对“多规合一”的认识及其改革的若干建议

对“多规合一”的认知与思考作者：尚鹏娟来源：《西部论丛》2019年第23期摘要：我国城镇化规模快速推进与经济社会“新常态”的外部环境使各类规划也面临新的挑战。

不同规划如国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等规划在编制实施过程中存在矛盾和冲突。

本文回顾了“多规合一”的发展历程，并根据市县、省试点状况论述了“多规合一”实践过程中存在的问题，提出问题优化路径，以期为促进多规协调发展，进一步保障各项空间规划的落地实施提供参考。

关键词：多规合一;空间规划;难点;优化路径1、多规合一的内涵“多规”主要指经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划这四大规划，每种规划的侧重点及规划的主体有所差别。

“多规合一”是将这多个规划都体现在一个区域上，通过融合各项规划，实现一个市县一本规划，一张蓝图。

多规合一关键在于解决现有规划体系中存在的衔接不当、冲突严重、自成体系的问题[1]。

最终要为政府进行空间管控、优化城市空间布局、高效配置土地资源、协调城乡发展服务。

2、多规合一发展历程2.1市县多规合一试点2013年中央提出探索经济、城乡、土地的“三规合一”、“多规合一”。

2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020）指出要率先对有条件的地区开展经规、城规、土规的“多规合一”工作。

同年8月，国家四部委确定嘉兴、厦门等28个市县城市作为试点开展空间规划改革，完善市县空间规划体系，建立各类规划协调机制，同时住建部、国土部以广州、杭州等14个城市为试点开展城市开发边界划定。

2.2省级空间规划改革2015年，海南省率先进行“编制统一的空间规划”的工作，成为全国第一个开展省域规划改革的试点省份。

2016年确定宁夏省级规划试点;2017年，选取海南、河南、福建等9个省份编制统一的省级空间规划体系。

2018年，国务院提出组建自然资源部，整合多部委规划职能，建立空间规划体系，统一行使国土空间用途管制。

至此，“多规合一”进入全面实践阶段。

“多规合一”与空间规划认知、导向与路径一、本文概述“多规合一”是我国空间规划体系改革的重要方向，其实质在于整合和优化各类空间规划，形成统协调、高效的规划体系。

本文旨在深入探讨“多规合一”的内涵、认知、导向与路径，分析当前我国空间规划面临的挑战与机遇，提出实现“多规合一”的具体策略与措施。

文章首先对“多规合一”的概念进行界定，明确其在我国空间规划体系中的定位与作用；从认知层面出发，阐述“多规合一”的理论基础与实践意义，分析各类空间规划之间的关系与差异；再次，从导向层面探讨“多规合一”的目标与方向，明确空间规划改革的基本原则与目标；从路径层面提出实现“多规合一”的具体措施与建议，为我国空间规划体系的完善与发展提供参考。

通过本文的研究，期望能够为我国空间规划的改革与发展提供理论支持和实践指导。

二、"多规合一"的内涵与目标多规合一"是我国空间规划领域的一项重大改革举措，其核心内涵在于整合和优化各类空间规划，形成统一的空间规划体系。

这一改革旨在消除过去各类规划之间的矛盾和冲突，提高规划的科学性和可操作性，以更好地指导和调控空间发展活动。

具体而言，"多规合一"的内涵包括以下几个方面：它强调规划的综合性，即要将经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等各类规划进行有机融合，形成一个综合性的空间规划体系。

它注重规划的协调性，即要协调好各类规划之间的关系，确保它们之间的衔接和协调。

它强调规划的权威性，即要通过法律法规等手段，确保各类规划的有效实施和监管。

多规合一"的目标则是实现空间规划的科学化、系统化和法制化。

具体来说，就是要建立一个科学、合理、高效的空间规划体系，为经济社会发展提供有力的空间支撑和保障。

同时，还要通过加强规划的实施和监管，确保各类规划的有效执行和落地实施，从而推动我国经济社会的可持续发展。

为了实现这一目标，"多规合一"改革需要采取一系列措施和路径。

浅谈“多规合一”作用价值以及落实要点作者：李艳艳来源：《装饰装修天地》2017年第16期摘要：在当前我国城市发展过程中，空间规划体制改革可以说是比较重要的一个方面，这种空间规划体制改革主要就是为了促使其整体空间布局能够较为合理，尽量规避和控制以往城市以及县乡发展中可能存在的各类缺陷问题，基于此，推进空间规划体制改革，促使其能够表现出更强实用价值也就显得极为必要，“多规合一”就是当前比较重要的一个理念，本文就重点围绕着“多规合一”的相关问题进行了简要分析和论述。

关键词：“多规合一”；价值；落实要点1 引言“多规合一”的落实在我国其实并不是一个新鲜事物，其最早在上海和浙江就进行了多年的试点，并且从“两规合一”、“三规合一”，再到“多规合一”，确实也表现出了较为理想的作用价值效果，尤其是能够和习总书记提出的“一张蓝图”要求相符合，进而也就更加值得进行深入探讨，促使其能够体现出较为理想的作用效能。

结合这种“多规合一”体制改革的深入来看，其难度相对而言同样也是比较大的，需要切实围绕着整个规划发展的各个方面进行探索，促使其能够表现出较强的实效性。

2 “多规合一”作用价值分析结合现阶段我国“多规合一”规划体制的有效开展落实而言，其虽然落实难度比较大，需要注意的问题和内容也比较多，但是其在规范执行后，能够表现出来的价值也是比较突出的，其中较为明显的问题主要体现在以下几个方面：（1）有助于解决以往规划常见的各类矛盾冲突问题。

在各个地市、县、乡镇的规划中有效落实“多规合一”能够在较大程度上有效提升其整体规划可靠性效果，尤其是对于以往规划过程中，可能存在的相互矛盾和缺陷问题，更是需要进行有效规避控制，如此也就能够充分确保相应整体规划落实较为流畅高效，最终提升其整体发展效果。

比如对于以往各个规划中存在的明显交叉重复以及布局冲突问题，都可以在这种“多规合一”的发展下得到有效控制解决，最终也就能够保障相应规划的可行性较为突出，后续建设的效率也能够较为理想。

心得体会：推进“多规合一”需要注意的八个重要问题推进空间规划体制改革，开展市县“多规合一”试点工作，是党中央、国务院全面深化改革的一项重大举措，也是目前各级政府的一项重要任务。

加快推进空间规划改革和“多规合一”工作，对于贯彻落实五大理念，以生态保护优先理念调推进经济社会发展，同时，对于有效解决目前各地市县规划交叉重复、布局冲突、相互矛盾，国土空间管理低效、管控粗放，生态侵扰、手段低下、管控不力等突出问题，优化资源配置、提高行政效能，全面建成小康社会等均具有重大意义。

“多规合一”试点情况早在10年以前，上海市、浙江省就开始探索“两规、三规合一”试点。

到了2013年下半年，习总书记提出了“一张蓝图干到底”的要求，随之国家陆续出台了多项政策文件，2014年国家确定了28个“多规合一”试点，随后各省市自治区确定了各自的省级试点，基本形成了全国全面试点的格局。

2016年，浙江省开化试点成果进入中央深改会议，得到总书记的肯定，并在多个会议上多次提及“多规合一”和“一张蓝图干到底”。

2016年上半年，中央确定了海南省和宁夏回族自治区进行全省域“多规合一”试点，标志着“多规合一”从县市域向省级全域进行推进。

从全国推进“多规合一”的几个重要问题试点成果来看，部分已形成了较为成熟的模式，如福建厦门、浙江开化、陕西榆林等；从省级试点成果看，部分省份也都形成了初步成果，如广东省广州市、青海省河南县等。

总之，我国“多规合一”试点正处于各级试点、全面开花阶段，正处于试点经验总结、成果收获阶段，正处于由县市域向省级全域试点推进阶段。

可以肯定，很快“多规合一”必将从各级试点向全面推进，从县市到区域、省域，最终实现全国“一张图”。

“多规合一”本质内涵要做好“多规合一”工作，科学正确地认识“多规合一”至关重要。

目前，部分人员仍然概念模糊、认识不清，神秘化、复杂化、形式化、简单化，甚至错误化理解认识“多规合一”，诸如：认为“多规合一”是理念上和形式化要求，非实质性工作、“多规合一”将弱化、替代、否定其他法定规划、一个区域只编一本规划，认为技术上和协调上不可能实现统一“一张图”，将城规修编、发展规划、统筹规划等视同“多规合一”等等。

014城市地理浅论“多规合一”的难点及解决途径何洁玉（贺州市国土资源局，广西贺州542899）摘要：我国目前各类规划繁杂，相互矛盾由来已久。

本文研究了我国多规之间的矛盾及多规不协调问题，对“多规合一”进行了探索，指出在“多规合一”路径方法的选择上，应该认真做好各种相关专题研究，既要遵循城市发展的客观规律和科学预测城市发展趋势，也要兼顾耕地保护、生态保护和城乡建设，有效缓解城乡发展与耕地保护的矛盾。

还要正确处理好政府、市场、社会三者的关系，根据实际确定现实可行的路径方法，使规划发挥规划最大的效用。

关键词：多规合一；土地规划；改革；探索（一）“多规合一”的背景引导城市发展的多种“规划”，在内涵和外延有重叠，导致在实施上产生一定冲突，使规划难以得到有效执行和实施。

为此，2013年中央城镇化工作会议提出“一张蓝图干到底”。

2014年初，国务院正式颁发的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中明确指出，“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。

2014年8月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知（发改规划［2014］1971号）》，提出开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

2014年10月，“多规合一”试点工作座谈会要求，由住建部联系的8个试点县（市）要按照“一张蓝图干到底”的要求，做好一张图，建好一个平台，实现“多规合一”全覆盖。

（二）“多规合一”的难点1、不同主管部门的规划主次问题我国的规划体系庞杂，各职能部门在规划编制和实施过程中各自为政，缺乏协同，多规合一还面临着一个行政权力的角逐和分配问题———究竟多规谁先谁后，谁实际上服从谁。

因此，“多规合一”要考虑行政体制和政治因素。

2、规划的各种差异问题各种规划在规划方法、技术标准、规划期限和规划范围上，存在较大差异，特别是土地利用总体规划与经济社会发展总体规划和城市总体规划差异比较突出。

多规合一规划编制与实施管理制度改革的深度分析与策略探讨摘要:本文主要介绍了“多规合一”改革的效益评估与持续发展策略。

首先，评估了改革在提升城市品质、改善居民生活质量等方面的作用，强调了其对环境、公共服务及居民满意度的积极影响。

其次，提出了以问题为导向的持续改进思路，明确了中长期目标和量化指标，以确保改革成效。

接着，识别了关键成功因素并制定了相应策略，强调了政策执行、公众参与和信息化建设的重要性。

最后，文章描绘了改革的长期发展愿景，并提出了实施路径。

同时，回顾了项目成果，分析了存在的问题，并预测了未来的发展趋势，为下一阶段的工作提供了方向。

目录第一章"多规合一"概述与背景分析 (1)一、"多规合一"定义及发展历程 (1)二、国家政策导向与需求解读 (1)三、当前城乡规划面临问题剖析 (2)四、"多规合一"重要性及意义阐述 (3)第二章"多规合一"编制方法与技术探讨 (4)一、数据整合与共享机制建立 (4)二、空间规划编制技术流程优化 (5)三、跨部门协同作战模式构建 (6)四、创新应用现代科技手段支持 (7)第三章实施管理制度改革策略部署 (7)一、完善法规政策体系支撑保障 (7)二、明确各级政府在推进中角色定位 (8)三、建立健全监督评估机制设计 (9)四、加强宣传培训和普及教育工作 (10)第四章案例分析 (11)一、国内外典型案例介绍及启示 (11)二、本地特色化推进路径探索 (11)三、挑战、问题及解决方案讨论 (12)四、未来发展趋势预测与应对 (13)第五章效益评估与持续改进方案设计 (14)一、社会经济效益综合评价方法论述 (14)二、持续改进思路和目标设定 (15)三、关键成功因素识别和策略制定 (15)四、长期发展愿景描绘 (16)第六章总结反思与前景展望 (17)一、项目成果总结回顾 (17)二、存在问题及原因分析 (18)三、未来发展趋势预测 (19)四、下一阶段工作计划安排 (19)第一章"多规合一"概述与背景分析一、"多规合一"定义及发展历程在城市化迅猛发展的背景下，各类规划之间的矛盾和冲突愈发显著，为解决这一问题，国家提出了“多规合一”的理念。

浅谈“多规合一”的现实困境在当代建设生态文明要求环境下，各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突、审批流程复杂、周期过长等问题。

为解决此类问题，防止各部门出现重复审批，重复编制各类规划文本，造成资源浪费等问题，我国提出到2020年，基本建立国土空间规划体系，逐步形成全国的国土空间规划‘一张图’，从而实现规划编制更加科学，实施监管更加严格。

“多规合一”并不是采用“拼凑模式”将所有规划简单地合并，也不会取缔任何一个法定规划，而是根据实际情况，在统一的空间信息平台上，将经济、社会、土地、环境、水资源、城乡建设、综合交通社会事业等各类规划进行恰当衔接，确保“多规”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要空间参数标准的统一性，以实现优化空间布局、有效配置各类资源，和政府空间管控和治理能力的不断完善提高。

所以，首轮的“多规合一”即是探索阶段、也是发现问题的阶段。

二、“多规合一”的现实困境（一）“多规合一”的制度困境。

一是行政体制困境，横向职能交叉资源数量众多、体系庞杂，呈现“各自为政”的局面。

除国土、住建、发改环保四部门外还有非“空间规划主导行政机构”也会根据实践需要进行相关“空间规划”的研究与运作，如交通主管的基础设施布局和建设规划、水利主管的江河流域规划、水利设施规划、农业主管的农业生产力生产布局规划，林业主管的林业发展新格局规划，甚至包括民政、社保、教育、文化、医疗等涉及重大项目的空间布局问题。

横向部门结构是专业化要求的体现，然而职能交叉本身就容易导致协调困难，各部门出于自身利益本能倾向把持自有人、财、物等资源，在需要合力是会产生回避、推诿扯皮现象。

造成整体行政效能低下。

在具体实施过程中，“多规”各有不同的规划层级，且权责不一。

在机制不健全时，纵向易产生机会主义多头管理和“四龙治水”两种极端现象。

二是规划编制困境。

浅谈“多规合一”的认知与实施路径作者：郭晶来源：《当代商报·理论与创新》2017年第44期摘要：在新型城镇化背景下，我国多规分治的空间规划体系已不能适应土地资源短缺、配置效率低下的情况。

积极推进“多规合一”有利于高效配置城市资源、保障生态环境安全。

文章通过对“多规合一”的背景、探索历程、面临的问题进行了分析，并针对这些问题提出相应的解决与实施路径。

关键词：多规合一：空间规划体系：实施路径1发展背景我国工业化和城镇化已经进入转型发展的新阶段，资源短缺问题凸显，过去依靠扩张城镇规模及将土地非农化的粗放式发展模式难以为继。

而我国当下的空间规划体系由于各个规划主体、数据基础、规划期限、规划目标等方面存在着明显差异，甚至存在相互冲突，导致城市经济、社会空间布局不统一，空间资源得不到有效利用，生态用地难以实现有效保护等问题，反而不利于其发挥引导区域协调发展和管控空间资源的作用。

因此探索建立科学有序的空间规划治理体系成为当前中国推进新型城镇化和生态文明建设的重大战略选择。

2科学内涵“多规合一”的内涵是指推动城市国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划等多个规划融合到一张可以明确边界线的城市市域地图上，实现一个城市一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题。

而“多规合一”的基本职能决定了“一”不应是一个规划，或者说重点不是求解现有多个平行规划的“最大公约数”，而应是一个总分有序、层级清晰、职能精准的规划体系。

3面临的问题首先，规划主体不同，缺乏总体规划与机制来协调与引导各类规划，各类规划各自为政。

我国实行的是多规分治的近乎平行运作的规划体系，各部门围绕部门职责与管理权限，负责编制运行规划，相互缺乏沟通交流与协同，导致规划之间的冲突与矛盾问题频出。

同一规划空间的规划往往就会造成土地利用混乱、部门之间推诿责任等现象的发生，降低了土地的利用效率。

从根本上来看主要是缺乏一个基础性、全局性的国土空间总体规划与协调机制来对各规划战略性引导和基础性平台支撑，来协调各方利益主体。

建材发展导向2018年第02期221　“多规合一”的目标“多规合一”是指“将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划在一个区域上融合，实现一个市县“一本规划、一张蓝图”，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题，便于优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力。

“多规合一”不是将某个市县的规划简单、机械的叠加起来，它的目的是实现某一地区空间布局和规划思路的整体融合、统一发展，是一个将多种规划统一编制的平台和设置。

是将规划区域内的建设、土地、环保以及产业等内容高度一致的综合，形成“一张总图”，从而指导该区域发展。

2　“多规合一”面临的困境目前我国推行“多规合一”政策遇见的困境有以下几点。

2.1　规划期限显现出来的问题发展规划是作为其他规划的依据来使用的，而且其具有法律效益，但是就目前发展规划来看，规划中的期限一般在5年左右。

而各地方县镇的城市规划和土地利用规划一般都是以10年为基础单位的，这二者之间存在着较大的时间差，期限不能相互对应。

2.2　规划内容显现出来的问题规划中涉及到的细化规划种类繁多，而且有的规划内容是重复编制互相矛盾，具体实施时，费时费力，财务支出上也有相应的浪费现象。

各种规划的发展目标、规模、结构都看似合理，而且又有着各自的要求，各有各的道理，实在是很难协调统一。

2.3　规划审批显现出来的问题规划审批程序不一致。

土地利用规划及城市总体规划审批的程序是：本级人民代表大会审核后上报上级政府或者省政府审批；发展规划的审批程序是：本级人民代表大会审批；生态环境保护规划直接由本级政府审批实施；规划编制机关要等到原审批机关同意后，才能对规划按照规定和程序进行修改。

那么，由于审批主体的不同就会产生规划到底由谁说了算的情况，最后就会有“经由上级政府审批才能通过”的压制发展规划的问题出现。

2.4　规划基础显现出来的问题各个规划有着自己的不同地块分类和坐标尺度，也有着各自的空间信息平台，因此，各规划的基础信息是不同的。