“刚性与弹性相结合”的控制性详细规划编制体系探索

浅析控制性详细规划管理过程中的弹性管控体系浅析控制性详细规划管理过程中的弹性管控体系摘要：传统“控规”管控体系缺乏弹性控制，重“强制性”而轻“引导性”，也不注重城市的整体性，在《城乡规划法》实施以来，其已不适应我国目前城市建设的发展和国家政策的要求，需要创新，建立起整体性强、操作性强、公平公正、刚柔并济的新型“控规”管控体系。

关键词：控规弹性可操作性公平公正管控体系2008年1月1日，《城乡规划法》进一步明确了城乡规划层次，强调了控制性详细规划（以下简称“控规”）的法律地位及其严肃性。

同时，建设部要求建设用地范围全部编制“控规”，在这种背景下全覆盖的控规编制完成，但在控规的管理过程中如何进行弹性管理，确值得我们深思。

我们传统“控规”的管控模式重“强制性”而轻“引导性”，不注重城市的整体性，缺乏弹性管控体系。

１．现有成果的问题现有的控制性详细规划可实施性不强，不少地区50%都不到，造成这种状况的直接原因主要是由于规划师、管理者两者的角色的不统一。

在过去两者在各自的行业内、立场上，规划师抱着规范、经验主义、理想主义浓厚；管理者以技术规定或条例为准、现实主义为主，在这样的状况下，应该作为依据的控制性详细规划成果，注定了不能得到各方统一思想、指导实施的结果。

1.1规划的经济性研究不足现有规划中往往以地面用地功能的划分为主，对影响规划实施的因素，如地块产权信息、改善的规划条件（区位改善、环境改善、配套改善、强度提高、功能优化等）、地区公众参与等方面缺乏系统性分析研究，这也是造成规划后期实施性较差的重要因素。

1.2规划的弹性不足现有的规划手法，以编制办法或地方控制性详细规划规范为准，在经验主义的影响下，对地块用地类别划分、开发强度控制、人口容量等均进行了详细界定，在缺乏系统分析的情况下，应对规划实施背景变化、规划条件变化等方面，显得过于僵化，不能支撑管理与建设的需求。

1.3规划的做“实”不够现有规划编制办法和常见的规划手法，基本基于规划师角色考量，忽视了社会的进步与管理、建设主体的客观要求，在规划过分强调结构梳理、功能分区、高度意向塑造等，往往缺乏与地方管理规定（技术规定或条例）的有效衔接，对特定的规划要求（如建筑后退、竖向控制、地下空间开发利用、河道过水面、泵站前池、道路交通和市政设施与地块开发容量的匹配等）没有涉及或深入研究，也没有反映在成果之中，在这样情况下，管理者在进行控规管理过程中就会没有准确的依据，丧失了控规的控制作用。

【关键字】精品控规的刚性与弹性沈德熙摘要：本文提出控规以“六线”、公益性公共设施和市政基础设施和规划编制单元的五项指标（主导属性、建设总量、配套设施、绿地开敞空间、高度分区）为强制性控制内容；地块控制指标为规定性内容；人口容量、城市设计引导、建筑体量、色彩等是引导性内容。

“六线”内容应突出重点，并非越多越好。

关键词：刚性、弹性、强制性、规定性、引导性。

控规是规划设计、管理和立法的结合点，是由规划意图变为管理依据的过程，是实施城市规划的关键环节。

当前，控规极高的法定地位与编制的科学性不足形成一对突出矛盾。

为此，怎么使控规更切合规划管理的实际，使控规真正有用，成为大家关注的热点问题。

一、地块的使用性质、容积率等控制指标还是称为“规定性”指标好新的“城市规划编制办法”42条规定，控制性详细规划确定的地块用途、容积率等控制指标应作为强制性内容。

但是不少城市不少情况下地块用途、容积率等指标不遵照控规的规定而事实上改变了。

某特大城市完全按照控规指标执行的，仅占总案例的20%。

现实情况是不少城市规划建设还未能完全按照规定程序进行，未办申请、审批手续自行建设，违法建筑大量存在，就谈不上按控规要求执行。

控规中的地块用途，因为有兼容性的规定，矛盾缓和了；但总有不少项目找不到控规规定的“座位”，最终安排的用地与控规规定的地块用途不符。

G类用地、E类用地、C1类用地、R类用地被侵占的情况时有发生。

地块性质改变，引起一系列指标的调整。

在规划管理力度较强的城市，前几年实际建设的容积率不符合规划设计条件的规定的情况较多，近年来虽有所纠正，但规划设计条件规定的容积率与控规规定的容积率是有差距的，要完全照控规执行不太可能。

控规与规划设计条件之间的差距就是控规应有的弹性。

控规地块的划分往往与土地出让的地块划分不一致，这一点在建成区表现更为突出，主要是控规的地块划分较少考虑土地权属和实际开发情况的缘故。

地块范围变了，原来的地块控制指标就必然调整。

信息化背景下国土空间规划刚性与弹性协同路径探究摘要：【目的】基于信息技术，剖析空间规划执行效果，权衡空间规则兼容性，在此基础上搭建协同路径（刚性与弹性）,提升空间利用效率，为今后的空间构建问题提供参考。

【方法】对比分析法和文献资料法。

【结果】国士空间规划影响因素众多，全领域、全过程中夹杂着许多不确定因子，涉及刚性和弹性的关系。

在实践环节中，信息化技术为多种路径的协同发展提供了可能，是高效的量化手段，可以满足精确的数字支撑要求。

统筹国土空间规划，需在大数据驱动下完成。

【结论】围绕国士空间规划的路径协同,需借助时空数据监测等手段，提高空间利用效率，建构信息共享接口，借此保证刚性与弹性协同的合理实现，为空间规划适应性夯实基础。

关键词：协同路径；信息化；刚性与弹性；国土空间规划引言：当今社会生态文明建设趋势明朗，在经济发展新常态下，需要认识到信息化技术的多维度促进作用，借此实现国土空间多级多类规划，保证其协调与连贯性。

实践表明，国土资源管理中渗透信息技术，采用协同发展路径（弹性与刚性），可提升空间利用率，确保国土空间开发质量，增强管理的灵活性，为国土空间规划高质量发展铺平道路。

本文将全面剖析构建国土空间规划所实施的刚性与弹性协同策略，以便为国土空间规划的协调与连续提供参考。

1弹性与刚性管控面对的技术困难1.1刚性管控脱节严重结合现实可知，目前刚性管控存在严重脱节问题，无法与国土空间利用效率挂钩。

长期以来，国土空间规划管理较为复杂，构成因素众多，行政管理条块分割比较明显,不同层级不同部门对现实中行之有效的规划管理认知差异大。

在这样的前提下，依托刚性管控的手段，难以充分解决资源配置不合理以及潜力发挥不充分的各种现实需求[1]。

在资源约束的背景下,刚性管控机制一味的推行，会抑制城镇空间发展，引导其走向无序发展模式，让空间利用效率降低。

常见的现象有：土地城镇化水平高，平均水平远远超出人口城镇化水平，生态用地比例失衡，同时存在严重的透支土地资源问题。

R E A LE S T A T EG U I D E |１１７㊀乡镇国土空间总体规划纵向刚性、弹性传导研究以江油市潼江流域协同发展片区国土空间总体规划为例李易繁㊀屈㊀信㊀徐进之㊀(四川省国土空间规划研究院㊀四川㊀成都㊀６１００００)[摘㊀要]㊀乡镇规划作为新时代国土空间规划体系最基础层级的规划,规划内容有效传导实施对城乡融合㊁乡村振兴起有重要促进作用,亟需加强相关基础性问题研究.本文首先梳理了乡镇规划的演化流程,探究了 五级三类 国土空间规划中的纵向传导机制与存在问题,从管控内容的刚性与弹性属性出发,细化落实 县 镇(乡) 村 三级规划之间的传导内容及其要求.并以江油市潼江流域协同发展片区(以下简称潼江片区)为例,探索 ８项刚性管控＋５项弹性指引＋４类刚弹结合内容＋４项特色指标 传导体系,旨在为国土空间规划体系下的乡镇规划核心内容有效传导提供思路借鉴.[关键词]㊀乡镇级国土空间规划;刚性与弹性;分级梳理;纵向传导[中图分类号]T U ９８４．１１＋３㊀㊀㊀[文献标识码]A㊀㊀㊀㊀[文章编号]１００９－４５６３(２０２４)０２－１１７－０３１㊀引言近年来,为解决我国各类国土空间规划衔接程度较弱㊁独立性较强等矛盾,国家开始了 多规合一 为主线的国土空间规划体系的改革与建设,并对应我国的行政组织架构,形成了以国家级㊁省级㊁市级㊁县级㊁乡镇级 五级 国土空间规划体系.通过剖析了国土空间规划纵向传导的机制,围绕 县级 乡镇级 村级 三级规划的纵向传导机制与传导内容进行深入的分析,以期为国土空间规划体系下的乡镇国土空间规划编制提供相关参考,提升各类国土空间规划的编制水平和技术水平.２㊀国土空间规划体系中的乡镇总体规划２ １㊀乡镇总体规划的演化空间规划体制改革前,乡镇规划主要包括城乡规划与土地利用规划.随着 多规合一 空间规划体制改革的推进,乡镇总体规划的概念范畴又产生了新的变化.按照«中共中央㊁国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见»,乡镇国土空间规划属于 五级 国土空间总体规划中的最基础层级,涵盖原城乡规划和土地利用规划中乡镇规划的编制内容.２ ２㊀刚弹视角下传统规划传导的问题探讨与比较分析在国土空间改革之前,我国一直维持多部门共同编制空间规划的情况,主要包括了土地利用规划㊁城乡发展规划和主体功能区规划.土地利用规划的传导侧重于管控取向和指标分解传导.通过传导耕地保有量以及建设用地规模等相关硬性指标,逐级向下传递指标,一直传导到最底层的乡镇级别,强调 指标化㊁标准化 的刚性㊁硬性的传导机制.城乡规划的传导侧重于统筹取向与板块衔接,主要是对城市功能㊁发展任务㊁城市品质㊁布局优化等的整体方案和实施手段.传导内容也因为过于详细而产生了传导的偏差与不同,对下位规划的传导也仅仅是实现了总体的衔接,是一种弹性与刚性并存的传导方式.主体功能区规划的传导侧重于战略性与政策性传递.主要是考虑政策分区的主要特点,传导方式重点展现了国家对国土空间的战略性开发和政策性约束,整体传导方式呈现出粗线条的特征,且传导的弹性更为强烈.２ ３㊀刚弹视角下乡镇国土空间规划传导问题研判目前实施的国土空间规划传导机制具有明显的刚性管控特点,强调以统一的用途管制为方式的国土空间开发与保护机制.从刚弹视角出发,乡镇国土空间规划传导有以下问题:２ ３ １㊀传导内容刚弹界定不清楚当前国土空间规划融入了土地利用规划和城乡规划以及生态修复等专项规划的内容,将刚性管控和弹性引导要求进行了融合.从实际的编制和实施情况来看,永久基本农田保护红线㊁生态保护红线㊁城镇开发边界三线㊁地质灾害区㊁自然保护地等具有明确的刚性要求.但是弹性的引导要求,例如公共服务设施㊁市政工程设施等由于国土空间规划编制的指南中并没有具体的条文进行阐释,无法明确一个规划的弹性㊁刚性要达到的主要目的,也无法确定管控的对象是谁.２ ３ ２㊀面向地域特色的指引性偏弱分析目前的国土空间规划编制传导技术体系可以发现,虽然体系明确了 地方特色空间 ,但主要当面临一些地域性的文化特征以及特殊的自然景观㊁文化景观等要素,对于其他维度的主要地方性特征的思考和落地仍然非常薄弱.例如山地区域与平原区域公服配套的要求和标准不能一概而论,由于精度问题上位与下位规划对于设施点位的符合性不一致,不能用同一个标准来进行衡量.２ ３ ３㊀面向不同地域发展的弹性不足弹性不足无法满足各地区在面临不同发展阶段下的城镇区域的发展要求,例如,我国沿海区域城乡发展的格局已经定型,不管是永久基本农田的布局,还是城镇建设的开发以及城镇发展的更新,可优化和拓展的空间都是较小的,通过城镇开发边界的手段进行约束城市发展问题具有很强的指导性和可操作性,但是大部分的边远城镇村,与沿海发达地域相比较,对增量空间的诉求是不同的.在这样的基础上,如何在宏观上协同㊁在微观上落实,从而形成符合各地区发展特点和发展需要的刚性指标保障系统,需要更加科学仔细的考量.２ ３ ４㊀面向管理的实用性不足当前的国土空间规划体系保留了原土地总体规划全域全要素的特点,这对于实现全部区域和全部要素的协同管理具有重要的意义.然而规划管理却存在两个问题:一是,编制过程无法定义此类规划的法律地位,也无法界定其在１１８㊀|R E A LE S T A T EG U I D E国土空间规划体系中功能和地位.二是,我国当前实施的国土空间规划比较看重规划编制与行政管理的衔接,如果管理方式涉及了跨越行政区域的刚性管控指标,则会显得实用性不足.３㊀刚弹视角下乡镇国土空间规划分级梳理与纵向传导３ １㊀国土空间规划编制分级梳理在 五级三类 的结构框架内,国土空间规划主要包括纵向传导机制和横向传导机制两类传导方式.这里我们重点分析纵向传导,曾源源㊁朱锦锋(２０２２)认为国土空间规划的纵向传导主要是指在同一个规划体系范畴之内,不同层级的各类规划之间的相互协调与互相衔接,主要存在于总体规划与详细规划的上下传导衔接,包括指标传导㊁管制传导㊁清单传导三种传导方式.３ ２㊀明确乡镇国土空间规划主要内容及衔接要求当前,在国家层面尚未出台乡镇国土空间总体规划编制指南,但是部分地区例如北京㊁浙江㊁山东㊁湖南㊁河北㊁四川㊁广西等省(自治区㊁直辖市)公布了可以在地方层次上实施的乡镇级国土空间总体规划编制指南.这其中四川省乡镇规划编制内容与其他６个省在编制形式上有所不同,采用多个乡镇协同编制的形式,虽然规划范围不同,但是规划内容却基本一致,包括目标定位㊁国土空间布局和用途管制㊁产业发展㊁设施配套㊁国土综合整治㊁城镇用地布局等内容.３ ３㊀识别规划内容刚性与弹性属性建立明确的刚弹结合管控要求可以有效提高国土空间规划的传导效率.刚性管控的主要目标是以空间治理为手段维护国家国土安全和生态环境保护的需要,弹性管控的主要目的是给与地方政府自由裁量的机会,提高土地的使用效率.因此乡镇国土空间规划作为统筹乡镇政府㊁村庄集体发展意志的平台,需要明确刚性管控的主要内容和传导原则,正确区分刚性和弹性的边界,根据当地的实际情况留有调整的余地,在边界㊁功能和时序上保持一定的弹性(见表１).表１㊀乡镇国土空间规划内容刚性㊁弹性属性归类３ ４㊀刚弹视角下 县－镇(乡)－村三级纵向传导体系构建参考国土空间规划体系上下联动的传导框架,为实现高效率㊁高水平的纵向传导机制,下位规划的编制过程应当充分考虑并落实上位总体规划㊁相关行政部门以及各类专项规划的基本要求和控制规范.上文通过分析国土空间规划体系纵向传导机制,主要对 县级 乡镇级 村级 国土空间规划的纵向传导机制进行了深入的剖析,从 刚性管控㊁刚弹结合落实㊁弹性指引 三个方面统筹传导内容,构建传导体系.４㊀江油市潼江乡镇片区的实践探索４ １㊀潼江乡镇片区概况针对四川省乡镇 数量多㊁规模小㊁经济基础薄弱 的问题,通过将资源禀赋相似㊁产业发展方向相同相邻乡镇㊁村划分为一个镇片区㊁村片区,打破县域内行政区划和建制界限,以片区为单元编制乡镇国土空间规划及村规划.江油市潼江片区位于江油市北部,是江油市南大门,包含厚坝镇㊁二郎庙镇㊁河口镇㊁马角镇㊁小溪坝镇的行政区划范围,辖５镇７社区４３村,规划面积７５３ １５平方公里.４ ２㊀构建 ８项刚性管控＋５项弹性指引＋４类刚弹结合内容＋４项特色指标 传导体系针对江油市潼江流域协同发展片区特征,提出 ８项刚性管控＋５项弹性指引＋４类刚弹结合内容＋４项特色指标 的 镇(乡)－村 纵向传导模式.特别在镇乡级空间规划编制中界定传导内容,刚弹结合细化传导基本内容,同时具体片区还可根据实际情况进行特色指标的引入,最终形成村级片区管控图则.４ ２ １㊀８项刚性管控传导在 三线 ㊁耕保㊁林地保有量等８项指标以 指标＋控制线 为主要刚性传导手段,强化底线管控,对城镇开发边界㊁有条件建设区等的管控意图㊁管控要求和启用程序等进行精细化设计,主要包括生态保护红线㊁永久基本农田㊁耕地㊁林地㊁湿地㊁城镇开发边界㊁建设用地㊁城乡建设用地在下位规划空间及数量的严格落实,保障规划的底线管控.４ ２ ２㊀５项弹性指引传导 ５项弹性指引为发展定位㊁功能指引㊁发展策略㊁产业类型㊁风貌管控５项弹性引导内容.其中, 发展定位 则确定村片区的发展方向㊁目标; 功能指引 界定村级片区的职能定位,宏观引导下位规划的空间格局㊁用地匹配等大思路; 风貌管控 明确村级片区的整体景观格局㊁建筑风貌; 发展策略 为发展的策略及思路; 产业(下转第１２１页)R E A LE S T A T EG U I D E |１２１㊀地形地貌等因素,以实现对自然环境的最佳适应.通过因地制宜的设计,可以更好地融入当地的生态系统,减少人为对环境的干扰.在保证使用功能的前提下,尽量采用低耗能技术,降低能源消耗量,提高能源利用率.生态化设计应注重节能减排,通过采用先进的低耗能技术,降低建筑的能源消耗,从而减少对环境的不良影响.这包括但不限于使用太阳能光伏发电系统㊁采用隔热保温材料等措施,以实现清洁生产,减少碳排放,为可持续发展提供有力支持.同时,还要考虑建筑物内部空间的利用效率,尽可能地增加空间面积.生态化设计不仅仅关注外部环境,还应关心建筑内部空间的合理利用.通过科学布局和设计,最大限度地提高建筑的使用效率,创造更加宜居的室内环境,满足人们的实际需求.充分考虑当地的生态环境条件,选择合适的建筑材料.根据当地的生态环境条件,应优先选用天然材料,如木材㊁石材等,以减少环境污染.避免使用对环境造成二次污染的工业产品,如水泥㊁钢铁等.正确选择建筑材料有助于降低建筑对环境的影响,实现可持续发展.强调加强环保措施,提升环境质量.生态化设计不仅关注建筑本身,还注重对周边环境的影响.在高层住宅设计中,应充分考虑居民的健康和生活环境[５].通过采用低污染的建筑和装修材料,以及先进的施工工艺,可以避免造成二次污染.合理布局和控制交通流量也是重要的环保措施,以减少车辆尾气排放,从而提升城市的整体环境质量.４ ２㊀绿色建筑的节水设计充分考虑雨水利用,有效控制水耗.对于大型公共建筑,应综合考虑场地规划,合理布置雨洪管渠,避免出现内涝情况.通过科学设计和建设,可以有效地收集㊁储存和利用雨水,减轻城市排水系统的压力,达到节水的目的.而对于小型住宅,尤其需要做好排水系统的日常维护工作,确保其正常运转,防止雨水对建筑和周边环境造成不利影响.重视中水回收,节约淡水资源.虽然我国大部分城市都开展了相关研究,但由于人们用水需求的不断增长,中水的回用率相对较低.为此,未来应加大对中水的应用力度,通过科技手段提高中水的净化和再利用效率.中水回收不仅能够缓解淡水资源的压力,还有助于建设更为可持续的城市水环境.注重再生水利用,缓解水质压力.目前,我国再生水的利用率仍然相对较低,仅有不到１０％左右.提升再生水的处理技术和品质,加强对再生水的监管与管理,可以有效缓解城市水质压力,实现水资源的可持续利用[５].５㊀结束语设计师在进行建筑设计时,应深刻理解并贯彻现代工程理念,注重绿色节能和生态环保.考虑到科学选址㊁仔细选择新型环保材料㊁最大化利用自然风㊁提高采光率实施污水和雨水的收集等多方面,确保全面成功的绿色建筑设计.通过这些努力,设计师的目标是为用户打造一个舒适的建筑环境,同时最大程度地减少建筑对能源的消耗,降低对周边生态环境的不良影响.进而推动可持续建筑的发展,为环境友好和可持续发展目标做出积极贡献.参考文献[１]㊀何伟．浅谈绿色建筑设计思路在设计中的应用[J ]．石材,２０２４,(０１):３４－３６ [２]㊀张晓伟．基于生态环保理念的建筑结构设计[J ]．石材,２０２４,(０１):３７－３９[３]㊀朱加生．绿色建筑与建筑立面相结合设计的研究及应用[J ]．石材,２０２４,(０１):４０－４２[４]㊀邵亚飞,胡冗冗．装配式建筑太阳能利用研究综述与前景展望[J ]．建筑节能(中英文),２０２３,５１(１２):８１－８７[５]㊀高璐璐．关于绿色建筑设计中的要点分析与研究[J ]．建筑技术开发,２０２３,５０(１２):１４８－１５０(上接第１１８页)㊀类型明确具体产业业态.４ ２ ３㊀４类刚弹结合内容＋４项特色指标传导根据片区特色,设置居住商业用地㊁公共服务设施㊁市政公用设施㊁道路交通设施４类刚弹结合要素,这些设施及用地数量㊁等级需严格落实,规模㊁空间㊁位置可以变动.特别引入方面主要考虑增加了社区服务设施㊁公园绿地广场设施㊁养老设施和托幼等特色指标.具体引入的指标包括:社区公共服务设施步行１５分钟覆盖率(％),公园绿地㊁广场(４００平方米以上)步行５分钟覆盖率(％)㊁千人养老机构床位数(张/千人)㊁万人拥有幼儿园班数(班/万人)共计四项指标.５㊀结论在国土空间规划背景下,刚性与弹性可谓一体两面.刚性约束体现着国土空间规划的权威性与法定性,缺乏刚性将难以落实规划意图,发挥规划作用;而刚性过强则难以落地,增大实施难度.弹性指引建立在刚性管控规则之上,用于弥补刚性管控的缺陷,更好地将规划管控意图与地方发展实际结合起来,充分发挥刚性管控要素的效果.通过对国土空间规划具体传导内容进行刚性㊁弹性属性的梳理,深刻认识刚性与弹性关系,细化管控要求及管控力度是提升国土空间治理能力,实现高质量发展的关键.参考文献[１]㊀高歆,王伟．国土空间规划背景下乡镇国土空间规划分析[J ]．中华建设,２０２３(０４):８５－８６[２]㊀任倩,高彩云,李琨．乡镇国土空间规划编制存在的问题及对策[J ]．现代农业科技,２０２３(０４):２１３－２１６[３]㊀曾源源,朱锦锋．国土空间规划体系传导的理论认知与优化路径[J ]．规划师,２０２２(１０):１３９－１４６[４]㊀李晓晖,詹美旭,李飞,鄢金明,肖越．面向实施的市级国土空间规划传导思路与技术方法[J ]．自然资源学报,２０２２,３７(１１):２７８９－２８０２[５]㊀刘合林,聂晶鑫,罗梅,唐永伟．国土空间规划中的刚性管控与柔性治理基于领地空间与关系空间双重视角的再审视[J ]．中国土地科学,２０２１,３５(１１):１０－１８[６]㊀王凯．国家空间规划体系的建立[J ]．城市规划学刊,２００６(１):６－１０。

土地利用总体规划修编中“刚性”与“弹性”关系的探究－以淮安市淮安区土地利用总体规划修编为例摘要：随着经济的迅猛发展，用地需求的紧缺已成不争的事实，现实的要求迫使土地利用总体规划修编工作呈现常态化管理，在土地利用总体规划修编的过程中如何处理好“刚性”与“弹性”的关系，笔者做了探究。

关键词：土地利用总体规划；规划的刚性；规划的弹性；机动指标；弹性控制区；准耕地前言土地利用规划是对未来土地利用的预测和安排，实践证明，未来的发展总有一些不可预见的变化，在规划布局中需要留有发展余地，即在规划布局中要有足够的“弹性”。

特别是对于经济发展的速度调整、产业结构调整和布局的变化、政策措施的修正和变更，土地利用结构和布局要有足够的应变能力和相应的措施，使规划方案在不同发展阶段和不同情况下都相对合理。

土地利用规划应该是一个既有一定刚性又有一定弹性的规划，才能适应新常态下经济发展的需要，增强规划的可操作性。

没有一定刚性的规划缺少强制性，不能起到控制作用，难以发挥效力；没有一定弹性的规划缺乏应变能力，控制过死，不能适应社会经济发展的需要。

因此，在规划的编制和实施过程中，需要探索“刚性”与“弹性”相结合的方式，以增强规划的应变能力。

土地利用规划的弹性不但体现在规划的编制思路和实施的政策措施方面，而且体现在规划编制中的土地利用指标的拟定和土地利用布局的调整两方面，即在数量和布局上都应当具有弹性。

同时，数量的弹性应当与布局的弹性互为补充，才能使规划落到实处。

换言之，这种弹性应该包括数量上的弹性与布局上的弹性。

笔者在淮安市淮安区的土地利用总体规划修编工作中，通过调查研究，从土地利用指标的数量、用地布局和土地用途分类几方面，对此进行了探索。

1指标控制与分区管制相结合目前，土地利用规划是按照行政管理层次，采取“自上而下、上下结合”的方法编制，主要的土地利用指标自上而下地分解下达，县（区）级规划和乡镇级规划将指标控制与土地利用分区管制相结合，而以土地利用控制分区为主来实施规划。

第二轮规划的战略目标是耕地总量不减少，整个规划的部署、规划控制、土地开发与保护等都围绕着耕地数量做文章。

等都围绕着耕地数量做文章。

在耕地总量动态平衡的单一目标下，土地利用控制指标被简单化为三项刚性很强的指标:建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标。

土地利用规划中的刚性内容主要包括:规划的战略指导思想:规划的任务和内容;规划的控制性规划指标;土地用途管制;重大工程项目用地布局;入世后，区域经济的发展会注重比较效益，很多国家的优势农产品会进入我国，相应地我国的这些农产品生产会萎缩，这类土地利用就会减少。

与之相反，我国的一些优势农产品生产会增加，这类土地利用会增加。

江津市的建设用地弹性区，主要是城市建设用地弹性区和城镇建设用地弹性区。

在己经完成城市规划或城镇规划的地方，如城市规划目标年与土地规划目标年不一致，在确定土地规划期内的建设用地规模和城市规划期内的规模之后，将两者之间在时间差的几年中的建设用地差值作为弹性区的范围。

在没有完成城市规划或城镇规划的地方，在确定土地规划期内的建设用地规模之后，将其面积的1096作为弹性区的范围。

弹性区范围的确定原则是:在交通、资源、市场等方面具有相对的区位优势，能较好地满足建设项目的需求。

.农业用地弹性区农业用地弹性区主要是基本农田弹性区。

基本农田弹性区是考虑到未来各种建设占用基本农田的可能性，特别是能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选点或选线确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田时，为了补充基本农田，在农业用地区中划出的区域。

如果一些不可预知的用地必须占用少量的基本农田，就可以从基本农田弹性区中得到补充。

基本农田弹性区的面积大小，应当依据各乡镇的未来社会经济发展规划或预测来估算。

一般不宜过大，一个乡镇在10^20公顷为宜。

基本农田弹性区内的耕地，虽然没有划入基本农田保护区，但是作为基本农田的补充和后备，在土地利用管理上应当参照基本农田保护区的管制规则进行管理。

乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”研究健康、持续的经济发展,离不开合理、有序的土地供应保障。

土地利用总体规划作为政府调控土地资源配置的主要手段,是政府加强用地管理、促进土地资源合理、高效利用的基础和保证。

自20世纪80年代后期以来我国已经完成了两轮土地利用总体规划,对严格控制建设用地,切实保护耕地,实现耕地总量动态平衡起到了重要作用,树立了规划应有的地位和权威。

但首轮土地利用总体规划“刚性不足,弹性有余”和现行土地利用总体规划“刚性有余,弹性不足”,都影响了规划的可操作性。

在土地利用总体规划的编制中如何做到既能保证规划应有的权威性和严肃性,又能适应市场经济条件下社会经济的发展,使规划具有一定的弹性,是一个值得研究的问题。

在重庆江津区26个乡镇的土地利用总体规划编制实践过程中,我们对乡镇土地利用总体规划“刚性”与“弹性”相结合的问题做了初步的探索和研究:(1)用地结构上,将约束性指标和预期性指标相结合。

约束性指标是硬性指标,不可更改,主要指耕地和基本农田保护面积、建设用地总规模、建设占用耕地面积等指标,耕地和基本农田要严格保护,不能突破基本农田这个底线,建设用地总规模要严格控制;预期性指标是非硬性指标,可根据实际情况有所调整,包括:生态退耕面积、土地开发整理复垦补充耕地面积、人均建设用地、地均GDP、森林覆盖率等指标。

(2)用地布局上,体现在既按照国家规定设置了严格的土地利用分区,又根据经济社会发展对建设用地的需求设置了弹性控制区。

安排用地时要以土地适宜性评价为基础,又要考虑经济发展的需要。

按农业生产要求将立地条件好的、质量好的宜农土地安排为耕地和基本农田,并在规划图上要落实到具体地块;把最适宜发展经济、具有区位优势的土地安排为建设用地如城镇和工业用地。

弹性控制区的建立使用地布局在具有刚性的基础上,使规划具有适应未来发展的弹性,包括建设用地弹控区和基本农田弹控区。

(3)用途管制规则上,要统筹合理安排各业用地,明确各土地利用区块的用途,严禁随意改变土地用途。

土地利用总体规划中的“刚性”与“弹性”研究作者：刘桂梅来源：《房地产导刊》2015年第05期【摘要】土本文主要对土地利用规划中刚性与弹性的含义以及如何处理好刚性与弹性的关系进行探究。

【关键词】土地利用；总体规划；刚性；弹性一、土地利用中刚性与弹性的内涵分析土地利用规划中的刚性是指为了科学合理地利用各类土地，认真、严格遵守国家的基本规定，落实相关的政策法规，从而使土地规划具有一定的固定性和强制性。

土地利用规划中的刚性一方面是相关的政策法规的不可逾越性，对规划的内容具有严格的要求和控制，另一方面是在用地结构、土地特定用途的管制中也都具有一定的刚性特征。

土地利用规划中的弹性是指相关的规划人员在制定规划方案时，各项数据具有一定的可调范围，从而在实施过程中可以根据情况进行适当调整，具有一定的灵活性。

土地利用规划的弹性主要表现为规划期限、用地结构、用地布局以及用途管制等可在适当范围内调整。

土地利用总体规划中，在保证该区域土地的基本功能的条件下，土地规划的编制以及实施管理都必须有一定的可调整型和应变能力，这就是土地利用总体规划的弹性理论。

土地利用总体规划的刚性与弹性是相互对立、统一的一个整体，是以土地为研究对象的矛盾双方。

刚性是土地利用总体规划的首要属性，没有一定的刚性约束，土地规划的宏观控制与具体规划实施就无法体现出来，没有规则的约束就无法完成科学的规划，土地功能也无法充分体现，但是刚性作用过大就会使整个规划项目过于呆板、生硬，在具体的操作实施中也会遇到很多障碍，无法充分发挥规划应有的作用。

弹性是土地总体规划的次要属性，能够弥补刚性缺陷，适当的弹性能够将规划的实践操作与刚性内容有机地结合起来，面对复杂的、变化的环境条件作出适应性调整，将刚性赋予实践意义。

土地利用总体规划中的刚性与弹性是相互结合的，二者相互依存、相互补充。

二、在土地利用规划中处理好刚性与弹性关系的意义在土地利用总体规划中，刚性属性能够增加规划的宏观调控能力，使土地规划在整体上按照特定的规则展开，能够使规划发挥龙头作用，但刚性过强就会失去变通、调整的能力，而实际的工作环境、操作手段都是不同的、变化的，因而会影响规划的实用性与可操作性。

控制性详细规划编制探索摘要：长期以来，控制性详细规划在城市规划建设中发挥着重要作用，但是随着城市发展的加快，传统控制性详细规划的不适应性日益明显，对控制性详细规划编制进行新的探索亦成为各方共识。

本文结合传统控规编制与实施中存在的问题及控规发展的新形势，就控制性详细规划编制探索进行相关探讨。

关键词：控制性详细规划；问题；新形势；控制单元；编制体系；保障体系2008年《城乡规划法》的实施对城乡规划建设事业产生了巨大的影响，该法明确了控制性详细规划的法律地位，表明了控制性详细规划对城市规划建设发展起着不可替代的作用。

另一方面，随着城市经济的不断发展，不断变化的新形势给控制性详细规划的编制带来了新的机遇和挑战，也不断暴露出控规编制与实施中存在的诸多问题。

因此，必须对控制性详细规划编制进行新的探索，以适应形势发展的要求。

1 传统控规编制与实施中存在的问题1.1 规划编制层次缺乏控规的编制往往依靠规划师的主观判断和分析，在配套设施规模、地块指标的确定等方面主要凭借主观经验，而不是运用先进技术及工具得出科学合理且客观的分析，规划的合理性和可操作性大打折扣。

1.2 规划的刚性有余、弹性不足传统控规技术方法刚性强、弹性弱，政府自由裁量权较小，在面对复杂市场需求时，容易在规划管理方面出现问题。

规划的编制到实施需要有一个过程，现阶段社会的发展瞬息万变，整个中国的城市建设处于开发的热潮，规划的编制往往被要求在较短的时间内完成，进而出现前期分析不到位及市场预测的主观性较强等问题，也使规划的不科学性和不合理性愈加凸显。

1.3 规划实施保障不力在规划实施的过程中，许多城市政府过于迁就，仅仅为了招商引资的需要，就对规划的实施进行过多行政干预，对开发建设的热度超过了城市公共设施及基础设施建设，用地性质发生变动，规划意图难以得到实施，许多公益性公共设施用地被用于开发，公益性基础设施往往得不到落实，导致控规的保障不力。

2 控规发展的新形势2.1 促进控规技术的发展2008年中华人民共和国《城乡规划法》的颁布与实施，使控规成为城市开发建设活动的法定依据，控规的“权威性”和“刚性”进一步强化，显著提升了控制性详细规划的法律地位。

基于国土空间规划的控制性详细规划编制体系探究发布时间：2022-11-30T07:33:28.689Z 来源：《新型城镇化》2022年22期作者：苏戈丽[导读] 规划的层级。

规划作为政府的管理工具，按“一级政府一级事权”的基本原则，规划层级与政府的层级一致。

济南市城乡规划编制研究中心山东济南 250000摘要：在国土空间规划背景下，控制性详细规划的编制不仅是一项政策性、实施性很强的规划任务，而且是城市建设内容的具体引导与要求，还是城市规划管理的法定依据。

本文从规划编制的法规体系、控制性详细规划编制原则和重点事项等方面入手，提出若干针对性建议，以期对未来控制性详细规划的编制、实施及管理作出贡献。

关键词：国土空间规划；控制性详细；规划编制体系一、规划编制体系类型划分的依据规划的层级。

规划作为政府的管理工具，按“一级政府一级事权”的基本原则，规划层级与政府的层级一致。

实际上，联邦制国家通常是联邦州拥有更实质的规划权，国家不一定编制空间规划。

大部分国家行政层级为3层，地理面积较大的国家有3层以上层级。

国家的宪法和地方组织法规定了行政级别的设置，有时也包括有关规划事权的规定。

规划的类型。

空间规划的类型总体上分为3种：政策/战略导向规划、土地利用为主的规划、战略和土地利用规划导则。

政策/战略导向规划主要包括空间规划理念、空间规划的政策框架等，通常确定规划的目标、原则，但不落实到具体土地利用地块的布局及规划的实施措施。

土地利用为主的规划包括土地利用规划、地方规划、城市规划、详细规划等，主要任务是规范土地利用活动中人的行为，调整不同类型土地利用的关系，以及土地利用与环境的关系。

规划的地域范围。

按规划的地域范围，空间规划类型分为全覆盖、局部覆盖2种类型，以全域范围为主。

局部覆盖的情形通常有3种：一是区域规划，大部分的区域规划，依据具有经济或文化等关系密切程度确定范围；二是详细规划，主要根据土地开发的需要范围而编制；三是城市规划区的总体规划，针对具有城市发展潜力的城市空间进行总体规划。

浅析控制性详细规划管理过程中的弹性管控体系摘要：传统“控规”管控体系缺乏弹性控制，重“强制性”而轻“引导性”，也不注重城市的整体性，在《城乡规划法》实施以来，其已不适应我国目前城市建设的发展和国家政策的要求，需要创新，建立起整体性强、操作性强、公平公正、刚柔并济的新型“控规”管控体系。

关键词：控规弹性可操作性公平公正管控体系2008年1月1日，《城乡规划法》进一步明确了城乡规划层次，强调了控制性详细规划（以下简称“控规”）的法律地位及其严肃性。

同时，建设部要求建设用地范围全部编制“控规”，在这种背景下全覆盖的控规编制完成，但在控规的管理过程中如何进行弹性管理，确值得我们深思。

我们传统“控规”的管控模式重“强制性”而轻“引导性”，不注重城市的整体性，缺乏弹性管控体系。

１．现有成果的问题现有的控制性详细规划可实施性不强，不少地区50%都不到，造成这种状况的直接原因主要是由于规划师、管理者两者的角色的不统一。

在过去两者在各自的行业内、立场上，规划师抱着规范、经验主义、理想主义浓厚；管理者以技术规定或条例为准、现实主义为主，在这样的状况下，应该作为依据的控制性详细规划成果，注定了不能得到各方统一思想、指导实施的结果。

1.1规划的经济性研究不足现有规划中往往以地面用地功能的划分为主，对影响规划实施的因素，如地块产权信息、改善的规划条件（区位改善、环境改善、配套改善、强度提高、功能优化等）、地区公众参与等方面缺乏系统性分析研究，这也是造成规划后期实施性较差的重要因素。

1.2规划的弹性不足现有的规划手法，以编制办法或地方控制性详细规划规范为准，在经验主义的影响下，对地块用地类别划分、开发强度控制、人口容量等均进行了详细界定，在缺乏系统分析的情况下，应对规划实施背景变化、规划条件变化等方面，显得过于僵化，不能支撑管理与建设的需求。

1.3规划的做“实”不够现有规划编制办法和常见的规划手法，基本基于规划师角色考量，忽视了社会的进步与管理、建设主体的客观要求，在规划过分强调结构梳理、功能分区、高度意向塑造等，往往缺乏与地方管理规定（技术规定或条例）的有效衔接，对特定的规划要求（如建筑后退、竖向控制、地下空间开发利用、河道过水面、泵站前池、道路交通和市政设施与地块开发容量的匹配等）没有涉及或深入研究，也没有反映在成果之中，在这样情况下，管理者在进行控规管理过程中就会没有准确的依据，丧失了控规的控制作用。

新时期下控制性详细规划探索发表时间：2019-11-07T10:20:36.690Z 来源：《建筑学研究前沿》2019年16期作者：高鑫[导读] 随着国土空间规划的开展，城市规划体系也趋于变化。

高鑫沈阳建筑大学辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司摘要：随着国土空间规划的开展，城市规划体系也趋于变化。

城市发展不仅需要空间规划总体管控，在城市建设和管理过程中，也需要控制性详细规划（简称控规）作为一种有效的管理机制起到重要作用。

城市设计、控规及土地出让条件的完美结合，才能为城市规划提供了更完整的视觉设计和指导方针。

本文将从控制性详细规划中城市设计的原则入手，探讨控规体系刚性控制与城市设计弹性引导如何更好衔接，提高规划在实际建设作用。

关键词：控制性详细规划；城市设计；引言城市设计不是设计建筑，而是为城市建设提供起码的准则，不在于保证最好的设计，而在于保障不产生最坏的设计。

从长期的实践来看，关于此层面城市设计主要问题集中在管控要素的确认、要素的规范表达，以及要素在分级管控、弹性管控中的操作性等几个关键问题。

本文基于沈抚新区控制性详细规划的实际过程中，尝试提供一个系统性的解决思路和方案，主要包括一个城市设计管控要素体系、一个要素规范表达体系，以及一个要素分级操作体系。

1控制性详细规划中城市设计原则在实际的城市建设决策过程中，要权衡决策各种矛盾，不能兼顾城市设计管理原则。

在城市规划和设计中存在其他各种价值的相互影响，在很多情况下很多情形状况下，相互冲突矛盾。

规划决策需要从规划目标出发，权衡利弊，多方考虑，根据轻重缓急进行取舍，以此为基础，最终实现合理和平衡的目标。

以下对比阐述了控规衔接城市设计原则。

1.1过程性原则城市规划是一个过程性较为明显的学科，对于城市设计而言，更具有表达委托方规划意图和灵活随机应变的过程性。

《城市规划基本术语标准》对城市设计条文说明：城市设计所涉及的城市形态和空间环境，是城市设计要考虑的基本要素，即由建筑物、道路、绿地、自然地形等构成的基本物质要素，以及由基本物质要素所组成的相互联系的，有序的城市空间和城市整体形象，如从小尺度的亲切的庭院空间、宏伟的城市广场、直至整个城市存在于子空间的形态。

9【摘要】配合《广东省城市控制性详细规划管理条例》的实施，广东省建设厅出台了《广东省城市控制性详细规划编制指引》。

该《指引》详细规定了控制性详细规划的编制内容、编制与审批程序、成果构成等内容，从控制指标体系、公众参与、实施管理制度等方面探索了完善现有控制性详细规划编制的方法。

论文在分析当前控制性详细规划面临问题的基础上，剖析了《指引》制定的思路和主要内容，总结了其意义与创新，并结合其在实践中遇到的问题提出了进一步发展完善《指引》的相关思路。

【关键词】控制性详细规划；规划编制；城市规划FORMULATION OF REGULATORY DETAILED PLANNING: EXPLORATION AND INNOVATION CAI Ying; WANG Zhaohui; YAO Yanhua; SUN Xiang; LI GuangxuABSTRACT: To implement Urban Regulatory De-tailed Planning Management Ordinance of Guangdong Province, the Construction Department of Guangdong Province unveils the Guide to Formulation of Urban Regulatory Detailed Planning in Guangdong Province.The Guide specifies the contents, procedures and expression of the planning, which is regarded as an exploration of formulation method of regulatory de-tailed planning in the aspects of index system, public participation, implementation administration and so on. This paper, based on the analysis of problems that the planning is faced with, anatomizes the contents and summarizes the renovation of the Guide. And it puts forwards some proposals to further improve the Guide.KEYWORDS: regulatory detailed planning; planning formulation; urban planning２００４年９月２４日广东省第十届人大常委会颁布了《广东省城市控制性详细规划管理条例》（以下简称《条例》），《条例》在与现行上位法律法规衔接的基础上，确立了一系列原则、制度和措施，突出了控制性详细规划在城市土地划拨、出让和开发建设中的基础性地位；规范了控制性详细规划的编制、审批、实施、调整以及公众参与等法定程序，并引入了决策权与执行权分离的创新体制。

中小城市总体规划刚性与弹性内容的探索——基于湖南省城市总规局部修改模式思考朱琪，夏超，李圣，易维良摘要：本文从2017年开展的湖南省城市总体规划局部修改模式，探索中小城市总体规划的刚性和弹性。

认为中小城市总规的刚性，需要建立以指标考核为核心的价值体系、以底线约束为核心的空间体系和保证城市正常运转的公共服务控制用地体系。

中小城市总规的弹性可形成指标预留、空间留白的空间弹性机制、建立“分度约束”的四线管控机制、形成适应市场经济的弹性用地体系和分层审批的管理体制。

关键词：城市总体规划，刚性，弹性1背景1.1城市总体规划改革城市总体规划改革近年来一直是规划界研究的热点和难点。

现行的城市总体规划制度始于计划经济时代，三十多年来虽然一直在创新和改革，但整体的“蓝图式”的编制理念与方法始终贯彻在实践之中。

关于现行总体规划的问题，国内学者已进行了诸多探讨和研究。

如李晓江、张京样、赵民等认为总规编制内容太多，但对城市发展的战略性问题研究不够深入，目标、策略和实施相互脱节。

“管得太多太死”与“管不住”并存，缺乏“守底线”和“应变”能力。

徐本营等认为现行总体规划“刚性不刚”，总规的战略意义传导不足，刚性管控核心内容不明，刚弹界限模糊。

[1]对于本轮次总体规划改革，住建部也明确了重点和方向，一是实现市域全覆盖，强化总规的战略引领和刚性约束作用；二是编、审内容分离，明确事权、简化和规范程序，提高效率；三是强化强制性内容的落实和刚性传导，做到可分解、可落实、可考核。

[2]本文结合2017年湖南省城市总体规划局部修改模式，讨论中小城市总体规划的刚性和弹性问题。

1.2中小城市调整城市总体规划诉求强烈相对于大城市城市总体规划，在中小城市总体规划“管得太多太死”与“管不住”的体现得更加明显。

一方面，大城市城市总体规划，通过分区规划、专项规划、控制性详细规划等下层次规划层层传导细化，同时考虑到大城市总体规划审批难度和周期，因此原总规“管得太多太死”在大城市总体规划中体现得并没有中小城市总体规划中那么明显。