政府投资项目创新投融资体系研究

地方政府投融资平台机制创新　

地方政府投融资　

平台机制创新　

任新建　

（上海市发展改革研究院２０００３２）　

内容摘要：创新我国地方政府投融资平台机制，增加其内在发展能力，应着重以下　

几方面：创新信贷融资模式，增强对重大项目的支持力度；创新股票融资机制，提升直接　融资规模和比重；创新债券融资机制，扩大债券融资规模；运用新型融资工具；创新引入　

社会资本；创新票据融资机制，降低企业融资成本；加快国资证券化资本化，拓展国资融　

资渠道；创新项目融资机制，拓展基础设施资金来源。　

关键词：地方政府投融资平台　投融资机制创新公共基础设施建设融资　

中图分类号：Ｆ８３２．７　文献标识码：Ａ　文章编号：１００５—１３０９（２０１２）０４—００３３—０ｌ１　

一、地方政府投融资平台概念及发展历程　

（一）地方政府投融资平台的定义与类别　

地方政府投融资平台是一个具有中国特色的概念，也是我国政府投融资管理中的一大创新。　

地方政府投融资平台与地方政府性债务密切相关。所谓地方政府性债务，是指地方政府、经费补　助事业单位、融资平台公司等直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持，因公益性项目建设　

而形成的债务。对地方政府投融资平台，国务院、财政部、人民银行、银监会等分别作出定义：　

国务院于２０１０年６月１０日颁布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通　知》，对地方政府投融资平台定义为，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股　权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。　财政部对地方政府投融资平台的界定更为详细一些，指由地方政府及其部门和机构、所属事　

业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有　

独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司。　

中国人民银行对地方政府投融资平台的定义为，由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、　规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可　

2011年第10期(总第2354期)

地方政府负债经营的盲目性。因此,无论从短

期治理还是长期制衡角度看均需要进一步强

化商业银行的治理机制,消除纵容性贷款

因素。

(二)进行深层次的制度改革,为地方政府

融资规范化提供宽松的环境和制度基础。

1继续深化政府间财政体制改革,加强财

力向基层倾斜的力度。我国政府间财政体制改

革有待进一步深化,其主要着眼点在于尽可能释放财力到县区政府,以缓解基层财政困难。因

此,在加快地方税收体系建设的基础上,要改革

现行政府间财政体制,尤其是省以下财政体制,

想方设法增强基层财政能力,相对缓解区县财政

的压力,从而为合理控制地方政府债务筹资、防

范财政风险创造条件。其中,财政体制改革尽可

能确保地方政府的公共服务保障能力,避免出现

保障性债务。

2加快政府职能转变,调整政绩考核机

制。地方政府债务迅速膨胀和非规范融资在很

大程度上与政府职能转换、政绩考核机制陈旧有关。目前,我国地方政府不但承担着日益繁

重的公共服务职责,而且还需要力保辖区经济

发展,财政压力很大。而且,行政考核机制依然

是见物不见人,即虽然号之曰以人为本,

但实质上还是偏重诸如GDP、财政收入以及一

些看得见摸得着易于考核的形象工程和政

绩工程,劳民伤财的因素不容忽视。因此,在

整体合理鉴定政府与市场边界的基础上,科学

区分不同层级政府的事权划分,形成各有侧重、整体协调的政府间事权脉络显得十分必要。把

政府由全能型转为服务型,由无限型

转为有限型。例如,政府可以进一步简政

放权于市场,基层政府可以考虑侧重辖区公

共服务的保障,而上级政府可以肩负更多的投

资和调控管理职责等。

3逐步探讨构建约束力更强、透明度更高

的地方公债制度。建立规范的地方公债制度,在

有限制的条件下授权地方政府发行债券,将是我

国公债制度改革的方向,并且使之日益成为地方政府融资平台的正式替代物。

地方政府投融资管理模式比较研究

财政部财政科学研究所赵全厚杨元杰赵璧

中国人民大学财政金融学院孙昊旸

政府投融资活动是政府实现其职能的重要

社科论坛　ｌ叠　

政府投融资体系建设问题研究　

刘雅莉　（葫芦岛市委党校辽宁葫芦岛１２５０００）　［摘要］近年来，我国进行了几次政府投融资管理体制改革，在推动投融资体系建设方面也取得了一定成效，对经济社会发展起到了促进作用。但是，政府　在探索投融资体系建设道路的过程中，也暴露出许多亟待解决的问题，这些问题已成为制约未来经济社会发展的瓶颈因素。　［关键词］政府投融资问题研究　中图分类号：Ｔ５５２．２　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９—９１４Ｘ（２０１４）１０—０２１２一Ｏｌ　

一、政府投融资发展存在的问题　１投融资效率低下　客观地说，政府在搭建投融资平台，推进基础设施、基础产业和扶持高科技　产业发展过程中，一定会面临资本金不足的困扰，因此，政府往往会通过各种　“变通”来补充资本金，增加资金来源和项目补给。例如，超负荷要求银行贷款，　通过高估实物出资，挤占和挪用年度预算资金。这些资金筹集的做法在一定程　度上抬高了资金供给的门槛，增加了资金融通的成本，扭曲了资本要素的正常　合理流动，也增加了资本交易费用，降低了工程和项目建设的效率和效益。　２缺乏完整顺畅的管理体制和机制　由于对政府投融资管理机构、管理机制、投融资平台建设和项目工程效益　评价等问题，缺乏应有的认识和充分的重视，没有制定和出台相关政策与管理　制度，很多投融资机构和平台是因时因事而建，一些管理办法和措施也只具有　临时效力，距离规范化、制度化、科学化的道路较远。　３政府债务负担沉重　一是隐形负债增多。２００８年国际金融危机爆发以来，或因政绩工程建设的　需要，或因建设新区和高科技园区的需要，或因贯彻执行国家一揽子经济刺激　计划的需要，超负荷、超规格、超标准、超前进行融资和投资，形成大量的新增债　务和或有债务。在某种程度上，实际上的财政隐形负债远远高于政府显性负债。　二是债务软约束机制助长了欠债心理。对于具体的投融资平台来说，凡是不能　够通过自身经营、项目收益偿还的和上级政府　致中央政府买单偿还的贷款，　在偿债软约束机制下，最终可转嫁为商业银行的不良资产。　＝，建设政府投融资体系的对策建议　１构建规范有序和风险可控的投融资框架体系　一是构建全新的政府投融资管理体制框架。首先要按照经营企业的理念和　模式，建成立体型、网络型、完备型和通畅型的政府投融资体系，以实现投融资　网络的资源共享、信息共享、渠道共享和平台共享。二是事权分明、权责明确。分　级建立相应的管理委员会、办事机构、投融资平台和投资公司，并进行科学、合　理的职能界定和权责划分，防止相互推诿，权责模糊。三是建立完善的投融资工　作机制。　２充分利用信贷市场和资本市场吸纳社会资金　主要通过以下三个方面：一是发行企业债券。通过与证券发行机构合作，发　行中长期企业债券　发挥政府投融资平台在资本市场中的主导作用。由于债券　发行引入了各种市场约束机制，如银行和会计师、律师、评级机构的参与，从而　大大促进通过发行债券形式筹资建设的项目投融资行为的规范化，项目往往具　有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。因此，在当前的状况下，应当　移｛极创造条件通过政府投融资平台在国内发行企业债券，以市场运作方式为政　府筹集建设资金。二是推进企业上市。现在政府投融资企业采用的都是负债融　资的手段，使得政府投融资企业的资产负债率相当高，每年负担的财务费用数　额庞大，加大了企业的财务风险，为政府投融资企业的良好运作和长远发展埋　下了隐患。为改善政府投融资企业的融资结构，需要在现行政策下进行融资方　式的创新：可以推动符合条件的投融资公司进行股份制改造，允许其他所有制　经济成分参股该投融资企业，以整体上市或控股、参股企业上市等方式到股票　市场融资；或者通过国有资产经营公司下属的其他项目公司上市来融通资金，　扩大股权融资规模，逐步提高权益融资的比例　三是采取存量吸收增量融资的　办法。即改变单纯向经营者转让国有股权的做法，坚持存量转让与吸引增量相　结合，以吸引增量为主的方式实施直接融资。这样做的好处还有利于深化国有　企业产权制度改革。　２１２　ｌ科技博览　３切实提高投融资效率　一是提高重大项目投资效率和效益。第一，深化工程造价和工程招投标制　度改革，从工程项目设计开始，实行严格的招投标制度，从源头上控制和规范工　程造价。第二，推行政府投资工程项目市场化。通过市场化方式选择建设公司，　政府管理部门与建设公司通过合同明确各自责权利，在保证工期、工程质量的　前提下尽可能降低工程建设成本，节约建设资金。第三，对融资平台资金实行集　中统一管理。所有的融通资金统一纳人政府投融资管理中心账户，进行集中统　一管理。对项目工程实行报账制，管理委员会根据建设公司提供的审核齐全的　支付凭证将工程款直接支付给施工单位、设计单位和材料供应商等，这既可防　止资金被挪用、挤占和积压，又保障了各工程实施主体及时得到资金和工程款，　有利于加快工程进度，简化工程决算结算手续和资金使用效益的提高。第四，严　厉禁止重复建设和政绩投资，不搞“形象工程”、“政绩工程”和“烂尾工程”。　二是科学选择公益性强的投资领域。第一，全面推进农村金融改革，构建农　村金融综合服务体系，加大农业信贷扶持力度，增加农村公共基础设施和基础　产业的投资，提高农村防灾、抗灾的能力。第二，建立健全金融组织体系，大力培　育金融龙头企业和产业龙头企业，强化政府融资能力和投资能力。第三，加大政　府对科技、教育、文化等基本公共服务领域的投资，提高基本公共服务水平。第　四，增加对人力资本开发的投资，加大人力资本培训的力度，提高劳动力素质。　三是切实提高融资效率。第一，优化资产负债结构。科学、务实、合理地确定　融资公司的资产负债结构，优化资产负债比率，强化资本金管理，提高资本金在　总资产中的比例和盈利性净资产的规模与比重。合理举债，合理融资，合理搭　配，设置优质资产底线，增加融资公司的盈利潜力。第二，增强盈利能力。建立激　励机制，充分调动投融资平台发挥金融市场的主导作用和带动效应，开发和利　用国有资金、资产、资本和资源，参与电力化工、交通运输、金融证券、装备制造　等业务领域的股权投资，以增强融资能力。第三，扩大间接融资规模。以国家财　政货币政策为导向，拓宽企业担保的信用空间，适当提高政府偿债资金在财政　支出中的比重，扩大政府融资平台的间接融资规模。第四，综合运用各种项目融　资模式。通过股权合作等项目融资模式，引进民间资本、外来资本和其他金融机　构从事基础设施项目与社会公益项目建设。　四是实现政府投融资与产业发展的有效结合。政府投融资的领域除基础设　施建设投资外，还应该包括能源型产业投资、高科技产业投资、人力资本开发投　资和传统产业投资。政府投融资在保障公共产品和准公共产品提供的同时，还　应该注重效率的提高，注重培育区域内主导产业、优势产业、特色产业，帮助这　些产业发展和壮大。　４做好政府投融资管理的配套改革　一是加强国有资产管理工作。第一，做好行政事业单位国有资产管理工作，　加强产权登记和管理，做到账账相符、账卡相符和账实相符；第二，强化国资委　的代管功能，将政府各部门和各直属部门单位的财权、人权、事权统一收归到国　资委进行集中管理；第三，把好国有资产的“入口关”和“出口关”，盘活行政事业　单位的存量资产、闲置资产；第四，鼓励和支持多种经济成分参与公用事业经　营，通过出售、租赁和投资人股等形式出让部分区域内公共基础设施和公用资　产，以扩大融资来源。　二是加强组织保障。第一，要加强领导，实行“一把手”负责制。积极组建政　府投融资领导小组，对政府投融资进行领导、管理和监督；第二，要引进金融、证　券和理财等专业型的高科技人才与投融资管理、服务机构的专业人士，建立市　投融资专家小组，并定期向政府投融资管理委员会提交投融资服务发展报告，　受管理委员会审查，对管理委员会负责。

２０１０年２月　（总第１１０期）　大众商务　Ｐｏｐｕｌａｒ　Ｂｕｓｉｎｅｓｓ　Ｎｏ．２，２０１０　（Ｃｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙ，ＮＯ．１１０）　探讨我国政府投融资的几种创新途径　刁薇　（西南财经大学，四川成都６１１１３ｏ）　【摘　要】我国的财政信用经历了从无偿贷款，到“拨改贷”，再到现在多样化得投融资模式的发展过程。现阶段政府投融资正经历着许多创新性探　索，比如放开地方债券、政府民企的多种合作模式等等。借鉴发达国家的政府投融资发现，除了以上探索，还可以从政策性银行入手加大政府政策性投融　资的影响力和控制力。　【关键词】政府投融资；现状；探索　中图分类号：Ｆ８４０　文献标识码：Ａ　文章编号：１００９—８２８３（２０１０）０２—００９１一Ｏ１　政府投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政目标，不以盈利　为目的，直接或间接由政府融资、投资进行经济建设的活动。其通常按　照信用原则组织经营，并把财政信用和商业信用结合起来使用。政府投　融资的存在主要是为了弥补市场机制的不足，例如填补非盈利部门的空　白，控制具有自然垄断性质的部门等等。　：２ｏ世纪８ｏ年代前政府投资全　部实行无偿拨款；８ｏ年代开始实施“拨改贷”，国有企业有偿使用政府投资；９ｏ　年代开始对非生产性无偿还能力的项目实行拨款，对生产陛盈利项目实行贷　款，并成立了政策性银行来实现政府投融资的政策导向；２００３年以来投资主体　和融资渠道的开始多元化，投资方式的逐渐多样化，并且新的投资体制改革方　案确立了企业在投资活动中的主体地位。　但是，由于种种原因，我国的政府投融资体系还存在许多不足之处，尚未　完全发挥出应有的作用。在投资方面，存在诸如投资结构不合理，在资金拨付　过程中，层层转包层层克扣，等一系列问题。在融资方面，最突出的问题是融资　渠道过于单一。目前的融资渠道除了预算内少量拨款、财政暂时闲置资金外，　基本上依靠举债。实行分税制后，地方投融资缺口进一步扩大：ｌ９９４年实施分　村揣　后，地方贝才政收＾占比由７８％下降到４４．３％，地方政府财政支出比重却仅　下降了２％。而目前，我国地方政府尚无发行债券融资资金的权利。所以在投　融资方面，应注意加强拓宽资金来源。　２政府投融资的创新性探索　．．　．　．　结合我国国情和世界上其他国家的投融资经验，笔者认为可以从以　下几个角度创新政府投融资。　２．１放开地方债券市场　去年，我国为了应对金融宏观形势的巨大变化，计划第一次大规模发　行地方债券，根据国际发展趋势，这在将来也是扩充地方财政财源的主要　渠道之一。　实际上，在目前不允许发行地方债券的情况下，地方政府已经直接或　间接地借人大量债务。目前地方财政平衡，多是转移到预算外：如借款、　举债或拖欠工程款等。这些做法易导致社会不稳定。由此观之，放开地　方债券市场必要性较大，并且可借此引导地方政府以合法的地方债取缔　非法融资渠道，有效规范地方政府融资行为。　国际上，地方债有四种管理类型：中央政府统管型（如，日本、英国、希　腊、爱尔兰等）；统一的市场规律型（如：加拿大、法国等）；中央和地方政府　协调型（如，澳大利亚、德国等）；规则规定型（如，美国、瑞士等）。　２．２利用多种合作模式引进民间资本　一些发达的市场经济国家在建设社会公益性设施的投融资方面作了　许多有益的探索，其中有不少成功案例，如南非奈布鲁特市ＰＰＰ融资模　式。国内在这方面也有不少成功案例，如泉州剌桐大桥采取ＢＯＴ模式。　从国际上很多案例看，现代社会中公益设施的投融资的核心思路是　引进民间资本以及加强政府与企业的合作。合作方式有多种：如ＰＰＰ（公　共部门与私人企业合作）、ＢＯＴ（建造运行转让）、ＢＴＯ（建造转让运行），ＢＴ　（建造转让）、ＴＯＴ（转让运行转让），ＢＯＬ（建造运行租赁），ＤＢＦＭ／Ｏ（设　计、建造、施工、融资和维护或运营），ＭＳＰ（市政服务合作）以及特许经营　权、租赁、转让权等等。对于这些模式的使用国外许多项目已充当了先行　者，而国内尚处在探索尝试阶段，有待实践的进一步检验。　政府与民间合作共同参与项目与政府独立支撑项目相比具有优越　性：既保证了私人资本所在领域内市场发挥看不见的手的作用，又大大减　轻了公共财政的负担和压力，使政府能顺应市场的要求提供必要的公共　服务。　２．３加快政府投资项目国库直接拨付制度　２００８年上海财政支出管理体制就做了一些创新性改变，其中就包括　实行零基预算。沿袭几十年的政府部门自报年度支出预算、由国库拨资　金让部门支出使用或再由部门下拨使用的方法废止了。改为预算方案审　查通过后，政府部门的支出都由国库直接拨付到最终用款单位，这样可以　防止在资金拨付过程中，层层转包层层克扣的现象。　２．４充分发挥政策性银行的“捏合”作用。并争取从信贷融资模式向　财政融资模式转变　国外发展政策性投融资制度，比较成功的经验是发展政策银行。它　在很大程度上充当了政府投资的代理人，通过它的工作把计划、财政、银　行的政策性投融资业务“捏合”起来，形成有效的政府投资运作。　但是，目前我国的政策性银行辅助政府投融资的能力还很有限。　１９９４年我国设立政府全资拥有的政策性银行时，在我国财政连年赤字，财　政资金十分紧张的背景下，农业发展银行９０％的资金来源于中央银行再　贷款，国家开发银行和进出口银行资金来源的９０％靠向商业银行发行金　融债券筹集。可见，我国政策性银行资金来源不是以财政融资为基础，而　是以信贷融资为基础的政策性银行。这样我国的政策性银行在运行模式　上就不得不更多考虑保证资产安全，而使财政政策的实现不够有力。　如果在未来我国财政赤字有所缓解，使得政策性银行能得到强有力　的财政支持，包括长期大量提供无偿或低成本的财政性资金来源、财政担　保、亏损补贴、税收优惠等。那么我国政策性银行是否也可以转型为以财　政融资为基础的银行（这种模式的典型是日本开发银行）。这样才能更少　地要求资产质量，做商业银行不愿意做的事情，弥补市场的缺陷，运用财　政性资金去实现政策性目标。　３结语　与国外相比，我国的财政投融资正处于起步阶段，结合中国的国情和　国外的经验有较大创新发展的空间，在以后的发展中仍有待探索。　参考文献：　［１］陈共，李捍东．基础部门　发展与政府投融资［Ｊ］．金融研究，１９９４　（２）．　［２］国家发改委国际合作中心中国投资环境课题组．国外城市基础　设施投融资体制改革及创新模式经验借鉴［Ｊ］．财经界，２００８　（６）．　［３］何迎新，周军．我国政策性银行是否属于财政投融资范畴［Ｎ］．　四川经济管理学院学报，２００２（２）．　［４］马明．围绕国库集中支付试点发挥专员办审核作用［Ｊ］．财政监　察，２００２（７）．　［５］省财政厅经济建设处．创新政府投融资机制加快基础设施建设　［Ｊ］．中国财政２００２（９）．　［６］吴存荣．基础设施建设与政府投融资［Ｊ］．财政研究，２００７　（１２）．　［７］王元京．构造与完善政府投融资体系［Ｊ］．宏观经济管理，１９９３　（１１）．　［８］王一中．地方债券的各国财政制度比较［Ｊ］．财会研究，２００９　（１１）．　［９］左新文．社会公益性设施政府投融资模式探讨［Ｊ］．宏观经济研　究，２００４（５）．　［１０］赵优红，张宇飞．我国政府投融资体系的现状及完善［Ｊ］．财政　研究，２００５（１Ｏ）．　作者简介：刁薇（１９８５一）女，四川省成都人，西南财经大学财税学院硕士研究生在读　９１