进地区间经济均衡发展。
一般情况下，拥有较大的财权才可能拥有较多的财力，中央政府集中财权不仅是约束地方政府行为的需要，也是其能够集中财力并通过转移支付促进地区间公共产品或服务均等化的前提。
政府职能、事权事责与财权财力:1978年以来我国财政体制改革中财权事权划分的理论分析侯一麟*=摘要>论文从政府的基本职能出发,围绕我国的财政体制改革,就中央、省及省以下的财权、财力和事权、事责进行了初步探讨,认为我国30年的渐进式改革可以大致分为前后两个阶段。
前一阶段以/调整0为主,主要是还原政府职能的本来面目。
后一阶段主要是/理顺0,重点是根据我国改革的实际情况,进行制度创新。
就中央和省对基层政府的转移支付体系而言,通过实证分析,论文认为该体系在实施头几年的整体效应上初步达到了设计目标,总体上是成功的;但就其具体成效看,还有很大的改进空间。
有的问题出在转移支付的种类设计上,但主要问题是管理体制。
从对省、市、县各级官员的深入访谈中可以发现,政策制定的起始点应当下移,由下至上,以使政策符合各地实际。
这是跟事权密切联系的:事权应该下放,而不是事责下推。
从基层政府的总收入结构看,/财力与事权相匹配0的思路和提法不尽严密,应当改进;此事涉及施政业绩和政府的责任诸多问题,不可轻视。
=关键词>政府职能事权财权事责财力=DO I>10.3969/.j i ssn.1674-2486.2009.02.003=中图分类号>D63=文献标识码>A=文章编号>1674-2486(2009)02-0036-37*侯一麟,美国佐治亚大学公共与国际事务学院,副教授;中山大学行政管理研究中心,兼职研究员。
本文曾在由中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院与中国留美公共管理学会主办的/改革开放三十年中国行政国家的重塑0国际学术研讨会(2008年12月13-14日,广州)上宣读。
感谢中央财经大学博士生徐涛、殷锐锋在数据处理和文献综述方面提供的帮助。
感谢匿名评审人的意见。
基金项目:中山大学二期/985工程0公共管理和社会发展研究创新基地专项资金项目。
必须吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果,吸收和借鉴一切反映现代社会化生产规律的先进经营方式、管理方法。
)))邓小平(1993:373)一、政府及其职能本文所说的/政府0是指现代意义上的政府。
/现代政府0是人类历史上第二次产业革命即工业革命的产物。
工业革命极大地提高了劳动生产率,使人们的生活水平快速、稳步提高,同时贫富差距明显加剧,也改变了人与人之间的关系。
工业革命还彻底改变了人类的居住生活方式)))从散居乡村转变为聚居城市(H ou,2006; North,2005)。
生产力、生产关系和生活方式的变化促生了现代政府的基本职能,即:保障社会稳定、促进经济发展、提高公民生活水平。
不论是中央政府、区域(次中央)政府,还是地方(基层)政府都是围绕着这三项基本职能运作的(侯一麟,2008)。
政党和由它组建之政府的政权基础、政权的稳固程度,与执政党及其政府履行上述三项基本职能的业绩密切相关:社会稳定、经济繁荣、人民生活富庶,则执政党受拥护,政权稳固;反之,则执政党丧失执政基础,政权不稳。
至于现代政府如何执行以上三项基本职能,简单地说,有两个大的派别:市场和计划。
经济学的奠基人亚当#斯密(Ada m Sm ith)提出/看不见的手0的理论(S m ith,1776),是市场学派的基础:即除非市场失灵,政府应当尽可能少地直接干预经济,而把经济交由市场高效运作。
第一次世界大战前后,德国为了尽快恢复经济、提升国力,开始国家经济计划,即由国家统一筹划资源利用,以期促进经济强劲发展,这是计划学派的滥觞。
俄国/十月革命0后,把计划经济全盘引进,加以强化,甚至固化。
新中国成立后,学习苏联,也用中央统一计划的方式管理国民经济。
可能是由于苏联的关系,/计划0被西方冠以意识形态的帽子;其实,欧洲国家至今仍沿用一些计划的办法;亚洲的日本和韩国虽然自/二战0后受美国影响甚深,但亦一直采用/七年计划0的概念。
所以,市场和计划不过是现代政府执行其职能的政策手段和工具,与意识形态并无直接、必然的联系。
如此观之,工业革命以后出现的现代政府与农业社会长达千年的封建政府,在本质上的区别一目了然。
封建政府是皇权或者王权,号称皇权天授,实为家传;现代政府是民权,人民的政权,由人民选举产生。
封建政府服务于王朝,只为王朝江山永固;现代政府致力于发展经济,改善民生,服务于人民,并无自身利益的诉求。
中国古代贤哲(孟子)很早就提出/民为上0的思想,但受社会时代和生产力水平的限制,终究没能跳出封建思想的窠臼。
13世纪英国的/大宪章运动0和随后涌起的欧洲思想启蒙运动铸就了现代意义上的民本思想。
美国1776年的独立宣言融人类政治文明发展为一体,明确提出/民有、民治、民享0。
孙中山创建中华民国,提出/三民主义0,融合了中国古代哲学和现代政府的理念。
中国共产党早在战争年代就明确其执政理念是/为人民服务0,而无任何个人私利;党的/十六大0以来再次明确三个/为民0。
所以应当说,现代政府基本职能这条主线或者说脉络,是很清晰的通则(侯一麟,2008)。
工业革命之所以成为可能,是跟10-16世纪之间产权制度在欧洲的形成、推广并发生作用密切相关的。
产权提供了根本的激励措施和制度保障,使个人和群体乐于从事技术创新、促进生产力提高。
这是欧洲后来居上超过亚洲古代文明的奠基(North&Tho m as, 1973)。
工业革命在18世纪中后期滥觞于欧洲,到19世纪中期以一系列制度创新初步奠定了现代政府的基本模式,成为现代政府发展的第一波。
19世纪中后期到20世纪中期,工业革命在北美上演,规模和发展势头超过欧洲。
美国凭借其得天独厚的自然环境和资源优势,更得力于融人类文明成果为一体的政治、社会、经济制度创新,雄踞世界,成为现代政府发展的第二波。
20世纪中期以后,工业革命在亚洲展开,以/四小龙0为先锋,中国、印度随后,古老的大陆再次崛起,成为现代政府发展的第三波。
¹在这先后三波的工业革命和现代政府的发展演变中,虽然各国的政体和国体不同,但都强调政府的民本、民生性质。
各国的社会经济管理体制迥异,但保稳定、促发展、提高人民生活水平的基本职能相通。
纵观世界上近300年来的发展历程,在纷繁的差异之下隐含着普遍规律,世界各地、各国、各民族在自身独特的发展道路上逐步趋同,执政手段亦从单一地靠市场或计划过渡到融和兼用。
从政府职能的发展来看,也有一个明显但相对缓慢的进步过程。
19世纪早中期英、德等国资本原始积累阶段的残酷,遭到马克思、恩格斯等进步思想家的强烈谴责,也促使这些国家政府进行反思,开始了早期的在规范市场、劳动保护、保障儿童妇女权益等方面的努力,以及加强政府在教育、公共卫生、社会治安等方面的职能(Crafts, 1994;Johnson,1994)。
20世纪30年代的世界经济大萧条促生了凯恩斯主义,即在经济下降期政府应当使用逆周期的货币政策、财政政策等手段强力干预。
各国中央政府开始大规模地介入宏观经济管理和多种公共服务。
综上所述,现代政府的本质属性是其人民性,其职能是间接地保障或者直接地促进经济发展及其稳定,提供公共服务,使人民安居乐业。
落实这些基本职能需要中央、区域、地方各级政府在各自负责的事务上有所分工,并配以与所担当的事务相对应的财力保障;这就是政府间关系,即本文讨论的重点。
二、财政管理体制与财权事权划分政府间关系是一个很大的题目,涉及多个学科领域。
政治学先¹当然,日本的工业革命早于亚洲其他国家;详细讨论则超出本文的范围。
驱最早提出了卓见;经济学先哲熊彼特(Joseph Schum peter)、希克斯(John R ichard H icks)、诺斯(Doug lass Nort h)等在这方面都有深刻的阐述;法律学者有他们独特的视角;近现代各国领袖人物也都有精辟的见解,这些远远超出本文可以探究的范围。
然而,政府间关系的基础和制度背景是财政,实质是各级政府之间的财权事权划分。
任何一项公共政策最终都落实到财政上,所有社会变革也都是社会财富分配体制的调整,从公共管理和政策的角度看,需要进行管理制度改革;财政体制改革则总与政府管理改革相伴,而且往往是公共管理进步的基础和推进器。
纵观中外历史上所有中央与地方的制度变迁,背后都是深刻的财政问题。
所以,本文选择从财政体制的视角,尤其是1978年以来的财权事权划分实践,来考察政府间关系在我国改革进程中的演变。
(一)事权与事责政府间关系不论在哪个国家都不可能很简单,这是由公共事务的本质决定的。
政府间关系的复杂程度,牵涉很多因素;除去其他因素外,政府层级多少、各层级负责事务的划分及财力的匹配、层级间的责任体系等最为关键。
政府层级的设置,与地域大小和管理理念相关:地域广阔则因为管理半径的限制,倾向于增加层级,这在通讯、交通不发达的情况下尤其明显。
理念上强调上下级明晰、政府统揽大小事务的,往往设置层级多,部门也多。
层级和部门越多,变数越多,关系越趋于复杂。
在中央与地方的关系中,所谓/事权0未必是一家独享、他人不可染指之/权0。
准确地说,是行事之/责0,即哪些事物应该由哪一级政府负责。
/应该0是一回事,恰当与否、是否可行是另一回事,即理论上讲,某些事物应该由某级政府承担,但由于种种原因,却实际由另一级来担当,或者低层级有责但高层级掌权;这时,事责与事权二者之间出现分裂,就有必要区别事权与事责。
中央政府的事权相对容易界定,包括国防、外交、宏观经济稳定、地区间调控等全国性公共产品,这在大多数国家已经成为共识,文献记载丰厚。
因为中央代表国家,拥有主权,所以,其事责与事权完全至少大部分重叠。
地方政府层级直接服务于百姓,并提供公民日常生活的基本公共服务和公共产品。
这些公共服务和公共产品是地方性的,外溢少。
所以基层政府的事责在理论上非常清楚,容易界定。
如果基层政府应该做什么、怎么做,可以由本级自主决定,不受上级政府指令约束,其事权与事责就是吻合的,否则二者之间就出现分裂。
在我国,地方(基层)政府的事权与事责则是分裂的。
相对而言,处在最高和最低之间的次中央级政府(如我国的省)和区域性政府(如我国的地、市等)的事权事责,在一定程度上不容易界定,甚至/是一场讨价还价,结果不可预测0(O ates,1972:181)。
在外国如此,我国亦然。
讨价要来的是事权,还价打发出去的是事责。
对上级不好讨或者讨不到时,容易向下级征要;向上级还不出去时,自然地会向下级打发。
如此往复,中间层级的事权与事责也多数不吻合,以至错位(拥有本不该有的事权)、缺位(未负本该负的事责)。
从某种意义上说,致使政府间关系复杂的主要原因之一是这些中间层级的事权边界含混、事责不清,在我国尤其如此。
明确事权、事责,并使二者尽量重叠,其意义在于建立政府间责任体系。
事权清,则责任明晰;事责混,则责任失察,无从追究。
