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Legal Sys t em A nd Soci et y ■—匿隧四—l一：竺竺坠!．f叁墨!圭塾金人民监督员制度的正当性基础及制度完善章蓉戴朝阳林春弟摘要人民监督员制度，是由社会各界民主推荐具有一定公信力和代表性的公民担任人民监督员，依照一定的程序规范，对人民检察院直接受理侦查案件“三类案件”、‘‘五种情形”实施监督，保障依法、公正、理性、平和、廉洁履行检察职责的一种新型社会监督制度，是检察机关接受人民群众监督的宪法和有关法律原则的具体化，属于人民群众的监督。
对人民监督员制度的正当性基础探究，是为了更好地完善该制度。
关键词人民监督员制度正当性基础检察权中图分类号：D926．3文献标识码：A文章编号：1009-0592(2010)10-052-02一、制度的正当性基础从权力划分上看，检察权是一种公权力。
检察机关是一个代表国家行使司法监督权的公权力机关，而任何一种公权力都具有大于私权利在强制力上的威力。
如何确保检察机关依法正确行使检察权，从根本上遏制检察队伍中可能出现的司法腐败问题，防止滥用检察权或不当行为，一直是广大社会民众普遍关注的焦点和强烈的呼声。
人民检察院查办职务犯罪案件实行人民监督制度，不仅响应了人民群众的呼声、满足了人民群众的司法需求，同时也有充分的宪法和法律依据和扎实的法理依据作支撑。
首先，体现了“主权在民”的民主原则。
“民主”，即多数人的统治，具体表现为：为实现共同的政治目标，赋予人民最充分的民主自治的权力，在最大程度上发挥人民的政治积极性。
但各种主客观原因却决定了这种多数人的统治通常并不采取由多数人直接行使国家权力的方式，而是通过运用作为多数共同意志集中表现的“公意”的方式来实现。
人民监督员作为社会民众的代表，是由机关、团体、企事业单位和基层组织经民主推荐、考察、公示后确认的，能够较集中地代表、反映社会的社情民意。
从本质上看，人民监督员的监督是民主理念和“主权在民”原则的具体体现。
人民监督员制度存在的问题与完善建议《中华人民共和国宪法》第一百二十九条规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。
《民事诉讼法》第十四条、《刑事诉讼法》第八条、《行政诉讼法》第十条也都对检察机关法律监督机关的地位予以肯定。
可是，法律在赋予检察机关法律监督地位后，又赋予其对职务犯罪的侦查权，这就导致检察机关集侦查职能与法律监督职能于一身，形成了既是监督者又是被监督者的矛盾局面。
检察机关作为监督者，自己监督自己这种内部监督方式便引来质疑。
如何更好地监督“监督者”，增强检察执法的公信力，保障检察权在阳光下运行，人民监督员制度便应运而生。
一、当前人民监督员制度存在的问题（一）监督的内部化最高人民检察院创设人民监督员制度旨在营造一个良好的外部监督范围，以防止监督权的滥用，保障检察权正确行使。
这点从《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》）的内容就能看出，比如第七条规定，省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任；有条件的省、自治区、直辖市可以由省级人民检察院统一组织选任人民监督员。
排除了基层检察院选任人民监督员的资格，如此规定，对于拥有几千个基层检察院的大国来说，可以有效减少选任熟人的情况发生。
但一项新的法律政策出台，没有经过实践的检验，很难达到完美之处。
《规定》刻意避免内部化监督，却并没有达到预想的目的。
其内部化依然明显，主要表现在：首先，制定主体的内部化。
该《规定》的出台是为了监督检察机关，防止出现“自己监督自己”的情形，可是制定该《规定》的主体却是最高人民检察院，由检察机关制定监督自己的规则，依然难逃内部化之嫌。
其次，选择程序内部化。
《规定》第七条虽然由省一级组织选任，在很大程度了避免熟人化情况，但是《规定》第十一条指出省级、地市级人民检察院根据本规定第四条至第六条的规定，组织对推荐和自荐人选进行考察，提出拟任人民监督员人选并向社会公示，公示时间不少于七日。
人民监督员制度保障机制的完善Document number：WTWYT-WYWY-BTGTT-YTTYU-2018GT人民监督员制度权利保障机制的完善季敏四川省检察机关人民监督员（马边）人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。
2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。
在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。
一、人民监督员的权利界定以及相应的规定人民监督员制度的核心问题是人民监督员的权利问题。
在现行的人民监督员制度规范中，对人民监督员权利的规定仍较为松散，同时在权利的范围上还有进一步拓展的空间。
明确人民监督员的权利，对规范制度本身具有积极意义。
人民监督员的权利主要体现为服务人民监督员对案件进行合理判断的权利，包括知情权、监督权、提请复核权、人身自由权和获得报酬权。
1、知情权。
知情权是人民监督员对检察机关行使检察权的理由、程序的知晓权利。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十八条对人民监督员的知情权作了一定的规定，即人民监督员享有知晓案情、处理案件的理由和依据以及向案件承办人提问的权利。
笔者认为，人民监督员的知情权还应包括人民监督员可以旁听承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及可以查阅与案件处理结论相关的法律方书的权利。
2、监督权。
是指人民监督员对案件的事实与适用理由有发表监督意见的权利。
从性质上讲，人民监督员的监督权是一种程序上的监督，属于公民权利的范畴。
此监督权包括启动监督权、独立行使权、评议权、表决权和提交监督意见权。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十三条、第三十条对这些权利作出了规定。
现行的人民监督员制度规范已经基本确立了人民监督员在监督过程中所应当具备的相关权利。
如何完善我国人民监督员制度的几点思考人民监督员制度是检察机关针对自行侦查的职务犯罪案件所推出的一项提高案件质量的改革措施,该制度从2003年底开始在各地检察机关中试行,它是通过“人民监督员”这个民意代表对检察机关办理的职务犯罪案件实施的一种外部监督,为职务犯罪案件的办理程序增设一道有组织的社会民主监督程序,以弥补检察机关自行侦查案件从立案、逮捕到提起公诉等诉讼环节中,缺乏外部刚性监督的缺陷。
人民监督员所实施的监督属于重点监督而非全面监督,具体是指:对职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定而检察机关拟维持逮捕决定和经立案侦查后拟撤销案件、拟不起诉的案件(简称“三类案件”)实施监督。
此外,人民监督员发现人民检察院查办职务犯罪案件有应当立案而不立案或者不应当立案而立案的,超期羁押的,违法搜查、扣押、冻结的,应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的,检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪的(简称“五种情形”),也有权提出纠正意见。
根据有关规定,人民监督员还可以应邀参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出建议和意见。
人民监督员监督“三类案件”和“五种情形”范围的确定,是重点解决查办职务犯罪工作中存在的问题,具有非常强的针对性。
一、人民监督员制度的现实必要性“阳光”执法,才能避免腐败。
检察权的正确行使,不但要加强检察权内部运作的规范性和制度化,而且也要切实加强对检察权的外部监督和制约。
人民监督员制度的设计,正是把社会监督直接引入国家权力的运行机制之中,使检察权的行使向公众公开,接受社会公众直接的和具体的监督,从而促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案,有效保障检察权的依法正确行使。
二、人民监督员制度的政策、法律依据及先进性人民监督员制度立法的可行性表现为既有现行的法律依据,又有明确的政策根据,还有实践经验的支撑。
在政策环节,人民监督员制度的政策依据是先有2004年中共中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》,继有2005年9月中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央纪委关于落实[建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要]2007年底前的工作要点》,接着是2006年5月中共中央下发的《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》和同年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。
完善人民监督员制度的几点建议2008年，《中共中央转发的通知》（中发[2008]19号）将人民监督员制度放在“完善民众参与监督司法的法律制度”部分，并明确要求：“认真总结人民监督员制度试点经验，研究并推进人民监督员制度法制化，明确人民监督员的选任和管理、监督范围和程序，充分发挥人民监督员的选任和管理、监督范围和程序，充分发挥人民监督员的监督作用”。
2009年3月，最高人民检察院检察长曹建明在十一届全国人大二次会议上的报告中指出：“继续完善人民监督员制度”。
以弥补检察机关自侦案件外部监督不足为制度探索初衷的人民监督员制度，自2003年8月部署试点以来的实践证明，人民监督员制度试点工作是成功的，作为我国司法体制改革的一项重要内容，作为检察体制和工作机制改革的一项重要创新，解决了“监督者由谁监督”这一历史难题，促进了检察机关监督制约机制的完善和执法行为的规范，改变了从内部寻求完善监督机制的惯性思维，推动了执法水平和办案质量的提高，但随着人民监督员制度试点工作的逐步深入开展，确实还存在一些问题需要加以改进完善。
笔者试着从人民监督员的法制化进程、任职条件、监督范围等角度，谈谈自己几个粗浅的看法：一、加快人民监督员制度法制化进程可以说，人民监督员制度是从当代中国民主政治发展的实际情况出发，对在检察工作中如何实现人民监督所做出的一次有益探索。
但是，人民监督员制度却缺乏赖以依据的明确的法律基础，目前处于试行阶段的人民监督员制度的法律依据仅仅是检察机关内部发布的《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》(以下简称《规定（试行）》)，其赖以存在的法律依据位阶层次还比较低。
比较美国大陪审团制度和日本检察审查会制度来看，大陪审团制度依据美国宪法而设立，日本检察审查会依据《检察审查会法》而设立，都有比较权威和规范的立法基础。
随着试点工作的不断推进，要逐步推进人民监督员的立法工作，通过立法以法律形式明确人民监督员制度的法律地位、责任和义务以及监督案件的范围和程序。
人民监督员制度权利保障机制的完善季敏四川省检察机关人民监督员（马边）
人民监督员试点工作开展以来，对促进检察机关公正行使检察权、促进司法正义和提升司法效率起到了明显的推动作用，但是在制度运行的过程中也遭遇了瓶颈，制约了制度向规范化和法制化的进一步发展，其中保障性制度的不完善是原因之一。
2010年10月人民监督员制度全面推行，人民监督员工作进入了一个新的发展阶段。
在新的起点上如何进一步完善人民监督员制度权利保障机制是一个重要的命题，亟待积极思考。
一、人民监督员的权利界定以及相应的规定
人民监督员制度的核心问题是人民监督员的权利问题。
在现行的人民监督员制度规范中，对人民监督员权利的规定仍较为松散，同时在权利的范围上还有进一步拓展的空间。
明确人民监督员的权利，对规范制度本身具有积极意义。
人民监督员的权利主要体现为服务人民监督员对案件进行合理判断的权利，包括知情权、监督权、提请复核权、人身自由权和获得报酬权。
1、知情权。
知情权是人民监督员对检察机关行使检察权的理由、程序的知晓权利。
《最高人民检察院关于实行人民
监督员制度的规定》第二十八条对人民监督员的知情权作了一定的规定，即人民监督员享有知晓案情、处理案件的理由和依据以及向案件承办人提问的权利。
笔者认为，人民监督员的知情权还应包括人民监督员可以旁听承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人以及可以查阅与案件处理结论相关的法律方书的权利。
2、监督权。
是指人民监督员对案件的事实与适用理由有发表监督意见的权利。
从性质上讲，人民监督员的监督权是一种程序上的监督，属于公民权利的范畴。
此监督权包括启动监督权、独立行使权、评议权、表决权和提交监督意见权。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第二十三条、第三十条对这些权利作出了规定。
现行的人民监督员制度规范已经基本确立了人民监督员在监督过程中所应当具备的相关权利。
3、提请复核权。
提请复核权是指人民监督员要求检察机关对处理结果予以复议或者复核并重新作出决定的权利。
基于人民监督员的监督权和检察机关检察权的关系，对自侦案件的最终处理结果必须由检察机关来独立施行。
虽然现行制度规范中规定了“当检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致的，应当向参加监督的人民监督员作出必要的说明”。
但这仅仅是一种“软性”监督，没有人民监督员提起异议的刚性程序规定。
因此，还应赋予人民监督员在提请监
督意见后，对检察机关的最终处理结果与监督意见不一致时，要求有关机关复议或复核的权利。
4、人身自由权与获得报酬权。
从性质上来看，此两种权利均属于人民监督员正常行使监督权的外在保障性权利。
人民自由权指的是人民监督员在行使监督权的过程中，其监督活动和监督言论受到保护的权利。
获得报酬权指的是人民监督员依法参加监督活动，有要求从相关部门获得劳动报酬和误工补偿的权利。
《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第五章已对相关权利作了较为明确的规定。
二、人民监督员相关权利保障在运行中存在的问题
一是知情权不能得到切实保障。
在人民监督员制度运行过程中，人民监督员对可被监督案件的事实情况、承办人员、程序进程与拟处理的结果主要是依赖检察机关的通知，缺乏主动监督的平台，人民监督员的知情权难以得到切实的保障。
二是监督权行使中存在的问题。
一是汇报案件的承办人是办理案件的主体，长期介入案件，对案件情况有自己的认识，在向人民监督员介绍案情、出示证据和说明相关法律时，“先入为主”可能导致对案件带有一些倾向性的阐述，导致对人民监督员的监督产生不当影响。
二是当人民监督员的监督音意见与检察机关的意见不一致时，仍以检察机关（检察委员会讨论）的意见为准，这种由监督客体审查监督主体意
见的做法，使监督权不能得到充分行使。
三是在目前的人民监督员的监督过程中，往班出现有些人民监督员无法正常保证参与监督的时间。
如有的人民监督员在任期内没有参加一次案件的监督，有的人民监督员因为自身的工作性质，难以保证完整地对一件案件进行监督，导致监督权虚置。
三是监督经费得不到保证。
试点工作时，各地检察机关大都将活动经费列入了业务经费，并向同级财政部门协调纳入政府财政预算。
但此种做法只是检察机关单方面的规定，没有相应的法律来支持，往往得不到当地财政部门的认可，使人民监督员的监督工作难以得到经费保障。
三、人民监督员权利保障机制立法完善的思考
1、知情权保障机制
构建知情保障机制可从构建定期通报机制、监督权利告知机制、人民监督员与检察官联系机制等方面入手，同时要强化和规范现有规范制度中已规定的承办人介绍和回答问题的程序。
一是构建定期通报机制。
人员监督员工作试行阶段，各地检察机关不同程度作了一些有宜探索。
笔者认为通报的具体方式可由各地检察机关根据自身情况灵活设定。
但应具体规定通报的内容，对自侦案件的基本情况，承办人信息、处理过程以及相关的证据材料，作出结论的分析意见材料等都应纳入通报范围。
二是构建监督权利告知机制。
告知机制分为两个层面，一是告知犯罪嫌疑人知晓有提请人民
监督员监督的权利；二是保障人民监督员对相关犯罪嫌疑人是否已被告的知晓权利。
为此应规定承办人在第一次讯问犯罪嫌疑人时应告知有提请人民监督员监督的权利，并将制作的告知文书及时送达人民监督员。
三是构建旁听列席机制。
对人民监督员不同意检察长审查意见而提交检察委员会讨论的情形，可规定检察机关应当邀请人民监督员列席检察委员会的讨论。
对办案部门对监督案件作了处理的相关会议也可邀请人民监督员列席发表意见。
2、监督权保障机制
监督权保障机制包括对监督权行使的外部条件保障，也包括对干涉与阻挠人民监督员行使监督权的行为的规制与惩戒。
一是构建监督权时间保障机制。
应规定人民监督员所属单位支持人民监督员的工作，并将监督工作的时间视为工作，并合理安排人民监督员的工作性质和工作时间。
二是构建独立监督机制。
在现行关于独立监督内容的基础上，进一步完善保证人民监督员评议记录的保密性，尽可能减少因泄密对人民监督员带来的不利影响，以保障人民监督员能够大胆发言，敢监督、真监督。
3、人身权保障机制
可参照对人大代表人身保障的相关规定，赋予人民监督员言论豁免权。
由于人民监督员产生的人民性特点，在监督过程中可能由于专业水平的限制，出现言论上的侵权行为，
如出现对犯罪嫌疑人人格权的侵犯。
可考虑赋予人民监督员享有的监督案件时的言论不受法律追究的权利，同时也必须限定仅指人民监督员在履行监督职责中的相关言论。
4、物质条件保障机制
一是设立监督经费保障机制。
应明确规定将各级检察机关人民监督员工作的经费纳入当地政府财政预算，由当地政府部门规划并确保经费保障落实到实处。
二是设立人民监督工作补助机制。
对实际支出可按《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第四十条，对人民监督员履职所支出的费用，检察机关予以补助。
补助标准可参加本地检察机关工作人员补助标准执行。
二是规定对有工作单位的人民监督员，所在单位不得因人民监督员履职而克扣工资、资金等待遇。
三是应规定相应补助由财政直接划给人民监督员所在单位或直接发放，确保人民监督员监督的独立性。
