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Legal Definition of the Scope of Government
Investment
作者： 尹捷
作者机构： 安徽大学法学院,安徽合肥230601
出版物刊名： 三明学院学报
页码： 40-45页
年卷期： 2018年 第5期
主题词： 政府投资;政府投资定位;政府投资范围;民间资本;政府投资立法
摘要：政府投资范围问题是政府投资领域中的基础性问题,也是未来制定政府投资基本法中的重要问题。
近年来,社会中关于政府投资领域所出现的“与民争利”“国进民退”的质疑声越来越多,政府投资范围过宽、缺乏针对性等问题亟待解决。
处理好政府投资范围与民间投资范围之间的关系,首先要明确政府投资的功能定位,在基础性、公益性、竞争性的各个领域中,民间资本与政府资本所占据的主导地位各有不同。
美国、日本等市场经济国家的政府投资体制较为成熟,政府投资范围也较为合理、科学,有许多值得借鉴的经验。
我国可通过立法清晰界定政府投资的范围,防止政府投资中“越位”和“缺位”问题的出现。
什么是政府投资项目？《政府投资条例》（国务院令第712号）于2018年12月5日国务院第33次常务会议通过，自2019年7月1日起施行。
一、哪类项目是政府投资项目？在中国境内使用各级财政预算资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。
二、政府投资项目履行什么手续？政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。
采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目（以下统称政府投资项目），项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。
按照现行权限规定，发改委、农牧业局、水利局（初步设计）、交通局（初步设计）具有审批权限。
三、履行政府投资手续需要提供什么？项目建议书报批应提供建议书报批请示和建议书文本。
可行性研究报告应提供：可研报告报批请示、可研报告文本、用地预审与选址意见书及节能审查意见。
重大项目需提供社会稳定风险评估报告及审核意见，涉及移民安置的大中型水利水电工程需提供移民安置规划审核，涉及影响航道通航的项目需提供航道通航条件影响评价审核意见。
初步设计报批需提供初步设计报批请示和初步设计文本。
四、项目单位如何履行报批手续？除涉及国家秘密的项目外，项目单位通过“投资项目在线审批监管平台”提交申请，投资主管部门和其他有关部门通过平台受理、赋码、审查、办结。
五、审批部门重点审查什么？根据国民经济和社会发展规划、相关领域专项规划、产业政策等，从下列方面对政府投资项目进行审查，作出是否批准的决定：（一）项目建议书提出的项目建设的必要性；（二）可行性研究报告分析的项目的技术经济可行性、社会效益以及项目资金等主要建设条件的落实情况；（三）初步设计及其提出的投资概算是否符合可行性研究报告批复以及国家有关标准和规范的要求；（四）依照法律、行政法规和国家有关规定应当审查的其他事项。
政府投资建设项目必要性分析作者：张宏铭来源：《合作经济与科技》2008年第21期提要近几年，随着经济的快速发展和城市化进程的加快，政府投资项目逐年递增。
政府投资项目大多数是为社会提供公共产品，如城市道路桥梁等城市基础设施建设、城市绿化、文物保护、生态环境建设、水利基础设施建设、文教卫体、公检法司等公益设施建设等。
这些项目的主要共同特点是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
市场机制具有天然的合理性，并在经济运行中起重要作用。
但也存在种种局限，即市场失灵；而市场机制发生失灵的领域，即公共产品和公共服务需要由政府提供才能保证效用的最大化。
本文从政府投资建设项目的范围界定找出政府投资建设项目的特点，进而总结政府投资建设项目的必要性和意义。
关键词：公共产品；市场失灵；政策引导中图分类号F83文献标识码：A政府投资建设项目是指通过政府财政安排的用于基础设施和公益性事业建设，以扩大生产(业务)能力或新增工程效益为目的，且能形成新的固定资产而实施的建设项目。
这些项目的主要共同特点是关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。
一、我国政府投资建设项目的范围界定政府投资建设项目一直是国家和各界人士关心的问题，从2004年7月公之于世的《国务院关于投资体制改革的决定》中，以“完善政府投资体制，规范政府投资行为”为题目，针对政府投资管理上的种种问题，提出将通过合理界定投资范围，健全投资项目决策机制、规范投资资金管理、简化和规范投资项目审批程序、引入市场机制等方面对政府投资加以规范。
严格执行这些规定，对于完善政府投资职能，提高政府投资效率和效益，都将起到重要的刺激作用。
这更加强调了政府投资建设项目不容忽视的地位。
在合理界定政府投资范围方面，根据“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，再次明确政府投资建设的项目“主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化”。
武汉市人民政府关于公布政府核准的投资项目范围的通知
正文：
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市人民政府关于公布政府核准的投资项目范围的通知
武政〔2017〕27号
各区人民政府，市人民政府各部门：
为贯彻落实国家、省关于深化投融资体制改革的有关意见，进一步加大放管服改革力度，切实确立企业投资主体地位，根据《省人民政府关于发布政府核准的投资项目目录（湖北省2017年本）的通知》（鄂政发〔2017〕23号）精神，经研究，现对我市政府核准的投资项目范围予以公布，并就有关事项通知如下：
一、企业投资项目核准范围以《政府核准的投资项目目录（湖北省2017年本）》为准，同时，确定本市以下城建项目实行核准制：城市有轨电车项目；城市道路、供水、污水、排水、综合管廊项目；危险废弃物和医疗废弃物处置项目；生活垃圾、餐厨垃圾、污泥处理处置项目。
上述范围以外的项目实行备案制。
二、项目核准机关和市直相关部门应当严格执行鄂政发〔2017〕23号文件和《湖北省企业投资项目核准和备案管理办法》（鄂政发〔2017〕25号）的规定，加快转变政府投资管理职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
三、本通知自印发之日起施行，《政府核准的投资项目目录(武汉市2015年本)》（武政〔2015〕37号）同时废止。
武汉市人民政府
2017年9月9日
——结束——。
MARKETINGRESEARCH◇徐鑫政府投资范围的合理界定摘要:长期以来我国政府投资范围界定不明,无形中给民间资本进入一些投资领域设置了壁垒,为了进一步促进民间投资的发展应当对政府投资范围做出合理界定。
本文从促进民间投资的角度出发,分析我国目前政府投资范围存在的问题,结合发达国家经验以及我国实际,提出对政府投资范围界定的观点和建议。
关键词:政府投资;民间投资;范围界定政府投资是政府及其各级机构为获得一定的经济效益或社会效益，以一定的资本作为出资参与或主导的经营事业过程。
就投资范围而言,我国的政府投资几乎囊括各个领域，民间投资则相应地受到种种挤压。
国务院出台有相关文件力图保障民间投资的发展，如《国务院关于投资体制改革的决定》《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件。
这在一定程度上激活了民间投资，但不容忽视的是，近年来我国民间投资增长明显放慢。
究其根源在于政府投资范围过大，政府与私人争夺利益成为制约民间投资的深层因素。
显然，促进民间投资的前提是将政府投资限定在合理范围内，而这个问题并没有得到解决。
如何对政府投资范围进行合理界定，既发挥政府投资应有的作用又促进民间投资的发展是我们亟须解决的问题。
一、我国政府投资范围现状分析我国政府投资经历了不同的发展阶段，同时政府投资范围也在不断地变化。
随着我国改革开放的不断深化，政府投资占国家总投资的比重在逐渐减小，相应的民间投资比重上升明显。
但政府投资范围并没有收缩，这极不利于民间投资的发展，也给我国经济的长远稳定发展带来了隐患。
(一)我国政府投资的主要领域通过对《中国统计年鉴》的资料分析，可以看出教育、社会保障、城乡发展以及公共交通等基础设施建设是我国政府投资的主要领域，政府在这些领域都投入了大量的资金。
就基础设施领域而言，政府投资的覆盖面很广但是资金比重有待进一步提升。
不难发现在科技研发、环境保护等领域政府投资明显不足，立足于经济发展的客观需要政府应当加大在该领域的投资。
某市政府投资项目资金管理办法.政府投资项目资金管理办法第一章总则为规范政府投资项目资金管理，提高财政资金使用效益，防范政府投资风险，根据相关法律、法规和《建德市政府投资项目管理办法》，制定本办法。
第二章政府投资项目范围本办法所称政府投资项目是指建设单位利用预算安排、基金、融资、贷款、赠款、国有资产收入、土地使用权出让金等政府性资金进行的固定资产投资项目。
第三章政府投资项目资金管理原则政府投资项目资金管理原则包括预算管理原则、专款专用原则、风险控制原则、效益优先原则。
第四章政府投资项目资金管理机制市财政局负责政府投资项目资金筹集、项目前期论证、设计审查、项目招标、工程变更、竣工验收、竣工财务决算等环节中的资金安排和使用监管，提高政府投资效益。
市审计局负责政府投资项目预算执行情况和决算的审计监督，并对重点项目实施跟踪审计。
第二章资金预算和筹措管理政府性投资建设项目立项前，必须落实建设资金。
政府投资项目建设单位在初步设计与概算审批前，向市财政局报送政府投资项目资金来源审查表，市财政局负责对政府投资项目的资金来源进行审核。
对财政参与投资并实行项目资本金制度的项目，其项目资本金和其他建设资金需经市财政局审查确认。
政府投资项目应编制资金年度预算，并按规定程序安排。
年度预算编报和安排具体程序如下：项目建设单位应按照项目立项批复文件和建设计划，合理编制年度政府投资项目资金使用计划报市发改局初审，市财政局根据市发改局初审后的年度政府投资项目计划，结合上年度资金使用计划结转情况，按照合理筹集、统筹安排、保证续建、确保重点原则，编制本年度政府投资项目资金收支计划，报市政府审查。
市财政局根据市政府批准的年度政府投资项目资金收支计划，结合政府投资项目概算，按项目分别下达年度资金使用计划。
第三章工程预算和招标管理根据规定，对于未列入年度投资计划的应急项目或需要调整投资计划的项目，项目建设单位需按照规定的程序进行立项或办理变更手续。
政府投资范围界定
提要本文通过分析政府投资范围的现状，对政府投资范围进行重新界定，并提出相应的措施。
一、我国政府投资范围现状分析
改革开放以来，政府逐步转变了在经济运行中的角色，由单一的投资者转变为宏观经济调控的主体。
在全社会投资中，政府投资所占比重不断下降，同时，政府投资在整个财政支出中的比重迅速下降。
但是，我国政府投资领域或范围选择与政府职能要求存在一定的差距，这与政府投资范围过宽、过滥有关，也与投资领域选择缺乏制度化规定、随意性较大有关。
政府投资范围并没有缩小，几乎遍布国民经济的各个行业各个领域，涉及80多个大类，其中40％左右分布于竞争性、营利性产业。
甚至在一些高度竞争的行业中，也存在着政府投资，比如餐饮业、娱乐服务业、旅游业等。
同时，与这种状况不对称的是民间投资的范围被限制在狭窄的行业中。
一方面，政府对许多行业的投资难以到位，投资效益低下，浪费现象严重，投资力不从心；另一方面，必然阻碍社会资本的自由流动和优化配置，剥夺民间投资主体选择的权力，限制其获利能力，从而窒息民间投资的意愿。
显然，这是有悖于市场经济基本原则的，与当前扩大投资需求、激活民间投资的要求大相径庭。
所以，根据政府投资职能要求及其变化，根据不同物品与服务的特点及供给方式的不同，对政府的投资范围重新进行明确的区分和界定具有重要意义。
只有这样，有限的政府资金才能最大限度地发挥效用，达到投资的最佳效益。
二、政府投资范围界定的原则
一般而言，在市场经济条件下，政府投资的选择应该遵循以下几个原则：
（一）弥补市场失效的原则。
在市场经济条件下，市场机制在某些领域无法正常发挥作用，出现了市场失效现象，但是这些产业、领域对社会经济发展的支持性和整体性作用又是至关重要的。
因此，这些领域的投资不足，只能由政府投资来补充。
但是在其他领域，市场机制能够对社会资源的配置充分发挥作用，政府就不应当介入其中，这是政府投资所要遵循的最基本的原则。
（二）维护市场配置功能的原则。
这是第一个原则的引申。
在市场失效的领
域需要政府投资，目的就是要修复市场失效的影响，保证市场能更好的运行，维护市场的配置功能。
（三）调节国民经济运行的原则。
政府投资是调节宏观经济运行平稳的重要手段。
政府投资作为全社会投资的重要组成部分，它对社会其他投资起着示范作用和引导作用。
适时适度调整政府投资的规模和结构，可以弥补非政府投资的不足，刺激社会总需求，增加社会总供给，调整产业结构和地区结构，促进国民经济的协调稳定发展。
三、政府投资范围的重新界定
（一）政府投资范围的一般性分析。
按照我国的一般划分方法，投资领域可以划分为三类,即公益性投资领域、基础性投资领域和竞争性投资领域。
公益性投资领域包括科、文、教、卫、体、环保、广电等设施,公、检、法、司等政权设施,政府、社会团体、国防设施；基础性投资领域包括农林牧渔、水气象基础设施、能源、交通邮电通讯、地质普查和勘探以及一部分支柱产业；竞争性投资领域包括工业(不含能源)、建筑业、商饮供销仓储业、房产公用服务咨询、金融保险和其他行业。
根据这种分类，民间投资主要集中在竞争性投资领域和部分基础性投资领域，政府投资主要集中在公益性投资领域和部分基础性投资领域。
这种政府投资和民间投资的划分方法，实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可行性不高，因此许多学者认为应将投资领域分为二类，一类是盈利性投资领域，由民间投资负责；另一类是非盈利性投资领域，由政府投资负责。
在市场机制起基础性作用的市场经济里,政府应该遵循市场有效性原则，不介入市场能够有效调节的领域，因此，在确定政府投资范围时，必须将其限制在市场不能有效调节的领域。
在目前的经济发展阶段，市场机制已经能够有效调节竞争性投资领域内的投资规模，投资者能够依据市场规律获得相应的收益，因此，在这一市场有效的领域政府投资不应介入。
但是，基础性投资领域情况比较复杂，在目前的市场环境下，有些项目不仅可以收回成本，而且还可以获得相当于社会平均利润率的收益，在这些项目上，市场是能够有效调节的；而另一些项目的经营则不能获得社会平均利润率的收益，甚至连成本也不能完全收回,这是市场失效或部分失效的领域,政府投资必须介入这些项目。
在属于公共领域的公益性投资领域，绝大部分都是不能通过市场提供的，因而属于政府投资的范围。
当然，随着经济的发展和市场的完善,有些部分也可以转变为由市场提供，比如，在许多发达国家，城市的清洁服务可以通过市场的方式提供。
（二）政府投资范围的具体分析。
在2004年7月颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。
能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。
合理划分中央政府与地方政府的投资事权。
中央政府投资除本级政权等建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。
具体来说，政府投资应该集中在以下的三个类别中：
第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共品。
如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。
政府直接投资上述领域并不意味着此类公共品的全部投资与运营责任都需要政府部门自己承担。
上述产品与服务内部仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务业务分业经营，政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。
政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来提供这些公共物品。
第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共物品和服务。
如高速公路、城市道路、基础教育、医疗卫生、公有住房分配、社会福利、环境保护等，这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。
政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会以及市场的力量。
但社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共品及服务进行科学的规划和组织以及严格的监管和控制。
而当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应的领域发挥更大的作用。
第三类，以电力供给、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断产品。
这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为私人通过市场供给提供了现实可能性。
上述产品和服务市场供给的形式可以有两种，其一是私人的完全供给，即公共物品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二是私人与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。
此类产品和服务应实施政府管制包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置的效率损失。
四、措施
按市场经济客观要求重新划分和规范政府与市场的职能，政府的投资要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域，政府投资限定在公共产品的提供上，同时退出全部私人产品的生产。
政府投资职能和范围的界定必须有进有退，即一方面要逐步退出一般竞争性、营利性的投资范围，另一方面需切实强化公共性领域的投资。
诸如基础教育、公共卫生以及基础和公益性科学研究等，在任何情况下都是政府必须确保的内容；有些则可在保证基本需要之后再量力而行或逐步发展。
政
府不应再将投资重点集中在机械工业、电子工业、汽车工业、石油化学工业和建筑业等支柱产业。
国际和国内经验表明，频繁的财政支持不利于这些具有成长性的产业市场竞争力的提高，政府投资也容易造成信息不充分带来配置错误。
政府也应减少对电力、供水、供气、电信等可收费行业的投入，通过合资、合作、独资等方式吸引社会资本进入，将置换出来的政府资金保证对关键领域的投资力度。
对于公共品的提供，政府不是唯一的选择，也可以根据实际情况采取政府直接生产和政府利用市场来生产两种不同的模式。
政府可以讲不同性质的公共品以经营特许、补助、签约外包等方式授权给民间投资主体，引入市场机制。
但是，像教育、卫生、社会福利和社会救济等部门则更多地要依赖非营利性组织及其社会志愿机制提供服务。
