下载文档原格式
中图分类号:D 63 文献标识码:A 文章编号:100827621(2002)0320020205 收稿日期:2002201210 作者简介:孙柏英(19682),女,中国人民大学公共管理学院副教授,北京大学政府管理学院博士研究生。
新政治经济学与当代公共行政□孙柏英(中国人民大学公共管理学院,北京100872)摘 要:新政治经济学,狭义上特指70年代以后形成的公共选择学派的思想,广义上则涵盖在经济学领域中,以经济学的分析方法研究公共领域或集体选择过程中人类互动的行为、规则与制度安排的多个流派及其思想。
这些思想在探讨人类政治生活的行为,分析公共组织的功能、研究公共政策制定与选择等方面具有十分显著的解释力和说服力。
它们对长期困扰公共行政研究者的一些问题的阐释,不仅在理论上推进了公共行政的发展,而且为政府管理变革运动提供了直接的启示。
关键词:新政治经济学;公共物品理论;委托-代理理论;交易成本理论 20世纪70年代以来,新政治经济学各流派的思想,对现代政治学及公共行政领域中的问题解释产生了重大影响,并在某种意义上,直接促成了当代政府有针对性的行政改革实践。
尽管人们对新政治经济学理性个人主义的假设的可信性、政治过程与市场过程的可类比性等存在着诸多质疑;对公共物品民营化、市场化提供方式带来的“公共责任卸载”、宪法冲突、公民平等权利损害等问题给予了严厉责难[1];对学科渗透中新政治经济学“霸权主义”角色抱有警惕的心态。
然而,不可否认的是,它对政治学与行政学一些重大问题的观察和分析,的确为这些学科理论的发展开辟了一条重要的途径。
本文试图就新政治经济学对公共行政重大问题解释和理论发展所起的作用,进行扼要的梳理和阐述。
广义的新政治经济学包容了当前经济学界的诸多思想流派和广泛的研究领域,是一个庞大的理论体系;而狭义的新政治经济学往往被人们特指为公共选择学派的一整套思想。
从较为宽泛的角度讲,新政治经济学是指那些20世纪70年代以后在经济学、政治学等研究领域中重新占有主流地位的一系列方法论和思想的总和。
文献综述协作治理概念：学者分别从组织关系、集体行动的逻辑、公共管理三种视角对协作治理的概念进行了界定：1、Bryson J M, Crosby B C, Stone M M.The design and implementation of cross-sector collaborations: Propositions from the litera-ture[J]. Public administration review, 2006: 44-55.组织间关系视角的协作是指“两个或者多个组织为共同取得各自无法单独取得的结果，从而进行信息、资源的共享和能力、行动的链接”。
2、秦长江：《协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展》，《上海行政学院学报》2010 (1): 103-109.集体行动的逻辑视角的协作意味着“自治的参与者通过正式或者非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互之间的关系，决定和解决共同共同关注的事务”。
3、Bardach E. Getting agencies to work together: The practice and theory of managerial craftsmanship[M]. Brookings Institution Press,1998.公共管理视角的协作被定义为“政府机构增加公共价值而通过它们之间的共同行动所采取的联合和活动”4、尽管众多学者还不能对协作治理的定义的达成一致，但大部分的学者都认为协作（collaboration）与合作（cooperation）、协调（coordination）在互动深度、承诺程度和复杂性等各方面都存在差异。
5、⑤Crosby B C, Bryson J M. Leadership for the common good: Tackling public problems in a shared-power world [M]. John Wiley &Sons, 2005.克洛斯比（Crosby）和布莱森（Bryson）根据共享内容将组织间的共享机制描绘成一个连续体(见表一)。
网络舆情综合治理的创新方式与路径在当今信息时代，网络舆情成为了社会发展不可忽视的一部分。
网络舆情的快速传播和影响力，使得各界对网络舆情综合治理提出了更高的要求。
本文将从创新方式和路径两个方面，探讨网络舆情综合治理的相关问题。
一、创新方式1. 数据挖掘与情感分析网络舆情的内容庞杂，传统的人工分析已经无法满足需求。
因此，运用数据挖掘和情感分析技术，能够快速有效地对网络舆情进行处理和分析，从而研判舆情态势。
这种创新方式可以帮助政府、企事业单位更早地了解和应对突发舆情，降低舆情危机的发生概率。
2. 社交媒体参与社交媒体的普及，为网络舆情综合治理提供了新的机遇。
政府、企事业单位可以主动参与到社交媒体平台，积极与用户互动，及时回应舆情事件，增强公众对组织的信任感。
同时，通过社交媒体平台，也可以更好地了解公众心声，及时调整政策和措施，减少负面舆情的发生。
3. 舆情榜单和指数评估舆情榜单和指数评估是一种通过大数据和算法分析网民关注度和舆情传播规模的创新方式。
通过对网民关注度和舆情传播规模的分析，可以快速评估舆情的重要性，从而有效安排舆情应对措施。
舆情榜单和指数评估还可以为政府、企事业单位提供决策参考，帮助其更好地掌握舆情走势，做出正确的决策。
二、创新路径1. 加强舆情监测与预警舆情的快速传播，很大程度上是因为事态扩散前的监测与预警不到位。
因此，加强舆情监测与预警是创新路径的重要一环。
政府、企事业单位应该建立完善的舆情监测系统，利用大数据和人工智能技术，实现对网络平台上关键词和热点事件的实时监测，及时发现和预警潜在的舆情风险。
2. 完善法规与规章网络舆情综合治理需要依法行政，因此完善相关法规与规章也是创新路径的一部分。
政府应该明确网络舆情的法律责任，制定明确的管理标准和执法程序，为网络舆情综合治理提供依据和保障。
同时，也需要加大对违法行为的打击力度，形成有力的网络舆情治理机制。
3. 推动舆情信息公开在网络舆情综合治理中，主动公开信息能够提升政府和企事业单位的透明度和公信力。
网络时代的公共政策与治理随着互联网的快速普及，网络时代已经到来。
网络覆盖范围不断扩大，信息传递速度不断加快，网络已经成为人们获取信息、发布信息、交流意见的主要渠道之一。
然而，随着网络发展的同时，网络带来的问题和挑战也随之而来，如网络安全、信息泄露、网络监管等问题，如何建立和完善公共政策和治理机制，成为了网络时代的重要课题之一。
一、网络时代的特殊性网络时代的特殊性表现在以下方面：1.信息的快速传递。
在网络时代，信息的传递速度极快，网络上的信息可以迅速地传播到全球各地。
2.舆论的强大影响力。
网络时代，信息传播的渠道不仅变得丰富多样，还变得更加容易，同时，网络上的舆论也变得越来越强大，很容易对政治、经济和社会造成深远的影响。
3.监管难度增加。
网络时代，监管的难度比以往更加复杂，网络的开放性和匿名性使得各种违法行为和犯罪行为更容易发生，制定网络监管法律和规章需要更为周密的策划和执行。
4.公众参与度增强。
网络时代，公众参与程度更加广泛，公众参与政策制定和治理过程的能力大大增强，网络使之成为现实。
二、网络时代的公共政策网络时代的公共政策应当遵守以下原则：1.主张开放性。
应当保持开放态度，支持公民的互联网使用权利和言论自由等公民权利。
2.透明度。
网络时代的公共政策中，政府、企业等应当对公共事务进行全面、及时、真实清晰地全面披露，并接受App对个人权益的保护。
3.多元化和创新性。
应当鼓励公共部门通过互联网和其他数字技术方式来保证各种分布不均的市民和关注者的能力以及其对公共政策的参与。
4.全球化视野。
如今，不仅民族内部，而且民族间和国际政策都异乎寻常地相关联。
在这个网络时代中，应当采用全球性的视角来制定公共政策。
5.保持安全、稳定。
万物有阴阳，互联网也有其不良作用。
需要制定政策措施保障万无一失，充当舵手引导行动方向。
三、网络时代的治理机制网络时代的治理机制，需要遵循下面的原则：1.创新治理模式。
如何应对网络时代的治理难题，必须采用新的治理模式来解决复杂性和多变性。
政策网络治理视域下的地方政府公共服务创新摘要]本文基于政策网络治理理论的基本概念和相关研究，着重分析网络治理与地方政府公共服务创新的共通之处，强调实施网络治理是地方政府社会管理创新的重要途径。
通过对地方政府公共服务的论述，本文指出公共服务创新的关键在于有效地整合政府、市场和社会的力量，使多主体共同参与社会管理。
同时，本文结合我国地方政府工作实际，介绍了延安市运用网络治理理念进行公共服务创新的积极探索与尝试，从实践角度阐释了网络治理的积极意义，尝试为地方政府公共服务创新提供理论支持和实践指导。
[关键词] 政策网络治理；地方政府网络治理；公共服务政策网络是将网络理论引入公共政策领域, 分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。
政策网络研究于20世纪50— 60年代源起于美国,经过欧洲学者的发展, 后在美国进行回流性研究, 现在正流行于整个欧美学界。
20世纪90年代以来, 政策网络的研究重点已经转至公共治理, 就是与治理理论研究结合起来, 形成了政策网络治理流派, 成为一种公共治理的新框架和新模式。
加强地方政府公共服务创新，是当前适应市场经济快速发展、社会利益格局深刻调整、社会矛盾日益增多的新形势下各地政府工作开展重要研究方向，关系到经济社会发展、人民安居乐业的大局，也是中国特色社会主义社会建设的关键所在。
关于我国地方政府公共服务未来的发展方向，有学者提出了治理的概念，认为治理是地方政府公共服务的最佳选择和发展方向。
从本质上来说，治理是最终要达到的一种状态，是一种价值理性的目标，而政策网络治理则强调工具理性与价值理性相结合，为多主体间的合作提供了有效运作机制和明确的制度框架。
因此，本文认为，政策网络治理理论更符合我国社会管理的实际需要，对于我国地方政府公共服务创新有着重要意义。
一、地方政府网络治理是我国社会发展的必然（一）市场经济发展的客观要求经过四十年的改革开放, 我国经济取得了举世瞩目的成绩, 社会主义市场经济体制初步建立。
2023.489摘要：政府与非营利组织互动关系是建构社会共建共治共享格局的重要议题之一。
现有研究主要从制度层面提出了解释框架，但缺少微观行为层面的研究和过程性探讨。
本文通过信号理论视角，发现政府的政治优势和组织优势会成为信息输出，通过日常行为规范、政策执行方式、组织吸纳和政治吸纳等行为发出的积极信号促进政社互动。
非营利组织通过接收信号，逐步打破“推定式互动”，建立良好的政社互动关系；政府能以政治优势和组织优势的信号进一步转化为管理和服务优势，打破固有推定，推进有序良性互动，形成社会共建共治共享的社会治理现代化的大格局。
关键词：政府—非营利组织关系；合作建构；政社互动；信号理论中图分类号：D63/D632.9 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2023)04-0089-08打破“推定”：政府—非营利组织互动何以优化提升——基于信号理论的路径建议 文／孙柏瑛 汪 元基金项目：中国人民大学重大科研项目“中国特色城市基层社会治理共同体的多元共治模式研究”（20X N L004）；国家自然科学基金面上项目“基于行动者网络理论的社区韧性建设研究：要素、机制与路径”（72274197）作者简介：孙柏瑛，中国人民大学公共管理学院教授，北京市，100872；汪元，中国人民大学公共管理学院硕士研究生，北京市，100872。
一 引 言以民间力量兴办慈善事业在我国具有悠久历史。
近20余年，非营利组织通过承接政府购买服务项目，建构公私合作伙伴关系，成为社会治理的重要角色和有益补充。
[1]党的十八大以来，社会组织发展被纳入社会治理创新范畴，党中央出台了一系列促进其健康有序发展、推动其参与社会治理的政策举措，为包括非营利组织在内的社会组织发展提供了基础性制度保障；在一些地区和项目中，政府和非营利组织已经呈现双向赋权、相互嵌入的良好互动状态，涌现出一系列创新做法，推动了政社协同向常态化、实质性、制度性转型。
[2]但从整体看，政府与非营利组织之间非对称的资源依赖、权责模糊、协同机制缺乏[3]等问题依然存在，非营利组织在社会治理中的作用尚未得到充分发挥，需要进一步探索和优化互动路径。
当代政府治理变革中的制度设计与选择中国人民大学行政管理学系 孙柏瑛国际视野中的当代政府治理变革运动自20世纪70、80年代以来，政府治理模式的变革，追求善治的政府结构，成为一种引人注目的国际性浪潮和趋势。
在西方国家中，政府组织面对着财政压力、传统官僚体制的低效以及对公众的回应能力降低等一系列内部问题，同时也面对着全球化、知识经济的技术变革、公众需求的多样化等一系列外部环境的挑战，为了提升国家的竞争能力，适应技术变革要求，稳固政府的合法性，政府及公营部门自身进行了重大的改革，形成了强大的政府治理变革运动。
此次改革运动不仅是西方政府在管理内容、管理形态或管理手段上的小幅度变化，而是在整个社会层面，带来的政府职能与角色定位，以及政府与公民社会之间关系的根本性变革[1]。
在同一时期，屹立于世界东方的中国，在有中国特色社会主义理论和社会主义市场经济理论的指导下，根据中国的国情，也对整个经济、政治和社会领域进行了全面、深刻的改革，在20世纪最后的20年间，给全社会和人民生活带来了翻天覆地、日新月异的变化。
正如耶金和斯坦尼斯罗评论的那样，正是这场具有伟大意义的改革，“使中国成为全球经济中的主力军。
”[2]纵观东西方一些国家政府治理变革运动的进程，我们可以看到，尽管各国政府的治理实践经验千差万别，政府治理模式的设计与选择也各有千秋，但是，各国政府变革的核心与实质内容却表现出惊人的相似，即都试图要改变战后几十年政府形成的职能活动范围和运行机制，力图在政府与市场之间寻求更为有效地提高公民普遍福利及提升国家生产力、竞争力的制度安排和创新性组织。
正是围绕着这样一个主题，各国政府在治理改革的实践中，不断地探索着新的制度与行为规则，并不断地完善并整合着政府与社会、政府与公民之间的权力、权利与利益结构。
政府治理变革中制度政府治理变革中制度设计的设计的基本理念政府“治理”（Governance ）涵义在现时代的巨大变化以及与传统政府统治（Government ）概念内涵的重大差异，代表着当今政府管理理念发生了根本性的变化，而这些新理念最终体现在政府管理制度与组织创新过程的种种努力之中。
公共治理理论的研究综述李超雅【摘要】20世纪80年代至今,国内外学者和政治家一直致力于从统治和新公共管理外的第三条道路——公共治理,去寻求解决公共事务的途径.在此基础上,试图运用公共治理的逻辑分析框架破解政治发展和行政改革领域遭遇的理论和实践困境.本文首要意旨在于理清公共治理理论发展路径,其脉络及纹理则可从公共治理的产生背景、国内外学者的研究现状、研究困境以及未来的发展趋势这四个方面研判.通篇结合已有研究成果,做专题梳理,适时提出新的研究内容和思路,以期进一步拓展公共治理理论的研究视域.【期刊名称】《南京财经大学学报》【年(卷),期】2015(000)002【总页数】6页(P89-94)【关键词】公共治理;新公共管理;善治;网络化治理【作者】李超雅【作者单位】南京工业大学法律与行政学院,南京211816【正文语种】中文【中图分类】F830.91自20世纪80年代，随着社会化进程加快，公共事务的复杂性和动态性的不断增加，一种新的治理机制诞生。
治理理论的产生源于人们对发生在不同发达程度国家的三种历史性趋势的原因、这种趋势的规范性状态以及如何建构或实现这种规范性状态的长期探索和思考：一是对第二次世界大战后非洲和拉美社会经济发展的一系列政策与发展绩效间关系的反思[1]。
这一反思结果是将非洲和一些拉美国家的难以发展归为“不可治理性”。
二是全球范围内传统的、高度集权经济体的市场化、分权化改革运动的兴起，乃至高度集权政治体制的解体。
这种改革引发了一系列政治、经济和社会问题，如社会稳定性以及整体性问题、公共权力的配置问题、如何构建一个人们共同认可的秩序框架、政治合法性的认同等。
三是个别发达国家自20世纪80年代中期以来兴起的消解科层化运动以及解除政府管制的“新公共管理”运动。
这一运动旨在重新界定政府的作用、政府间关系以及如何规划民主政治的前景等，确定以市场为基本框架的公共管理范式。
由此三种历史性趋势的原因，人们开始关注治理这一概念，并从根本上区分了统治与治理。
政策网络治理:公共治理的新途径孙柏瑛李卓青[摘要]在早期,政策网络主要作为研究国家与利益团体之间利益协商、调解活动的一种分析框架;20世纪90年代以来,政策网络理论研究逐渐和治理理论研究相结合,形成了政策网络治理流派。
政策网络治理是一种公共治理的新模式、新途径,代表着全球化以及/市场失败0、/政府失败0背景下治理主体、治理工具、治理结构、治理机制发生的深刻变迁,揭示了在社会多元治理结构中,政府运用新的观念和方式与企业、公民社会建立良性互动关系的必然性。
政策网络同样存在治理失灵的问题,成功治理的关键在于有效管理政策网络,选择运用各种策略,避免政策网络治理失灵,提高治理的效果和水平。
[关键词]政策网络治理;治理模式;治理策略[中图分类号]D601[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2008)05-0106-04政策网络是将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。
政策网络研究于20世纪50)60年代源起于美国,经过欧洲学者的发展,后在美国进行回流性研究,现在正流行于整个欧美学界。
20世纪90年代以来,政策网络的研究重点已经转至公共治理,就是与治理理论研究结合起来,形成了政策网络治理流派,成为一种公共治理的新框架和新模式。
一、政策网络治理:基本概念和主要理论随着全球化、信息化和知识化的发展,人类社会面临的社会问题和公共问题日趋复杂,使得传统上依靠政府机构单独治理的旧范式已经行不通,跨组织、跨地区甚至跨国界的多重治理理念和实践应运而生。
于是,政策网络作为一种强大的分析工具,被引入政治学与公共行政学,并用来分析政府机构和利益集团及更为宏观的国家和社会之间的复杂关系。
罗茨(R.A.W Rhodes)认为,政策网络是通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体。
[1]按照科林奇(K lij n)的观点,政策网络都具有三种显著特征:(1)主体之间相互依赖。
政策网络治理:公共治理的新途径孙柏瑛 李卓青[摘 要]在早期,政策网络主要作为研究国家与利益团体之间利益协商、调解活动的一种分析框架;20世纪90年代以来,政策网络理论研究逐渐和治理理论研究相结合,形成了政策网络治理流派。
政策网络治理是一种公共治理的新模式、新途径,代表着全球化以及“市场失败”、“政府失败”背景下治理主体、治理工具、治理结构、治理机制发生的深刻变迁,揭示了在社会多元治理结构中,政府运用新的观念和方式与企业、公民社会建立良性互动关系的必然性。
政策网络同样存在治理失灵的问题,成功治理的关键在于有效管理政策网络,选择运用各种策略,避免政策网络治理失灵,提高治理的效果和水平。
[关键词]政策网络治理;治理模式;治理策略[中图分类号]D601 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)05-0106-04 政策网络是将网络理论引入公共政策领域,分析政策过程中政策主体相互关系的一种解释途径和研究方法。
政策网络研究于20世纪50—60年代源起于美国,经过欧洲学者的发展,后在美国进行回流性研究,现在正流行于整个欧美学界。
20世纪90年代以来,政策网络的研究重点已经转至公共治理,就是与治理理论研究结合起来,形成了政策网络治理流派,成为一种公共治理的新框架和新模式。
一、政策网络治理:基本概念和主要理论随着全球化、信息化和知识化的发展,人类社会面临的社会问题和公共问题日趋复杂,使得传统上依靠政府机构单独治理的旧范式已经行不通,跨组织、跨地区甚至跨国界的多重治理理念和实践应运而生。
于是,政策网络作为一种强大的分析工具,被引入政治学与公共行政学,并用来分析政府机构和利益集团及更为宏观的国家和社会之间的复杂关系。
罗茨(R.A.W Rhodes)认为,政策网络是通过资源依赖而形成的一种组织彼此相联的集群和联合体。
[1]按照科林奇(Klijn)的观点,政策网络都具有三种显著特征:(1)主体之间相互依赖。
政策网络主体必须依赖其他主体获得实现自己目标的手段,但它们之间的相互依赖性不是静态的,而是随着彼此间的互动而变化。
(2)政策网络是一个过程。
政策网络由各种具有一定资源和不同利益与目标的主体构成,其中没有任何一种主体具备驾驭能力来主导其他主体的战略性活动。
政策网络就是这些主体利用各自资源,寻求实现各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程。
(3)政策网络的活动受制度制约。
政策网络主体因为相互依赖、相互作用而形成各种不同类型的关系和规则,这些关系和规则反过来会影响和制约它们之间的互动和相互作用,并使它们之间的互动方式得以持续,使它们之间的资源分配方式得以形成,并在彼此间的相互影响和互动中发生变化。
[2]西方学者对政策网络的研究主要分为以英美学者为主的利益协调学派和以德国、荷兰为代表的治理学派。
利益协调学派认为,政策网络是概括国家与利益集团之间各种关系形式的一般性术语,它反映特定利益集团在某一政策领域的相对地位或者权力,政策网络影响政策后果。
治理学派则继承了利益协调学派中有关利益联盟与合作的思想,同时又吸纳了组织间关系理论的元素,将政策网络定义为治理的一种特定形式,即在政治资源分散于各种公共与私营主体的背景下动员政治力量的一种机制。
按照治理学派,政策网络在本质上是一种建立于非等级的协调之上的、公共部门与私营部门之间相互作用而形成的一种治理形式或者治理结构。
政策网络是与政府、市场相区别又介于二者之间的第三种社会结构形式和治理模式,其参与主体经过对资源的相互依赖和经常性的互动,培养出共同的价值观,形成一套解决问题的方式。
因此,政策网络治理具有四个方面的主要特征:一是行动主体的相互依赖性;二是网络成员交换资源和协商利益的持续互动;三是互动按照“游戏规则”进行,并能产生信任;四是国家干预之外的社会实质性自治,政策网络具有自主性并且自我治理。
[3]尽管作为一种新的治理模式,政策网络治理还有待于进一步研究和完善,但无论在工具属性还是在价值属性方面,其都显示出独特的优越性:(1)政策网络包括参与公共政策的公共部门、半公共部门及私有部门,能够将分散和分化的信息和资源整合起来,这些信息的交流和资源的交换对于解决现代社会复杂的问题至关重要。
(2)政策网络是一个开放和透明的治理结构,为公民参与提供了有效途径,公民通过确定和参与能够帮助自己、结成胜利同盟的利益相关者团体,从而制度化、规范化地参与公共政策和公共治理,满足利益诉求。
(3)政策网络是建立在达成共识、相互信任以及持续互动基础上的,各行动主体能够周期性地协调他们在追求共同目标、解决公共议题过程中的行为,可以有效减少信息成本和交易成本,减少不确定性和风险,实现互利多赢。
正如科林奇等人总结的,在一个日益复杂和动态的环境中,政府单独治理的科层协调已经非常困难;由于市场失灵,解决管制也变得非常有限;治理便只有在政策网络中才显得比较可行。
[4]二、政策网络治理:主体、工具、结构和机制政策网络反映国家与社会的变迁关系,国家与社会不再严格区分,政策制定与执行不是产生自权威中心的政府或立法机关,而是包含公共与私人组织的多元性过程。
政策网络包括一个政策领域所有参与政策规划与执行的行动者,他们具有相互依赖的利益,努力寻求在集中的、非层级节制的层次上,通过集体行动解决问题。
因此,政策网络代表的不仅仅是一种全新的分析工具,更是一种挑战传统政府制度的治理模式,代表着治理主体、治理工具、治理结构和治理机制的深刻变迁。
1.治理主体。
传统统治将政府组织视为中心和主体,而治理理论认为,治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与资源的合作。
[5]因此,在政策网络治理中,政府并不是政策制定与执行的唯一主体,非政府组织、私营部门、公民个人等同样也是主体,他们共同承担着公共事务治理的责任。
但是,与多中心治理理论相区别,政策网络治理强调政府在政策网络中的主导作用,成功治理的关键在于政府对其他主体的有效整合以及对政策网络的有效管理。
2.治理工具。
在政策网络治理模式中,以规制性和强制性工具的第一代治理工具已经被主要包括激励、沟通工具以及契约的第二代治理工具取而代之。
传统政府管理运用政府的政治权威,通过发号施令、制定政策和实施政策,对社会公共事务实行单一向度的管理。
政策网络治理主要通过确立认同和共同的目标,建立合作、协商、伙伴关系等方式解决公共议题。
政府作为在政策网络中具有“驾驭”(steering )能力的主体,灵活地运用各种治理工具,影响和协调其他主体的行为,发挥“领航”(goal -oriented )的作用,实现对目标群体行为的改变,达到预期目的。
治理工具在公共政策的制定和执行中,又体现为具体的政策工具。
政府要针对不同的政策议题(如环境保护、社会治安、社区服务等),结合不同的资源限制、政治压力以及过去经验教训等情况,在工具箱(govern ment t oolbox )中选择单一或多重组合的有效工具(强制性工具、混合性工具、自愿性工具)。
根据霍莱特和拉梅什的政策工具光谱理论,虽然大部分的政策工具在技术上是可替代的,但是实际上不同的工具具有不同程度的效能、效率、公平、合法性与党派支持;政策工具的选择不仅要考虑目前的预算限制、公民与政策次级系统的支持,而且要考虑文化规范与制度决策工具的合法性。
[6]为此,政府必须把私有企业、民间组织、利益集团和普通公民纳入政策制定和执行过程,根据政策网络中的权变情境和资源以来程度,在政策工具光谱中选择合适的介入层次和方式,提高决策和执行的效率及效果(见表1)。
在政策网络的背景下,单纯的强制性工具由于强调一致性,强调单独治理,缺乏弹性,缺乏资源和信息等问题,不能有效解决公共问题,因此,政策网络治理更加依赖具有激励性、沟通性、契约性和自愿性的工具。
表1 政策工具光谱家庭与社区信息与规劝管制志愿组织补助公共事业私有市场征税与使用者付费直接提供服务低政府介入层次高自愿性工具混合性工具强制性工具 资料来源:Howlett,M ichael and Ra mesh M..Studying PublicPolicy:Policy Cycles and Policy Subsyste m s .Oxford:Oxford University Press,19951p82.3.治理结构。
在政策网络中,政府组织、私营企业、利益团体、公民自组织等治理主体围绕着某些公共问题或公共事务,通过对话、讨价还价、协商、谈判、妥协等集体选择和集体行动,达成共同治理目标,并建立共同解决公共问题的纵向、横向或两者相结合的组织网络,形成资源共享、彼此依赖、互惠互利和相互合作的机制与组织结构。
由于政策网络的关注议题、形成方式和途径都不一样,导致各种网络在网络规模(取决于行动者数目)、网络边界(开放、流畅还是封闭)、网络形态(混乱或秩序)、互动频率次数及持久性、联结或合作类型等方面的不同,所以政策治理结构会呈现出不同的具体形式。
不管是怎样的具体形式,这种以问题解决为中心的、高度弹性化的政策网络治理结构,都是代表了在科层和市场之外的第三种选择,也是位于二者之间的一种中间体或揉合体(见表2)。
网络不同于科层,其基于共同准则的相互性逻辑,而不是正式的权威关系;总体上是平等的、相互依赖的结构,而不是命令等级和科层链条的一部分,没有科层制的形式。
网络也和市场相区别,它不是完全个体化的行为,而是有一定的共同价值作为链接和中介;不是建立在市场的单纯合同关系和契约关系之上,而是依赖于渗透着社会资本的交换。
4.治理机制。
政策网络有效运转的基础是,相互依赖的网络主体通过集体行为的互动,形成一套有效的治理机制,进而实现共同结果。
一是信任机制。
信任是政策网络得以形成、发挥作用的关键因素。
行动主体之间存在着相互信任,可以推动政策网络中的合作,有效解决彼此间的分歧,减少集体行动的障碍,约束行动者自觉遵守网络规则,为实现共同的目标通力配合。
二是协商机制。
政策网络的主体是多元的,组织结构也是非正式的,需要有效的协商机制来调整行动主体间的关系,最终实现良性的互动,共同解决所面临的公共议题。
三是学习机制。
各行动主体通过相互学习,能够正确认识和解决分歧,形成一致性的知识和集体价值体系,进而促进政策的制定和执行。
同时,作为整体的政策网络,也要通过不断地总结经验、吸取教训,提高治理行为的效果和效益。
表2 网络与科层、市场的比较比较内容特 征科层网络市场目的中央执行者的利益优先合作者的利益优先提供交易场所垂直一体化高,生产投入所有权高度集中化可变(静态网络中等,动态网络较低),所有权单元分散化无,生产投入所有权分散化信用低中等偏高低冲突解决详尽的合约;行政命令关系的、周期性的合约,共同协商,互让互惠市场规范;法庭,法律体系边界固定、刚性、内或外强,典型的静态连接或联合柔性,可渗透,相对,潜在连接;强和弱,常常动态连接或联合离散的,完全细微的;远距离、近距离、一次性连接或联合联系不间断;通过渠道(垂直);一点到多点或多点到一点当需要时:直接;多点到多点短期存在:直接;多点到多点任务基础功能导向项目导向一致性(一个当事人从开始到结束)激励低;预先确定过程步骤和产出,主要取决于固定工资较高,业绩导向;利益来自于多重交易高度强调销售额或市场决策轨迹自上而下,远距离共同参与或协商,接近行动地点即时,完全自主信息收集静态环境中的较低搜索度;通过专业化机构分布式信息收集;中等搜索度通过价格传递信息;价格向量极其重要,需要寻求价格控制/权威/影响模式地位或规则为基础;命令/服从关系专业技能或声誉基础,重说服;通过形成连接影响控制通过价格机制形成共识 资料来源:李维安.网络组织:组织发展新趋势[M].经济科学出版社,2003145-461三、有效管理政策网络:提升网络治理水平的策略由于政策网络中的行动者是一种相互依赖、相互博弈的关系,没有一个绝对而统一的权威来限制和规范其他的行动者,同时,问题和目标的界定也是随着行动者策略的改变而变动。
