中央与地方财权、事权关系研究

中央与地方事权及支出责任划分存在的问题及对策作者：乔天锋韩克恩王婷婷来源：《中国经贸导刊》2017年第26期摘要：本文对现阶段我国政府间事权划分存不明确清晰、各级政府间事权和财权不匹配等问题进行了梳理和分析，提出了在合理划分事权和支出责任的基础上，构建符合我国实际的财权与支出责任相匹配的政府间分配关系，促进财力与事权相匹配和基本公共服务均等化。

关键词：财政体制政府间关系支出责任中共十八届三中全会提出了新一轮改革的目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。

科学合理地划分各级政府事权及支出责任，不仅是完善我国财政体制本身的问题，更是国家治理及其治理能力现代化的重要体现，是各利益相关方之间权责与义务的重构。

一、中央与地方事权支出责任划分存在的主要问题（一）事权划分不清晰，事权过于下移一方面，政府事权存在越位和缺位的情况，某些应由市场主体通过市场机制调节解决或由社会提供的事务，财政大包大揽，同时在市场机制失灵的领域，某些应由政府承担的基本公共服务，如医疗、教育、卫生、社会保障等，财政却承担不够。

另一方面，政府间事权存在错位的情况。

一是中央与地方政府事权错位，某些应由中央负责的事务下移到地方承担，某些应由地方负责的事务中央直接干预，很多中央和地方共同管理的领域事权重叠交叉，难以准确判断事权归属；二是地方各级政府之间事权相互错位，省与市县级政府间事权范围的划分不规范，较高级政府通过政策政令将责任目标层层分解向下转移，这种状况造成职责不清、互相挤占或互留缺口、无从问责的现象，不仅导致行政运行效率偏低，而且影响经济社会和谐发展。

（二）支出责任划分不合理，支出责任过于上移1994年实行分税制改革以后，数额较大、较稳定的税种统一划归为中央级或共享税，留给地方的税种小而杂、税源分散零星，随之财政收入大部分上移到中央，地方税收收入所占比重大幅下滑，这一做法也被地方各级政府纷纷效仿，一般都将税源集中且易于征收的税种划归为本级，最终形成了层层向上集中的收入分配格局，尽管分税制改革有效改变了国家财力过于分散的情况，中央财政的宏观调控能力明显增强，但由于地方事权支出责任倒挂，行政体制运行中出现较多矛盾也催生出诸多问题：“跑部钱进”、寅吃卯粮、乱收费现象丛生。

清代中央与地方财政关系的演变纵观清代268年的历史，中央与地方的财政关系经历了三个阶段的演变：咸丰朝之前是中央集权型，咸丰、同治年间是地方分权型，光绪、宣统时期是中央与地方争权型。

这种变化是当时经济、政治、军事形势发生转变的必然结果，反过来又对社会经济造成不同程度的影响。

考察清代中央与地方的财政关系，对于今天的财政体制改革有着重要的借鉴意义。

一、“全能型”事权产生“集权型”财政体制自入关统治后，清政府逐渐建立了一套严密的中央集权型财政体制，它通过起运存留、奏销等制度规范了中央与地方的财政分配关系。

这种关系以财权集归中央为特征，在咸丰朝以前长达200余年的时期内，得到了有力的贯彻执行。

清朝前期，起运存留是一项重要的财政制度，它规定了国家财政收入在中央与地方间的分配原则与比例。

凡是地方州县征收的赋税，运解中央归户部支配的部分称为“起运”，扣留本地分配的部分称为“存留”。

入关后不久，清朝统治者便确立了起运存留各半的制度，但随着军费开支的膨胀和中央财政的匮乏，中央政府开始对地方存留进行削减。

到了嘉庆末年，全国各地的存留银所占额征赋银比例平均仅为17.4％。

总体看来，康熙中叶至嘉庆、道光年间，地方存留始终仅占微弱比例，一般不超过25％。

地方存留过少导致一系列经济问题，其中又以耗羡滥征最为严重。

耗羡是地方政府为弥补熔铸赋银的折耗而于正额之外征收的费用，其数额往往比正额还多。

地方政府征收耗羡既影响了百姓生计，又不利于中央财政的集权，因此到雍正初年便进行了“耗羡归公”改革。

改革后的耗羡成为中央财政收入的组成部分，中央发放“养廉银”给地方。

通过这次收入分配的调整，财政集权中央的程度大为加深，地方经费虽有一定增加，但财权却相对减弱了。

为保证中央财政收支的集权，清王朝还制定了奏销制度，即预决算核销制度。

自基层州县至中央户部，逐级造送收支清册，户部于年底分省汇总奏报皇帝，这是奏销制度的完整程序。

地方政府的奏销册送交户部后，凡户部认为有不符“部例”者，便责令地方限期答复，甚至重新造册。

中央政府与地方政府的财政关系：1．财权、财力在各级政府间的分配程度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度。

2．总体上说，中央与地方在财权的分配上是存在着一定矛盾的。

2.1 这种矛盾主要表现在我国的“分税制”上。

2.2 我国财政体制改革后，名义上是实行“分税制”，但实际上，真正的“分税制”是税种分开，地方政府有地方政府的主体税种，中央政府有中央政府的主体税种，地方立法机构有地方税种的立法权。

而我国的税种立法权都集中在中央，这就决定了税收的绝大部分利益都归集到了中央，对地方来说有点不公，有可能会降低地方政府进行税收征管的积极性。

3. 中央与地方的税收收入分布情况3.1 在中国，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方收入。

3.2 将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税，包括：关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等；3.3 将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税，包括：增值税、资源税、证券交易税。

例如增值税地方分享25%，中央分享75%，证券交易税地方分享20%，中央分享80%；3.4 将适合地方征管的税种划分为地方税，被充实为地方税税种，增加地方税收入，包括：个人所得税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、耕地占用税、契税、土地增值税等小税种，以及不含银行总行、铁道部门、各保险总公司所缴纳的营业税、地方企业所得税、城建税等。

3.5由上可见，中央与地方各自的职责和提高征收效率的原则是分配中央与地方税收收入的主要原因。

4. 中央与地方的财政支出划分情况4.1中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出，包括：国防费、武警经费、中央级行政管理费、中央统管的基本建设投资等。

4.2 地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出，包括地方行政管理费、部分武警经费、地方统筹的基本建设投资、城市维护和建设经费、价格补贴支出等。

分析政府间划分财权与事权的理论依据学院：财政与经济学院班级：财政13-1学号：201305001167姓名：牛鹛摘要：在西方公共财政理论中,西方财政学家主要从政府职能理论和公共产品的层次性理论入手,论证多级政府以及财政分权的必要性，由此形成了财政体制的核心问题,即中央与地方财权、事权划分问题。

我国1994年推行的分税制改革初步形成了我国分税分级财政框架。

但分税制改革仍然带有很大的过渡性质,对于中央和地方政府间的事权划分几乎没有涉及,在很大程度上保留了旧体制的特征。

导致地方财政日益困难已经影响到地方政府经济职能的作用发挥,任其发展势必会导致地方财政危机而最终威胁到中央财政,进而影响到整个国民经济发展和政权的稳定。

因此,研究政府间财权与事权关系无论从理论还是从实践上都已成为财政学和政府经济学的重大课题。

关键词：财政分权事权财权一、政府与市场的职能边界划分更好发挥政府作用关键在于矫正政府在资源配置中的错位、越位和缺位的问题，寻找市场决定作用与政府调节的最佳结合点。

市场经济条件下，必须确立“有限政府”理念。

市场经济中，政府的主要经济职能就是稳定宏观经济、提供公共服务、维护市场秩序、调节分配不公，要充分发挥市场机制，调动经济主体的积极性，政府必须减少其盲目性的干预，增加其服务性、社会性的职能，用“有形之手”保障“无形之手”。

（一）政府的职能政府的职能宏观层面上，主要负责具有战略性、全局性、方向性、社会性的义务，进行宏观调控。

具体看，保证社会总需求与总供给的平衡，抑制通货膨胀，制定战略目标与实施步骤；根据社会水平调整产业方向与结构，制定产业规划与产业改革；制定、实施税收与金融政策，并调节个人、地区等经济间形成的非有机性结构；建立健全社会保障体系，维护国家安全和提供社会服务设施，配合有关部门制定和维护法律尊严；维护社会公平正义，为转变经济发展方式、保持经济持续健康发展创造良好环境和条件。

（二）市场的职能发展社会主义市场经济，既要高度重视政府的作用，也要高度重视市场的作用。

我国政府间财政关系的分析通过对我国政府间财政关系的分析，了解我国分级分税预算管理体制的发展，知道其还存在事权划分不清和大量预算外资金存在的问题，并对这种问题提出建议建国以来我国经历了三次大规模的财政分权：1958～1961年的权力下放，1970～1976年“文化大革命”时期的权利下放，改革开放以来以“放权让利”为核心的财政分权。

1993年12月15日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，决定从1994年1月1日起在全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市进行财税体制改革。

这次改革的重点在于更科学地划分中央与地方主要是与省级的财权、事权关系，提高财政收入占GDP、中央财政收入占全国财政收入两个比重，增强中央的宏观调控能力。

我国从1983～2004年间，中央财政收入占全国财政收入的比重急速下降，从到1983年35.8%降到最低点22%，其中1984年、1985年稍有提高，分别为40.5%和38.4%。

1994年分税制改革后迅速上升到55.7%, 然后一直保持在48.9%～55.7%的范围内；中央财政支出占全国财政支出的比重却不断下降，从53.9%变为27.7% ,由地方政府承担了公共支出的绝大部分份额。

2004年，中央财政支出占全国财政支出的百分比为27.7%,地方财政支出占全国财政支出的百分比为72.3%，中央财政支出占全国财政支出的百分比是中央财政支出占全国财政支出的百分比的2.61倍。

（图表请参照上述年间中央财政收入占全国财政收入的比重与地方财政收入占全国财政收入的比重以及中央财政支出占全国财政支出的比重与地方财政支出占全国财政支出的比重）我国分税制改革虽然有效地提高了中央政府财政收入占全国财政收入的比重，增加了中央政府的控制力，但是还存在着很多问题。

1．中央政府财政支出占GDP的比重偏低，事权下放许多应由中央政府承担的职责实际上由地方政府承担。

在发达国家中央财政支出大多超过地方财政支出，发达国家中央支出占总支出的比重达到了60%以上。

我国中央与地方政府间事权划分:问题\原因及建议作者：张欣王卫昆来源：《时代经贸》2011年第05期【摘要】政府间财力与事权的匹配是财税体制改革的重点之一，而事权划分是完善财力与事权匹配的首要环节，事权有了比较清晰合理的界定之后，才能明确界定政府间的财权和支出责任，规范转移支付制度，实现整个财政体制的正常运转。

本文通过研究目前我国政府间事权划分现状和问题，分析我国事权混乱的原因，并对如何合理划分中央与地方政府间事权提出相关建议。

【关键词】财力事权匹配；事权划分建立健全我国政府间财力与事权匹配体制是社会主义市场经济发展的必然要求，也是社会主义民主宪政建设和中国社会转型的必然要求，而且还是我国统一性与多样性相结合的原则要求。

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。

“十二五”时期将是中国建立完善的市场经济体制的关键时期，而财税改革在这一过程中将扮演非常重要的角色，财税体制改革重点之一就是各级政府事权与财力的匹配。

而实现政府间财力与事权匹配的第一个环节就是要把事权合理化、清晰化，事权有了相对合理，清晰的界定之后，其他制度安排与之匹配在一起，内在衔接，统筹协调，才可以实现整个体制的正常运转。

而我国目前财税体制中仍存在事权划分不清、财力与事权不相匹配等问题，导致基层财政困难、地区间基本公共产品提供的较大差异等一系列问题的出现。

如何合理地划分中央与地方政府间的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制，规范政府间的责任划分与支出分配，是一个重大的现实挑战。

一、中央与地方事权划分现状及问题目前我国中央与地方政府间事权划分基本沿用1994年分税制改革时的划分办法，国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中对中央与地方的事权进行了原则上、粗线条的划分：表1-1 现行中央地方财政支出划分以上中央与地方事权的划分是在市场经济确立初期形成的，总体上来说具有一定的规范性，但是仍然存在一些问题：中央和地方政府职责交叉重叠，支出责任重点不明确，除了少数事权如外交、国防等主要属于中央政府外，各级政府的职责并没有明显区别，高度重叠交叉，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的延伸或细化。

财权与事权不匹配的案例引言财权与事权的匹配对于一个国家或地区的经济、社会和政治发展至关重要。

财权是指权力机构对于财务资源的控制和分配权，事权则是指权力机构对于具体事务的管理和决策权。

当财权与事权不匹配时，可能出现一系列问题，如政策决策失衡、资源分配不公、行政效率低下等。

本文将从几个案例出发，分析财权与事权不匹配的原因、影响以及解决方法。

## 案例一：中央与地方财权不匹配问题描述在中国的行政体制中，中央政府与地方政府之间存在着财权分配不匹配的问题。

中央政府财政收入和拨款占据绝大部分，而地方政府面临的财政压力较大，无法自主决策和运用财政资源。

影响1.地方政府难以为民办事。

地方政府需要向中央政府申请拨款才能进行一些基础设施建设和社会福利项目，耗时长、决策效率低，无法满足民众的需求。

2.资源分配不公。

中央政府通过预算分配的方式将财政资源主要集中于经济发达的地区，导致财富差距加大，地方政府难以获得足够的财政支持。

3.制约经济发展。

地方政府在经济发展中缺乏足够的财政资源，导致投资不足，制约了地方经济的发展。

4.社会不稳定因素增加。

由于地方政府无法满足民众的基本需求，社会不公平现象加剧，引发社会不稳定因素。

解决方法1.改革财税体制。

逐步建立地方财政自主权和地方税源保障机制，增加地方政府的财权与事权，使地方政府能够更好地运用财政资源。

2.加强合作与交流。

中央政府和地方政府应加强对话与沟通，共同协商确定财权和事权的分配方式，实现财权与事权的相互匹配。

3.建立财政调剂机制。

中央政府可以通过财政调剂，根据地方经济开展情况和民生需求，给予财政支持，提高地方政府的财政能力。

案例二：企事业单位事权与财权不匹配问题描述在中国的企事业单位中，事权与财权也存在不匹配的问题。

事权由企事业单位自主管理，而财权由上级政府管理，导致企事业单位在经营决策中受到限制，影响效率和创新能力。

影响1.行政效率低下。

企事业单位在运营中需要征求上级政府的意见和批准，导致决策过程冗长，行政效率低下。

中央与地方财权、财力与事权匹配问题研究摘要：财权是指各级政府负责筹集和支配收入的权力，主要包括税权、收费权及发债权。

财力往往指的是地方政府的税收收入，即地方政府有多少可以自己支配的收入，没有财权往往财力也比较缺乏。

事权一般与支出责任向匹配，指一级政府在公共事务和服务中应承担的任务和职责，财力是事权的保障，所以事权要和财权财力的匹配至关重要。

本文针对我国财权、财力和事权的现状和问题进行了分析，并提出了相应政策建议。

关键词：财权、财力、事权、分税制一、我国财权、财力与事权关系的现状1、分税制之前的财权事权划分情况。

建国到1979年以来，我国实行的是高度集中的计划经济体制，此时为政府“统收统支”，财权事权都是集中在中央，地方收缴收入上交中央，由中央统一划拨，地方政府几乎没有什么权利。

1980年开始向财政包干制度转变，试行“划分收支，分级包干”制度。

中间采取过各种不同形式的大包干体制，虽然形式不同，但是基本上主要决策权在中央，地方只是执行者。

2、1994年的分税制改革。

分税制大体包括几项内容：中央与地方的事权和支出、收入划分、统一转移支付制度等。

按照事权划分，中央承担国家安全和外交等重大事业支出，地方财政对本区域所需支出负责。

并按税种划分收入，关税、海关代征消费税和增值税、中央企业所得税等归入中央所有；资源税、增值税按比例分给地方和中央；地方固定收入有城建税等。

二、我国财权事权划分存在的问题。

1、中央与地方各级事权划分不清，重叠众多。

中央与地方事权划分不清，重叠众多，且分配体现为事权的层层下移，从而导致基层的负担过重。

由于我国实行五级政府体制，层级较多，财政级次实质上就是财政运转的链条，它承载着财政各项事务的开展。

链条越长，它所带动的政府就运转得越慢，信息的损耗、资源的浪费就越大，就越没有效率。

拿省级政府来说，要同时满足本级省以及下级市、县乡的所有支出，而其收入有限，就导致这种情况愈加严重。

2、地方政府收入来源单一，缺乏地方主体税种。

内容摘要中央与地方上的关系的本质就是中央政府与地方政府在集权或分权体制上的一种博弈行为；它产生的必要条件是国家的存在，充分条件是国家地域的扩大、人口的增加、管理事务的增多。

其中财权与事权上的划分更是中央与地方关系的关键。

目前我国现在正处于转型期间，如何处理中央与地方上的财权与事权成为了可持续发展的关键。

文中列举了我国历史上各个朝代中央与地方在财权与事权划分的案例，同时也列举了西方一些国家如美国，日本，法国，德国等国家关于事权与财权的划分上的一些方法。

文章阐述了我国中央与地方事权与财权的划分上的不足之处，提出了现阶段我国中央与地方财权与事权划分的措施建议。

关键词：中央政府；地方政府；财权；事权AbstractThe relationship between central government and local governments focus on centralized or decentralized system;It is the condition for the existence of national countries are sufficient conditions for the expansion of the increase in population, the increase in management services. One on the financial authority and powers of the central and local governments which pay a key role. Now China is in a transition period, the central and local governments how to deal with the financial authority and powers become the key to sustainable development. The article cited some examples like the United States, Japan, France, Germany and other countries. Then the article pointed out some deficiency and gives me some suggestion.Key word:central government; local governments; financial authority; powers目录一、中央与地方关系的简述 (4)二、历史上我国中央与地方事权与财权划分 (4)(一)先秦时代的财权与事权的划分 (5)(二)秦汉时代的财权与事权的划分 (6)(三)隋唐时代的财权与事权的划分 (6)(四)宋与明在事权与财权划分的方式与改革失败的原因 (7)三、我国在事权与财权上分配的现状与问题 (10)(一)中央与地方的事权模糊不清，影响了两个积极性的发挥 (11)(二)中央与地方的财权的不确定性，使地方政府不能有充分财力解决地区事务 (11)四、西方国家中央与地方的事权与财权划分的借鉴 (12)(一)明确划分中央财权与地方财权,以美国为例 (13)(二)实行财政立法权与收入集中、执行权与使用分散，以日本为例 (13)(三)实行财权、财力收支集中，以法国、德国为例 (14)五、合理划分中央与地方的财权事权的建议 (15)(一)对于中央与地方事权财权的划分上，要注意集权与分权上的力度 (15)(二)理顺中央与地方财政关系，必须贯彻规范性原则 (15)(三)分步实施税收制度改革 (16)(四)根据政府职能转换对财政职责范围重新界定 (16)我国中央政府与地方政府的事权财权划分探析一、中央与地方关系的简述中央与地方关系是一个历史范畴。

分税制下中央与地方财权事权的○博○弈○关○系●信春霞 一、改革过程中地方政府的财权事权不断明晰我国的经济发展经历着计划体制不断向市场体制过渡的改革过程。

在这个过程中,中央政府与地方政府的关系也经历着种种变化。

在传统的计划体制下,中央要求地方上缴一切收入,中央对地方的一切经济、政治活动加以统筹安排,地方完全是中央的附属。

但在自发的利益驱动下,由于地方与中央财政关系的处理缺乏科学的政策规划,地方能获取多少财力取决于中央与地方的讨价还价,讨到多少资金就办多少事,地方并没有积极性、自主性去理财和用财。

然后过渡到“财政包干”制度,而这是一种依靠行政力量实施的“分灶吃饭”,中央行政性的给予地方政府一定的权和责。

它们之间的财政关系形式主要有:比例上缴、定额上缴、比例补助、定额补助,中央与地方的财权划分是协商出一定比例(或额度),由地方上缴中央,中央给予补助,在上缴比例的协商中,地方受利益驱动,总是力争压低上缴,抬高补助。

这种机制对地方有一定的激励性,但却是不规范的。

目前,我国实行分税制财政体制,中央政府与地方政府是经济性的财政分权,中央依据经济规律和发展规划下达相应的财权、事权给地方,由地方进行一定程度的自主活动,以进一步合理的激励其自我发展的积极性。

对以上三种中央——地方政府关系进行分析,我们不难发现,随着改革的深入,地方的利益越发被明确化,地方从事经济政治行为的积极性也一步步的被激发起来。

本文就分税制下的中央政府与地方政府的财、事权关系进行分析,从而探究一下如何使中央、地方的财事权划分更为合理,使之更能促进地方、中央共同发展,达到双方利益最大化。

二、地方政府的“理性人”假定西方经济学对于具有明确个人利益的个人的行为作了如下的基本假设:个人行为必须符合取得最大利益的要求,即理性人(ra tiona l man)的假设条件,它意指,作为经济决策的主体都充分理智,既不会感情用事,也不会轻信盲从,而是精于判断和计算,其行为符合始终如一的偏好原则。