中国开发区的治理模式与治理体系

中国上下分治的治理体制及其稳定机制一、本文概述本文旨在探讨中国上下分治的治理体制及其稳定机制。

中国的治理体系是一种典型的复合治理模式，融合了中央集权与地方自治的元素，形成了上下分治的结构。

这种治理体制既体现了国家的统一领导，又赋予了地方一定的自治权，实现了权力的有序分配和平衡。

本文将首先对中国上下分治的治理体制进行概述，然后分析这种体制如何通过各种稳定机制来维护社会的和谐与稳定。

我们将对中国上下分治的治理体制进行界定和解析。

我们将从中央与地方的关系、权力分配与运行机制等方面入手，揭示这种治理体制的基本特征和运作逻辑。

同时，我们还将探讨这种体制在不同历史时期的演变和发展，以及其对中国社会政治稳定的影响。

我们将重点分析中国上下分治治理体制的稳定机制。

这些机制包括但不限于法律制度、行政体制、经济政策、社会管理等方面。

我们将通过深入剖析这些稳定机制的具体内容和运作方式，来揭示它们如何有效地维护社会的和谐与稳定。

我们将对中国上下分治治理体制及其稳定机制进行总体评价和未来展望。

我们将总结这种治理体制的优点和不足，以及其在实践中面临的挑战和机遇。

我们还将探讨如何进一步完善这种治理体制，以适应中国社会经济发展的新要求和新挑战。

通过本文的研究，我们希望能够为中国特色社会主义治理体系的完善和发展提供有益的参考和启示。

二、中国上下分治治理体制的历史演变中国上下分治的治理体制具有深厚的历史底蕴和漫长的演变过程。

这一体制的历史演变大致可以划分为几个主要阶段，每个阶段都有其独特的政治、经济和社会背景，共同构成了中国治理体制的历史画卷。

在古代，中国实行的是高度集权的君主专制制度。

皇帝作为国家的最高统治者，拥有至高无上的权力。

地方治理主要由各级官员负责，但权力最终仍集中于皇帝手中。

这种体制在一定程度上确保了国家的统一和稳定，但也存在着权力滥用和官僚腐败等问题。

随着历史的演进，中国开始逐渐尝试分权制度。

在明清时期，地方上的乡绅和士族开始拥有更多的自治权，地方自治制度逐渐形成。

国家级开发区面临新问题在我国经济建设中先行先试、具有示范带头作用的国家级开发区，经过20年的发展，不少已成为当地的经济“增长极”。

然而，这些“宠儿”目前正面临着发展的苦恼：管理模式受到挑战、发展空间受限等。

专家和开发区官员认为，当前国家级开发区正在进入消化国外先进技术、进行自我创新的新阶段，遇到的这些新问题亟待国家从宏观层面进行研究关注解决。

开发区后续发展定位和管理模式受到挑战自1984年我国建立第一批国家级开发区以来，截至2003年底，全国已批准了49个国家级开发区，它们对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。

国家级开发区以占全国万分之零点五左右的土地面积，创造了占全国3．55％的GDP。

据预测，2004年，国家级开发区GDP将超过6000亿元，相当于目前上海市的经济规模。

但是，作为一个纯粹的经济功能区，这些开发区一直沿袭着管委会管理模式。

管委会在行政体制上是一个政府派出机构，对开发区进行经济职能的管理。

“在开发区很小、功能单一的时候，管委会能较好地发挥管理职能。

但是，现在这种管理模式正面临着挑战。

”中国开发区协会会长刘培强说，经过20年的发展，目前开发区不仅有工业功能，还新增了服务业和众多社区居民。

管委会作为准政府如何管理居民，充分履行政府职能等新问题都值得探讨。

目前包括青岛、辽宁等地由于审批以及土地制约等方面的原因，已出现了将开发区回归旧体制，与行政区合并的模式。

刘培强认为，开发区的目标与行政区是不吻合的，两者合并、开发区体制回归后，将会出现经济功能目标分散、财力分散、体制分散、弱化产业聚集的状况。

而不少专家都认为，开发区作为新体制的先行先试区域的历史使命远未完结，目前出现合并的出发点正是为使开发区更好发展，然而，两种区域的对接还为时过早。

记者了解到，通过开发区引进、吸收国外的资金、技术和先进经验，辐射带动区域整体发展，也是我国设立开发区的初衷之一。

而在现行体制下，地方经济发展基本上是各自为政、各行其是，开发区与周边地区的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。

Ә治理现代化研究治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度张㊀晨１㊀李梦艺２(１.苏州大学中国特色城镇化研究中心ꎬ江苏苏州２１５０２１ꎻ２.苏州大学政治与公共管理学院ꎬ江苏苏州２１５１２３)摘㊀要:开发区治理体制的变革深刻揭示了我国政治逻辑与经济逻辑互相形塑的过程ꎬ其历史转轨取决于不同时期的发展需求ꎮ十八大以来国家治理体系和治理能力现代化的推进ꎬ正在重塑治理空间㊁治理主体㊁治理绩效及其相互关系ꎬ开发区体制改革也面临着政经关系㊁政社关系的调适和重新激活ꎮ就开发区内部治理环境来看ꎬ其生命周期㊁组织结构和区域耦合等领域转型发展的诉求凸显ꎻ就国家治理生态来说ꎬ治理现代化对纵横向制度供给㊁协同治理能力整合㊁治理工具智能发展提出了更高的要求ꎮ开发区体制改革ꎬ有赖于重新梳理这一改革的需求㊁动力和向度ꎬ厘清开发区治理体制改革所遵循的目标定位与 去行政化 逻辑ꎬ从而回应开发区体制改革的治理现代化这一时代需求ꎮ关键词:开发区体制ꎻ 去行政化 改革ꎻ治理现代化作者简介:张晨ꎬ苏州大学政治与公共管理学院教授㊁博士生导师ꎬ中国特色城镇化研究中心研究员ꎬ主要从事地方治理㊁城市治理研究ꎻ李梦艺ꎬ苏州大学政治与公共管理学院博士研究生ꎬ主要从事政治学理论研究ꎮ基金项目:国家社会科学基金项目 基于 政府 市场 社会 三轴驱动的特色小镇发展路径研究 (项目编号:１８ＢＧＬ１５８)㊁教育部人文社会科学规划基金项目 城乡社区基层民主协商机制创新问题研究 (项目编号:１８ＹＪＡ８１０００６)和江苏省机构编制委员会委托项目 开发区去行政化有关问题的课题研究 (项目编号:Ｈ２１００８４)的阶段性成果ꎮ中图分类号:Ｄ０３５㊀㊀文献标识码:Ａ㊀㊀文章编号:１００１－４４０３(２０２２)０６－００３８－１１ＤＯＩ:１０.１９５６３/ｊ.ｃｎｋｉ.ｓｄｚｓ.２０２２.０６.００５一㊁引言中共十八届三中全会明确提出ꎬ全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度ꎬ推进国家治理体系和治理能力现代化ꎮ以党的治理㊁政府治理㊁市场治理和社会治理为核心内容的国家治理改革逐步深入ꎬ正在形成中国特色的社会主义治理模式ꎮ十九届四中全会提出的 通过创新行政体制改革ꎬ构建职责明确㊁依法行政的政府治理体系 成为国家治理体制改革的导向标ꎮ 创新行政方式ꎬ提高行 ８３政效能ꎬ建设人民满意的服务型政府 ①ꎬ为新时代中国特色社会主义行政体制的发展和完善指明了方向㊁提供了遵循ꎮ然而ꎬ如果对我国庞大的行政体制进行 激进式 改革势必会引发震荡ꎬ因此ꎬ小范围小幅度的试错和探索基础上的 试点 扩散 改革逻辑显得尤为必要ꎮ作为行政体制改革的活性载体ꎬ开发区在改革洪流中被赋予了从 宏大叙事 到 精细调适 的历史使命ꎮ随着经济发展和社会变革全面进入 新时代 ꎬ曾经一度走在时代潮流前列的开发区也面临着 再改革㊁再探索㊁再出发 的挑战ꎮ如何在体制机制改革中进行整体性与系统性的职能重构ꎬ如何在 立与破 的渐进式制度变迁中实现对治理体制改革纠偏与试错的成本最小化 进而在开发区治理现代化的过程中实现转轨㊁跨越与走向善治ꎬ这是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化亟待回答的问题ꎮ二㊁开发区体制 去行政化 改革的现实需求依托国家优惠政策 种下梧桐树 ꎬ开发区获得了 先行先试 的特定资源和发展优势ꎬ在政府引导的行政性经济治理下ꎬ呈现出一种超自主性结构②ꎬ开发区因其治理体制改革需求不断创造出新的制度供给ꎮ与微观逐利的 诱致型制度变迁 和自上而下的 强制型制度变迁 ③都有所不同ꎬ开发区治理体制的建立㊁改革和演化ꎬ是一个顺应市场化㊁工业化和城镇化发展要求的 内生诱致型 的制度变革过程ꎮ④为了与国家治理变迁相适应ꎬ开发区不断地在制度供给与制度需求的相互博弈中寻求 供给 需求 的平衡ꎮ然而在现实情况中ꎬ开发区体制面临着生命周期失序以及行政体制加速回归的双重困境ꎮ⑤开发区制度 供给 需求 的失衡与重大政治经济事件触发的变革㊁路径依赖产生的 阻滞 和治理技术的革新等诸多因素相关ꎬ影响制度供给失衡的诱因共同构成了开发区治理体制改革的需求要素ꎮ(一)开发区生命周期演变:阶段跨越的诉求开发区是社会经济发展到特定历史阶段的产物ꎬ具有生物体生命周期成长的特征ꎮ⑥处于生命周期的何种阶段决定着开发区衍生何种内生需求ꎮ在开发区成长阶段ꎬ由于这个时期市场体系发育不完善ꎬ需要政府通过土地㊁财政和金融等方面的优惠政策在短时间内集聚优势推动开发区的发展ꎬ即依托政府的政治优势在羸弱的市场机制中创造经济优势ꎮ随着发展变量累积㊁生产要素集聚和政府政策扶持ꎬ开发区发展的水平和速度同步提升ꎬ并且达到了发展峰值ꎮ进入成熟阶段的开发区ꎬ 增长极 效应逐渐显现:一方面ꎬ开发区作为极点ꎬ对周围地区的企业产生一定的向心力和吸引力ꎬ汲取了大量生产要素和人力资源ꎬ即虹吸效应ꎻ另一方面ꎬ随着极点实力的迅速壮大ꎬ辐射范围也不断扩大ꎬ开发区利用较低程度的集权治理ꎬ实现了较高程度的资源再分配ꎬ即扩散效应ꎮ在这个阶段之后ꎬ大部分开发区都相继开始对 二次创业 ⑦进行探索ꎬ政府的政策优势逐步减弱ꎮ随着经济发展进入高质量阶段ꎬ开发区进入了复杂转型期ꎬ由于土地利用结构调整㊁劳动力成本上升和资源扩散等问题ꎬ开发区集聚效应减弱ꎬ驻区企业面临着 要么退场㊁要么升级 的选择ꎮ开发区阶段跨越的诉求逐渐趋向产业升级转型㊁空间功能升级㊁创新驱动发展和重塑人文环境ꎮ９３ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度㊀㊀①«中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定»ꎬ«人民日报»２０１９年１１月６日ꎮ㊀㊀②黄建洪:«转型升级期的ＳＥＺ治理:体制本质㊁运行逻辑及面临挑战»ꎬ«上海行政学院学报»２０１０年第６期ꎬ第４７－６４页ꎮ㊀㊀③道格拉斯 Ｃ.诺斯:«制度㊁制度变迁与经济绩效»ꎬ上海三联书店１９９１年版ꎬ第１７７页ꎮ㊀㊀④宋宏:«十字路口的选择:开发区治理体制研究»ꎬ安徽人民出版社２０１６年版ꎬ第５９页ꎮ㊀㊀⑤沈承诚:«论经济性特区治理体制变革失序的 核心行动者 逻辑»ꎬ«学习与探索»２０１５年第１期ꎬ第４９－５４页ꎮ㊀㊀⑥闫国庆:«开发区治理»ꎬ中国社会科学出版社２００６年版ꎬ第７７页ꎮ㊀㊀⑦所谓开发区二次创业ꎬ指的是中国的开发区在其实践中摸索出来的发展模式ꎬ所能容纳的生产力发展空间已经开始溢出ꎬ其增长势头开始减弱ꎮ面对严峻的国际国内形式ꎬ需要探索新的发展道路以指导开发区进一步发展ꎮ(二)开发区组织结构内卷化:去行政化的诉求党的十九届三中全会通过的«中共中央关于深化党和国家机构改革的决定»和«深化党和国家机构改革方案»ꎬ是迄今为止我国深度和广度最大的机构改革方案ꎮ开发区管理机构大多是在当地政府原有基础建制和原班人马上建立起来的①ꎬ与政府传统治理体制中的纵横向运作机制㊁所有制㊁分配制度以及人事管理机制都高度重合ꎬ呈现双轨运行的特点ꎬ即 区政合一 模式ꎮ一方面ꎬ在开发区建设初期ꎬ 区政合一 模式是效率最高并且最具稳定性的ꎮ另一方面ꎬ以开发区大部门制架构替代了传统行政区划组织架构ꎬ行政区可以享受开发区所带来的政策福利ꎬ能够全方位统筹地区经济和社会事业发展ꎬ二者可实现双赢ꎮ但随着时间的推移ꎬ其内部开发模式与管理模式的抱残守缺造成了高成本㊁低效率等问题ꎮ在传统行政体制惯性的掣肘之下ꎬ开发区新体制建设障碍重重ꎬ我国开发区在与行政环境的互动中出现体制复归㊁功能不适与绩效递减等 内卷化 现象ꎮ②纷繁复杂的城乡发展㊁社会管理和生态保护等城市管理服务不断地 被卷入 开发区治理事务当中ꎬ导致开发区管理职能不断延伸㊁管理链条不断延长以及财政负担不断增大ꎬ管委会不得不在经济建设之外的一般性社会管理服务中劳心分神ꎮ以往的 上面千条线下面一根针 日趋变成 上面千个锤下面一颗钉 ꎬ管委会在很多情况下处于繁重的社会事务中ꎬ 小马拉大车 ꎬ几乎对区域内的所有方面事务大包大揽ꎬ 小政府带不动大社会 的问题逐渐显现出来ꎮ就机构设置而言ꎬ因社会职能的不断扩大ꎬ分身乏术的管委会不得不增设机构㊁增添人手ꎮ相较于初创期ꎬ开发区内部机构臃肿㊁职能交叉㊁人浮于事的体制痼疾日趋显现③ꎬ机构扩张使得开发区机构改革落入 精简 膨胀 再精简 再膨胀 的 帕金森困境 ꎮ(三)区域经济协调发展:耦合发展的诉求为了降低制度交易成本及不确定性ꎬ１９７８年我国选取深圳㊁珠海㊁汕头和厦门设立对外交流窗口 出口特区 ꎮ脱胎于出口特区的开发区ꎬ在经济体制上实施一定期限内税收自留的政策以及外资企业的税收饶让政策ꎻ在政治体制上ꎬ开发区内部实行高效廉洁的行政体制ꎬ对符合市场经济规律的各类政企关系的调适进行试错和探索ꎮ从新制度经济学的角度来看ꎬ制度结构的重要性更明显地反映在制度性的交易成本和交易费用之中ꎬ这种试探性交易和磨合交易费用的平衡要在划定范围的区域内达成ꎬ学界因此将国家主导的园区经济视为一种特殊的政策空间ꎬ开发区也被称之为 孤岛 ④ꎮ在不平衡发展实践中孕育的开发区ꎬ也不可避免地要面临区域经济发展不平衡的 二律背反 ꎮ一方面ꎬ随着开发区管理服务职能逐渐拓展ꎬ开发区的城市管理服务被纳入各项考核ꎬ而职责集中在基层公共服务㊁城市综合治理的行政区ꎬ仍需面临着经济指标的考核ꎬ使得行政区与开发区的经济管理权限无法做到实质分离ꎮ行政区与开发区之间的职能乱位㊁角色错位ꎬ导致了开发区治理体制活力降低ꎮ另一方面ꎬ随着开发区地理空间的扩大和生产要素的扩展ꎬ开发区与母城㊁行政区以及其他开发区之间的互动越来越频繁ꎬ而这种空间界限的密集调整并没有带来整体协调能力的提升ꎬ反而呈现出 以邻为壑 的样态ꎬ这种样态主要体现在以下几个方面:第一ꎬ开发区强大的 虹吸效应 压缩了母城的空间和功能ꎮ开发区与母城之间的能量转换越来越频繁ꎬ尽管这种互动促进了双方的共同发展ꎬ但是伴随着开发区空间功能的进化和人口的聚集ꎬ开发区也越来越趋近于满足市民起居生活的小规模城市ꎬ 功能越位 不仅拉大了母城骨架ꎬ也挤压了母城的功能发展ꎮ第二ꎬ开发区与行政区之间的体制冲突ꎮ纵向上看ꎬ开发区要对接对口上级多个条线部门多个科室ꎬ协调衔接中频繁地出现摩擦ꎮ同时ꎬ开发区直管所在街道各部门ꎬ将工作压到下一级街道ꎬ基层人员工作０４㊀哲学社会科学版㊀２０２２ ６㊀㊀①朱永新:«中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革»ꎬ天津人民出版２００１年版ꎬ第７７页ꎮ㊀㊀②孙崇明㊁叶继红:«转型进程中开发区管理体制何以 内卷化 ? 基于行政生态学的分析»ꎬ«行政论坛»２０２０年第１期ꎬ第４２－４８页ꎮ㊀㊀③王亚:«我国开发区管理体制与运行模式创新的实践与思考»ꎬ«中国行政管理»２０１５第４期ꎬ第１４５－１４７页ꎮ㊀㊀④皮黔生㊁王恺:«走出孤岛 中国经济技术开发区概论»ꎬ三联书店２００４年版ꎬ第２１２页ꎮ繁重ꎮ从横向上看ꎬ开发区与行政区之间不仅有交叉重叠的部分ꎬ并且存在原有行政区利益第一位的情况ꎮ此外ꎬ由于模糊的行政边界ꎬ开发区的资源配置和生产要素会引发两个区域直接冲突ꎮ第三ꎬ开发区之间存在同质化的盲目竞争ꎮ在资源禀赋条件相同的区域内ꎬ开发区在产业结构上不得不做出相同的现实选择ꎮ开发区之间产业结构趋同是一种正常现象ꎬ在主导产业和横向产业中做出合理权衡ꎬ从而产生产业集聚效应ꎬ 城市开发区群 也由此形成ꎮ但这也带来了开发区产业同质化的问题ꎬ这些开发区在短时间内迅速增长ꎬ在无产业基础与技术优势的条件下盲目建设ꎬ导致资源浪费㊁资产闲置与产能过剩等问题ꎮ三㊁开发区体制 去行政化 改革的动力机制随着社会活力的展现ꎬ 第三部门 的普遍兴起ꎬ传统治理中政府权威强力支配㊁市场资本获利取向㊁社会主体消极被动等治理观念面临多方主体的挑战ꎮ社会主体的发展壮大改变了 强国家 弱社会 的状况ꎬ使得国家与社会的相互赋权成为可能ꎮ然而中国独特的权力结构和制度安排不能简单地遵循国家与社会㊁市场经济与计划经济的二分原则ꎬ基于后发现代化国家的党建引领国家治理①的 一核多元共治 模式ꎬ 体制空间(ＳｙｓｔｅｍＳｐａｃｅ)㊁核心行动者(ＣｏｒｅＡｃｔｏｒｓ)㊁治理绩效(ＧｏｖｅｒｎａｎｃｅＰｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ) 的Ｓ－Ａ－Ｐ三维模型构成了我们理解地方治理创新的基本框架ꎮ②开发区处于中国特定的体制空间中ꎬ这种特定性是了解和探求开发区治理体制改革的前提ꎮ在开发区的体制改革过程中ꎬ其动力机制从根本上涉及改革空间的前置保障㊁改革主体的中阶实施与改革绩效后续评估等问题ꎮ因此ꎬ在治理现代化视域下ꎬ开发区治理体制改革的动力机制来自由政府㊁市场和社会三维互动构成的治理空间的扩容㊁治理主体的协同和治理绩效的评估ꎮ(一)治理空间:开发区治理体制改革中的三维治理空间１.中央政府的制度空间从开发区发展的历程可以看出我国政治逻辑与经济逻辑是一个深度互嵌㊁双轨并行的运作状态ꎬ这种状态呈现出三种特点ꎮ第一ꎬ开发区的设立与发展要解决的是经济问题ꎮ无论是初期依靠政府实现超常规发展ꎬ还是之后为了保障经济成果的 分配正义 ꎬ都离不开政治性的力量ꎮ第二ꎬ我国开发区的辐射效应并不局限于西方增长极理论中 带动经济增长 的功能ꎬ即开发区不仅是经济地域上的 反哺 ꎬ还具有为区域内地方政府行政体制改革㊁社会治理机制创新进行探索的功能ꎮ第三ꎬ开发区既是对原有的 政府替代市场机制 模式进行行政性改造ꎬ又是进一步地以此方式替代市场和塑造㊁培育市场ꎮ③１９７８年十一届三中全会召开以来ꎬ我国政府与市场的关系逐步从改革初期的 强政府 弱市场 过渡到现阶段的 强政府 强市场 格局ꎮ在 政府 市场 社会 的 大三角 结构下ꎬ开发区治理在发展中衍生出 中央政府 地方政府 准政府(即开发区管委会) 三者权力博弈的 小三角 架构ꎮ一般来说ꎬ中央政府在开发区治理中执行的是宏观调控职能ꎬ从全面性出发对开发区进行战略指导ꎬ做好开发区的整体把控ꎬ避免开发区各自为战ꎮ中央政府对于 不该放㊁不能放 的根本性制度建设④采取有力措施ꎬ同时尝试探索自由包容的公共治理机制ꎬ通过各种传媒途径培育治理主体的公共理性精神ꎮ中央政府逐步对地方政府的放权赋能ꎬ减少了对开发区微观经济活动的直接干预ꎬ实现了 借助政府而发展ꎬ限制政府而发展ꎬ到最终平衡政府㊁市场和社会而发展 的治理模式ꎬ这种模式可以被概括为 渐弱式市场替代体制 ꎮ⑤１４ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度㊀㊀①在中国特色社会主义制度的安排下ꎬ政党推动是中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能㊁推进国家治理现代化的关键因素ꎬ中国共产党的领导成为实现社会主义现代化的强大推动力量ꎮ参见齐卫平㊁陈冬冬:«制度优势转化为治理效能的政党推动»ꎬ江西师范大学学报(哲学社会科学版)２０２２年第４期ꎬ第３－９页ꎮ㊀㊀②张晨:«转型视野中的地方治理:空间转换㊁体制重塑与绩效评价转向»ꎬ苏州大学博士论文ꎬ２０１４年ꎬ第２５－２７页ꎮ㊀㊀③⑤黄建洪:«中国开发区治理与地方政府体制改革研究»ꎬ广东人民出版社２０１４年版ꎬ第３２页ꎮ㊀㊀④包括完善市场环境㊁优化财税政策㊁孵化创新体系㊁培育社会资本等领域ꎮ２.地方政府的行动空间诺斯将政府行为认定为中央政府的行为ꎬ由于假定地方政府与中央政府具有相似目标函数和相同约束条件ꎬ因此地方政府行为在制度变迁过程中的博弈被加以抽象ꎮ①然而ꎬ在我国广袤的地域和各异的资源禀赋背景下ꎬ开发区权力关系的制度形塑㊁府际关系网络的扩展ꎬ其核心行动者是地方政府ꎮ作为纵向权力运行的 中间板块 已日益成为地方经济社会发展的主导力量②ꎬ地方政府的主要职能集中在经济调节㊁市场监管㊁社会管理与公共服务四个方面③ꎬ对开发区建设进行决策㊁规划和参与ꎮ地方政府在开发区治理中的行政审批初审权㊁外资项目核准决定权㊁建设项目审批决定权㊁城市管理行政执法权以及安全生产审批后续监管权ꎬ在行政权力合法性与耐受性兼顾的情况下重点下放给开发区ꎮ④地方政府要明确行政执法与可下放权力之间的权限边界ꎬ梳理 权力清单 责任清单 负面清单 三张清单ꎬ可以下沉的行政执法权限全部下放ꎬ不能直接下放的由部门委托授权给乡镇(街道)ꎮ比如ꎬ以经济发展为主导的省级开发区ꎬ应结合其功能定位㊁发展现状和权责诉求ꎬ参照开发区在赋权上提供政策支持ꎻ又如ꎬ实行区政一体化治理体制的开发区(镇街)ꎬ应按照属地管理和责权对应原则ꎬ由区政府主要负责社区管理的总体规划㊁统筹㊁指导和监督ꎮ３.协同性治理的实践场域 不论是公共部门还是私人部门ꎬ没有一个个体行动者能够拥有解决综合㊁动态㊁多样性问题所需要的全部知识与信息ꎬ也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具ꎮ ⑤２０世纪８０年代以来ꎬ我国的治理架构逐渐从 压力型体制 向 民主合作型体制 转变⑥ꎮ伴随着我国 放管服 改革在政府机构和行政体制中的纵深推进ꎬ由政党引领的政府㊁市场㊁社会多方力量 协同性治理 的架构已经开始形成ꎮ十八大以来ꎬ由 发展型政府 向 服务型政府 的转变㊁由 管理 向 治理 的转变呈现了我国国家治理理念和治理方式的同步进化ꎮ具体表现在开发区治理体制层面ꎬ开发区在保持权力结构及其运行方式相对稳定的同时ꎬ其治理权力也实现了从 行政一元 到 多元共治 的转型ꎬ分布在政府㊁权威管理机构㊁开发区及社会主体之中的治理权力ꎬ根据体制内外部各要素的流动适时调整利益关系ꎬ整合开发区治理共同体的利益ꎬ给予了社会主体更多的实践空间ꎮ(二)治理主体:效能政府㊁能动市场与自主社会开发区作为多重利益的主体博弈场域(图１)ꎬ其权力关系的型构受制于央地政府的纵向博弈㊁开发区与地方政府的博弈㊁管委会与开发区的博弈以及社会与企业的博弈ꎬ多重利益主体之间的相互博弈构成了开发区基本的社会经济关系ꎬ博弈中各大利益相关者则是治理体制改革动力机制中的受益者与推动者ꎮ然而ꎬ各主体之间因其逐利最大化的自发性ꎬ因利益分化而出现的利益差别㊁利益结构重组导致矛盾冲突在所难免ꎮ治理主体从博弈走向共存㊁从扩散走向吸融是现代化治理的应有之义ꎬ基本的解决路径是在结构㊁制度与行动者的维度上对 政府 市场 社会 三者的关系进行重构ꎮ１.效能政府:权力关系的制度型构在经历了开发区初创㊁二次创业与转型升级的生命周期演化后ꎬ开发区管委会面临着身份的合法性与存在的必要性双重危机ꎮ一方面ꎬ作为地方政府竞争和 政治锦标赛 博弈的重要工具ꎬ开发区管委会充当了 经济先锋队 的角色ꎮ⑦由于法理上没有明确的地位ꎬ开发区管委会只作为临时派出机构的尴尬定位２４㊀哲学社会科学版㊀２０２２ ６㊀㊀①道格拉斯 Ｃ.诺斯:«经济史中的结构与变迁»ꎬ上海三联书店１９９１年版ꎮ㊀㊀②沈承诚:«论经济性特区治理体制变革失序的 核心行动者 逻辑»ꎬ«学习与探索»２０１５年第１期ꎬ第４９－５４页ꎮ㊀㊀③王玉凯等:«中国行政体制改革３０年回顾与展望»ꎬ北京人民出版社２００８年版ꎬ第３７页ꎮ㊀㊀④徐晓明:«向开发区下放行政权力法律问题研究»ꎬ«天津行政学院学报»２０１６年第５期ꎬ第８３－８９页ꎮ㊀㊀⑤盖伊 彼得斯:«政府未来的治理模式»ꎬ中国人民大学出版社２００１年版ꎬ第２１１页ꎮ㊀㊀⑥荣敬本等:«从压力型体制向民主合作体制的转变»ꎬ中央编译出版社１９９８年版ꎮ㊀㊀⑦吴金群:«网络抑或统合:开发区管委会体制下的府际关系研究»ꎬ«政治学研究»２０１９年第５期ꎬ第９７－１０８页ꎮ图１　开发区面临的多重利益主体博弈使得其长期处于体制上的 悬浮 状态ꎬ以 嵌入 的形式置于 小三角 的架构之中ꎮ另一方面ꎬ在我国既有宪制框架下ꎬ开发区管委会设立的初衷是在作为一级地方人民政府的派出机构ꎬ管理开发区的建设和运营ꎮ在开发区发展过程中ꎬ管委会自下而上地进行资源摄取ꎬ开发区由此在二次创业与扩容时期获得了大量经济管理的权力ꎬ其社会管理职能的扩容则进一步呈现出其与普通地方政府趋同的走势ꎮ这就导致开发区管委会面临着必要性危机:即是否需要取消开发区管委会ꎬ以一级地方政府直接代替管委会ꎬ从而减少权力资源的垂直筛滤ꎮ服务型政府的建设能够给予开发区管委会治理和改革的法理支撑与制度空间ꎮ首先ꎬ要在法律上明确开发区管委会的独立地位ꎬ这是解决管委会职能膨胀导致定位模糊的根本办法ꎮ开发区管委会必须厘清与行政区和地方政府的关系ꎬ减少自身职能与地方政府职能的重叠和交叉ꎬ要避免外部行政体制所带来的干扰ꎬ让开发区管委会 名正言顺 泾渭分明 地进行建设与开发ꎮ比如ꎬ南京高新区管委会将部分公共事务管理职能㊁行政审批权限和部分经济职能归还给地方政府ꎮ其次ꎬ在管委会与行政区分离的基础上ꎬ细化开发区管委会内部组织结构㊁权力配置与权力关系ꎬ保障开发区管委会的权威性㊁连续性和有效性ꎬ为开发区管委会向自治组织发展提供条件ꎮ２.能动市场:市场机制渐进走向成熟在治理现代化的推进过程中ꎬ市场机制是开发区治理改革最重要的动力主体ꎬ必须坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用ꎮ作为对外开放的重要载体ꎬ开发区市场环境的研判势必面临着国际国内两个大环境ꎮ从经济循环环境的角度来看ꎬ２００１年底我国正式加入世界贸易组织ꎬ在经济开放发展的初始阶段ꎬ我国开发区遵循以 外循环 为主的经济发展模式ꎮ然而ꎬ随着经济逆全球化趋势的逐渐显现ꎬ金融危机的冲击以及国际产业的转移升级ꎬ我国开发区逐步开始探索从以 外循环 为主的经济发展模式向经济 双循坏 模式转轨ꎮ从国内经济发展的驱动要素转变来看ꎬ中共十八届五中全会上提出 创新是引领发展的第一动力 ꎬ从 要素驱动发展模式 向 创新驱动发展模式 转变已经成为我国发展高质量经济的重要共识ꎮ开发区作为国家创新驱动发展战略的科技创新 孵化器 ꎬ为国家寻求核心竞争力创造契机的同时ꎬ其科技原创能力㊁创新成果转换能力与产权机制保障能力也面临着转型升级的挑战ꎮ开发区作为区域内集聚各种创新资源㊁要素和人才的平台ꎬ要依靠市场机制对内部运行进行调节ꎬ通过招募基金管理与运营公司㊁团队推动公私合作ꎬ在区域内建立 政产学研用一体化 的创新要素导入模式ꎮ具体来说ꎬ应链接区域内创新体系中的主要载体ꎬ构建组织紧密的产业集群ꎮ对于产业开发㊁集成创新㊁研发培育等系列创新活动提供 全链条覆盖 的智能化服务ꎬ形成以市场需求为导向的产业技术转移路径ꎬ产生主体㊁客体以及第三方平台利益共享㊁风险共担的机制ꎮ３４ 治理现代化中开发区 去行政化 改革的需求㊁动力与向度。

山东开发区行政管理体制机制主要问题和对策建议篇一：山东省经济开发区管理体制创新对策研究分报告四：山东省经济开发区管理体制创新对策研究我国的开发区是在政府高强度授权下建立起来的，然而，开发区诞生20多年后，环境发生了变化：市场机制大面积建立，城市基础设施水平提高，加工制造能力普遍增强；劳动力、资金、技术等要素的流动性上升，产业管制放松，政府职能定位逐渐明确；开发区政策优势已经不复存在，财政的体制安排到期。

同时，经济全球化和我国加入WTO使区域竞争加剧。

我国开发区所处的政策环境、法律环境、竞争环境的变化使得原来在政府高强度授权下所建立的管理体制受到了挑战。

为了适应内部环境和外部环境的变化，开发区必须不断的微调其发展目标和运行方式，实现其管理体制的创新发展。

一、开发区及其行政管理体制（一）管理体制的概念及理论体制是政治学、行政学研究的基本概念，指体系与制度的总称。

其涉及的领域和类型既广泛又多样，本质上是一种关系，标志着事物内部的和外部的隶属关系、组织关系、权限关系等等。

可以说，体制问题实质是一种研究关系的学问。

所谓行政体制亦即行政管理体制，也是一种行政关系，是相对立法体制、司法体制而言，它是中央和地方各级政府内部和相互间管理行政事务的机构设置、职权划分与运行等各种体系与制度的总称。

行政体制属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，在行政管理活动中，有着举足轻重的地位和作用，因为行政管理活动总是在一定的体制下进行的。

同时，行政体制既受制于经济制度、经济体制，又受制于政治制度、政治体制，还受制于民族文化传统和国外文化等诸多因素。

随着社会经济、政治、文化的发展，以及行政管理身发展的需要，行政体制必须适时地进行改革，即对原有的行政体制存在的某些问题作出适当的调整或变革，使之能够更好地发挥原有行政体制的作用和功能，以便逐步实现行政权力划分的科学化，行政职能、行政机构、人员编制和行政活动的法制化，行政管理方式、方法和手段的现代化，达到廉洁高效、运转协调、行为规范。

当代中国国家治理体系与治理能力的创新与发展研究1.引言1.1 概述概述：当代中国国家治理体系与治理能力的创新与发展是一个重要的研究领域。

随着社会变革和全球化的发展，中国国家治理体系和治理能力在不断适应、迎接新的挑战和机遇。

本文将对当代中国国家治理体系的创新和治理能力的发展进行深入研究和分析。

在过去几十年里，中国国家治理体系经历了巨大的变革和发展。

作为世界上最大的发展中国家，中国面临着巨大的经济、社会和环境压力。

为了应对这些挑战，中国政府积极推动国家治理体系的创新和改革。

通过强调科学决策、依法治国、民主参与和有效管理等原则，中国的国家治理体系在不断完善和提高。

与此同时，中国的治理能力也在快速提升。

中国政府通过加强人才培养、提高行政效能、建立现代化的政府机构等方面，不断提升治理能力。

在新的经济发展模式和社会变革背景下，中国需要具备更加开放、灵活、高效的治理能力，以应对复杂多变的国内外形势。

本文将对当代中国国家治理体系的创新和治理能力的发展进行系统研究和深入分析。

通过梳理相关理论、探讨成功案例和总结经验教训，旨在为中国国家治理体系和治理能力的未来发展提供参考和借鉴。

在下文中，我们将首先介绍当代中国国家治理体系的创新，包括政治体制改革、决策机制的优化、社会主义核心价值观的引领等方面。

接着，我们将重点探讨当代中国国家治理能力的发展，包括政府职能转变、信息化建设、社会参与和国际合作等方面。

最后，我们将对当代中国国家治理体系与治理能力的创新与发展进行总结，并展望未来的发展方向。

通过本文的研究和讨论，我们希望能够更加深入地了解当代中国国家治理体系与治理能力的创新与发展，为中国未来的发展提供有益的借鉴和启示。

同时，我们也希望通过这一研究，能够推动国际社会对当代中国国家治理体系和治理能力的更加全面和客观的认识。

1.2 文章结构本文主要围绕当代中国国家治理体系与治理能力的创新与发展展开研究，文章结构如下：第一部分是引言，主要包括概述、文章结构和目的。

经济与社会发展2019年第6期我国开发区治理模式存在问题及变革分析武梦萱，徐旭，赵立军，申探明[摘要]开发区是我国经济改革的试验田，也是地方经济发展的主要动力，但长期以来开发区管理身份存在很大的疑问，其治理模式受到法律界的诸多质疑，主要包括中央立法缺位、管委会法律身份不 明、开发区法院的设立引起法律争议、经济活动的法律风险聚集等问题，严重制约了开发区的健康有序发展。

文章探讨了产生以上一系列问题的原因，包括意见分歧阻碍统一立法、经济功能区与传统行政区 难以契合、管理机构设置缺乏现实基础、经济活跃但监管缺位等，并在此基础上提出相关对策建议。

[关键词]开发区；行政管理；法治模式；制度冲突[作者简介]武梦萱，山西财经大学法学院硕士研究生，山西太原030006;徐旭，百色市工业区管 理委员会产业科科长，广西百色533000;赵立军，江苏大学材料学院博士研究生，江苏镇江212013;申探明，南开大学经济学院博士研究生，天津300071[中图分类号]F127 [文献标识码]A_、问题的提出设立开发区是我国改革开放的重要一环，承 载着经济高速发展的期望和使命。

关于我国设立 的第一个开发区，有人认为是1979年批准设立的深圳蛇口工业区，也有人认为是1984年批准设立的大连经济技术开发区，但1984年获中共中央国务院转批的《沿海部分城市座谈会纪要》，无疑成为我国设立经济开发区的政策伊始，紧随 纪要文件的发布，我国便创建了第一批14个开 发区。

1986年，邓小平同志视察天津经济技术开发区时题词“开发区大有希望”，在其后的30多 年里，全国各地的开发区如雨后春笋不断涌现。

开发区模式在全国范围快速被复制推广，地 方经济竞争起着重要作用，具体体现在以下两大方面：一是经济发展的现实需要。

开发区设立可以促使生产要素集聚，形成产业集聚和企业簇群，便于政府提供公共服务和基础配套建设，降[文章编号]1672— 2728(2019)06- 0014-07低企业的成本，提高生产经营效率。

知识点归纳我国治理体系与治理能力现代化知识点归纳：我国治理体系与治理能力现代化在我国的发展进程中，治理体系与治理能力现代化是重要的议题之一。

治理体系与治理能力的现代化是确保国家长治久安和社会稳定发展的关键要素。

本文将就我国治理体系与治理能力现代化进行综述，重点聚焦在治理体系的建设、政府职能转变以及创新治理等方面。

一、治理体系的建设治理体系的建设是我国现代化建设的重要组成部分。

我国的治理体系建设源远流长，源自于传统文化中的“仁政”理念和“天人合一”思想。

随着时代变迁和社会发展的要求，我国的治理体系也在不断完善和发展。

首先，我国建立了具有鲜明特色的党的领导体制。

党的领导是我国的最大政治优势，通过党委领导下的各级组织，实现了整个国家治理体系的高效运转。

其次，我国实施了协商民主制度。

协商民主是民主决策的重要形式，通过多方参与、广泛协商的方式，实现了政府决策的科学性和合法性，提高了决策效果。

再次，我国重视农村基层治理体系的建设。

农村基层治理是实现乡村振兴的关键环节，通过建设村民自治组织、培养村干部等措施，提高了农村治理的能力和水平。

二、政府职能转变我国治理体系与治理能力现代化的关键在于政府职能的转变。

传统上，政府的职能主要是行政管理和服务，如今，随着我国的改革开放和经济社会发展的要求，政府的职能正在不断转变。

首先，政府职能转变为公共服务提供者。

政府要加强对教育、医疗、养老等领域的公共服务，提高服务水平和质量，满足人民群众的基本需求。

其次，政府职能转变为市场监管者。

随着市场经济的发展，政府要加强对市场秩序的监管，打击价格垄断、不正当竞争等违法行为，保障市场的公平和有序运行。

再次，政府职能转变为社会调节者。

政府要积极推动社会公平正义，加强社会保障体系建设，促进社会的和谐稳定。

三、创新治理创新治理是实现治理体系与治理能力现代化的重要手段。

我国积极推动治理模式的创新，以适应复杂多变的社会情况和需求。

首先，我国推行精细化治理。

如何推进治理体系和治理能力现代化治理体系和治理能力现代化是一个复杂而又重要的课题，关系到国家的发展、社会的稳定以及人民的幸福。

在当今时代，我们面临着诸多挑战和机遇，推进治理体系和治理能力现代化成为了必然的选择。

首先，推进治理体系现代化需要优化制度设计。

制度是治理的基石，一个科学合理、系统完备的制度体系能够为治理提供有力的支撑。

我们应当对现有的制度进行全面梳理和评估，找出其中存在的漏洞和不足之处，并加以改进和完善。

例如，在行政管理领域，应当简化审批流程，提高行政效率，减少权力寻租的空间；在经济领域，要建立健全公平竞争的市场环境，加强产权保护，激发市场主体的活力和创造力；在社会领域，要完善社会保障制度，加强公共服务供给，促进社会公平正义。

同时，要注重制度之间的协调和衔接。

不同的制度之间应当相互配合、相互支持，形成一个有机的整体。

避免出现制度之间相互矛盾、相互冲突的情况，确保制度的一致性和有效性。

其次，推进治理能力现代化需要提升治理主体的素质和能力。

治理主体包括政府、社会组织、企业以及公民个人等。

政府作为主要的治理主体，应当加强自身的建设，提高公务员的专业素养和治理能力。

通过培训、学习和实践锻炼，使公务员具备创新思维、战略眼光和解决实际问题的能力。

社会组织在治理中也发挥着越来越重要的作用。

应当积极培育和发展社会组织，为其提供良好的发展环境和政策支持，引导社会组织参与到社会治理中来，发挥其在提供公共服务、反映民意、协调利益等方面的优势。

企业作为市场经济的主体，应当承担起社会责任，遵守法律法规，诚信经营，为经济社会的发展做出贡献。

同时，企业也应当加强自身的管理和创新能力，提高市场竞争力。

公民个人是治理的基础，应当增强公民意识，提高参与治理的积极性和主动性。

通过教育和宣传，培养公民的法治意识、责任意识和公共精神，使公民能够自觉遵守法律法规，积极参与社会事务，为治理体系和治理能力现代化贡献自己的力量。

再者，推进治理体系和治理能力现代化需要运用现代信息技术。

简述国家治理体系和治理现代化的发展中国国家治理体系和治理现代化的发展已经成为全球关注的焦点，在不断的实践和探索中，中国的治理体系和治理现代化不断推进，为实现中华民族的伟大复兴打下了坚实的基础。

一、国家治理体系的建立自从1949年中华人民共和国成立以来，中国在逐步建立和完善自己的国家治理体系，经历了多个阶段的发展。

今天，中国已经确立了以人民为中心的发展思想，形成了一套完整的社会主义市场经济体制，并建立了一套相对完整的政治体制，实现了政府、军队、人民团体和各种社会组织之间的有机结合，为国家治理打下了坚实的基础。

二、治理现代化的推进在治理体系的不断完善和发展的基础上，中国还不断推进治理现代化，进一步提高政治、经济、社会、文化和环境等各方面的治理效能。

在数字化、智能化、信息化和网络化等方面，中国的治理体系也在不断创新和发展。

在治理现代化方面，中国已经形成了一些领先的实践和经验，在智慧城市建设、数字政府建设、在线政务服务等方面保持了先进的水平。

该国还在推进数字经济、数字政府、数字城市的建设，加快数字化转型，实现了跨越式的发展。

三、构建创新的治理模式在推进治理现代化的过程中，中国也不断尝试新的治理模式，以应对日新月异的社会变革和挑战。

该国提出了许多新的理念和方法，例如，互联网+、大数据、人工智能等，吸引了全球关注，并为其他国家提供了借鉴和学习的机会。

四、中国的治理体系和治理现代化的启示中国的治理体系和治理现代化的发展为其他国家提供了丰富的启示，包括：1、重视人民的地位。

中国将人民放在政治生活的中心，考虑到了人民的意愿，建设了一套贴近人心的政治体系。

2、秉持谋求共同发展的理念。

中国强调共同发展，以维护各国的共同利益为出发点，提出了一些全球治理的方案。

3、加快数字化转型。

中国在数字化转型方面取得了重大进展，为其他国家提供了借鉴和学习的机会。

中国治理体系和治理现代化的发展的成功，离不开中国对深化改革和维护政治稳定的决心。