对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续生计的角度

新型城镇化背景下失地农民可持续生计问题研究——以郑州市丁楼村为例作者：田梨张皞来源：《乡村科技》 2018年第22期城镇化是人们实现生产生活方式由农村转向城市的重要方式，也是社会发展的必然结果。

其主要表现在两方面：一是城镇数量增多；二是城市人口规模不断扩大。

近年来，随着我国城镇化建设进程的持续推进，以城乡统筹、城乡一体、产业互动、节约集约、生态宜居及和谐发展为基本特征的新型城镇化理念得到了全社会的广泛关注，其中以人为本成为新型城镇化建设中的重中之重。

李克强在2014 年的《政府工作报告》中明确提出，今后一个时期，要着重解决好现有的“三个1 亿人”问题，其中包括加快城镇化，促进约1 亿农业转移人口落户城镇。

新型城镇化建设进程的加快，使得越来越多的城乡结合部或城市郊区的土地被征用，失地农民的数量随之剧增。

要坚持以人为本，就要着力解决好失地农民在城市的生活问题。

如何实现失地农民的可持续生计问题，成为学术界广泛关注的焦点。

1 文献综述“可持续生计”概念最早见于20 世纪80 年代末世界环境和发展委员会（WCED）的报告《我们共同的未来》，并在后来的多次世界级大会上对这一概念进行了讨论［1］。

国外学者对失地农民可持续生计问题的研究比较早，形成了比较完善的研究体系，主要包括三方面：一是构建了失地农民可持续生计的分析框架；二是对失地农民生计困境的特征进行了研究；三是关于失地农民可持续生计的重建方式。

与国外研究相比，我国学者对该领域的研究起步比较晚，相关的研究主要包括以下3 个方面。

一是对可持续生计的定义进行了扩展。

张蕾［2］从现有劳动力及其子女的角度入手，提出了“代际可持续生计”思想，认为现有劳动力及其子女都具有可持续生计能力。

二是对一些典型地区和失地农民的可持续生计情况进行实证检验。

成得礼等［3-5］从地位尴尬、就业和创业困难、缺乏权益保护和生活保障等方面研究了我国失地农民可持续生计的现状。

三是在关于失地农民面临可持续生计困境的成因方面，相关研究学者已经达成共识。

对中国城中村发展问题的再思考———基于失地农民可持续生计的角度成得礼　(中华人民共和国住房和城乡建设部政策研究中心,北京,100835)【摘要】本文主要对我国当前城中村改造的理念和政策进行反思。

基于对部分大中城市的城中村及失地农民家庭的调查数据,重点分析了城中村在促进失地农民生计资产积累和推动农村城市化进程方面所发挥的重要作用,指出城中村改造必须坚持科学的城市发展理念,不能破坏城中村原有的经济和社会运行机理,同时就如何推动城中村发展、进化直至蜕变为真正的城市提出建议。

【关键词】城中村;失地农民;可持续生计;发展【中图分类号】F 290 【文献标识码】A基金项目:住房和城乡建设部政策研究中心青年基金项目(07ZY Q02)。

在论文写作和评审过程中,住房和城乡建设部政策研究中心学术委员会陈淮、王珏林、秦虹、赵路兴、翟宝辉、文林峰、刘波、周江、刘美芝、许瑞娟等同志参与了讨论并提出修改意见,在此表示感谢。

当然,文责由作者自负。

城中村是我国城市化发展到特定阶段的产物,是在城乡二元土地管理体制下,在政府某些公共产品(面向低收入群体的廉租住房、充分的就业机会和完善的社会保障等)供给缺位或不足的条件下,城市化的农民及集体经济组织利用自身参与市场化的各种有利条件(特殊的区位优势、非农化的留用土地、自主使用的宅基地等),发展形成的一种特殊的社区类型。

目前学术界关于城中村现象的研究大多集中于对城中村产生的原因、经济社会特征、引发的问题①及整治或改造方案等的探讨[1-4](刘伟文,2003;韩荡,2004;谢志岿,2005;陈淑云、邓宏乾,2007)。

也有学者对城中村经济社会运行的内在逻辑进行过深入研究,如李培林(2002)在研究广州市“都市里的村庄”时分析了城中村产生的内驱力(土地和房屋租金收益)、从“村落单位制”到“村落公司制”的转变、城中村的社会分层和社会网络等,并指出都市村落的终结最终要伴随着产权的重新界定和社会关系网络的重组[5];蓝宇蕴等(2005、2006)分析了“都市村社共同体”作为城中村农民城市化的组织载体和生活载体的重要作用,以及集体经济以自组织方式实施的“社区保障”对构建原住民社会保障体系的意义[6,7]。

政策目标：生计可持续现行征地安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失，等等。

肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了积极的作用，应该坚持下去并逐步得到改进。

但必须看到，现行的经济补偿机制是低水平、不全面的，难以完成所有的工作。

大量的实证调查揭示，这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平。

在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。

这就警示我们：现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用而且很容易被滥用的方法，不足以预防失地农民的贫困，必须加以调整和完善。

天津市大港开发区超出标准，违法占地1384亩。

中塘镇大安村1076名失地农民按手印，强烈要求将非法占地恢复原貌，并全额支付已批准征地的土地补偿金。

（本报记者王晔彪摄）预防和缓解失地农民贫困问题，应重新审视征地安置工作的政策目标和手段，重点应放在检讨损失评估和补偿的思维方式上。

进而言之，征地安置政策不应简单地视为支付赔偿或置换原有资产，其思路应更为宽广：使失去土地的人重新建立生产力并提高他们的生活水平。

一句话，应把实现失地农民的“可持续生计”作为未来征地安置政策的基本目标。

“可持续生计”概念最早见于20世纪80年代末世界环境和发展委员会的报告。

1992年，联合国环境和发展大会将此概念引入行动议程，主张把稳定的生计作为消除贫困的主要目标。

1995年，哥本哈根社会发展世界峰会和北京第四届世界妇女大会进一步强调了可持续生计对于减贫政策和发展计划的重要意义。

所谓“可持续生计”，是指个人或家庭为改善长远的生活状况所拥有和获得的谋生的能力、资产和有收入的活动。

在此框架内，资产的定义是广泛的，它不仅包括金融财产（如存款、土地经营权、生意或住房等），还包括个人的知识、技能、社交圈、社会关系和影响其生活相关的决策能力。

浅析易地扶贫搬迁中失地农民可持续生计问题易地扶贫搬迁是中国扶贫政策的一项重要举措，旨在帮助失地农民脱贫致富。

在实施过程中，失地农民面临着很多问题，其中最重要的问题之一就是可持续生计问题。

本文将对易地扶贫搬迁中的可持续生计问题进行深入浅析。

易地扶贫搬迁是指将贫困人口从原居地迁移到经济条件更好的地方，通过提供住房、土地、就业机会等支持，使他们能够重新安置并实现可持续发展。

在实施过程中，很多失地农民面临着就业困难、土地流转等问题，导致他们的生计不可持续。

易地扶贫搬迁中失地农民面临的最大问题之一是就业困难。

由于经济条件更好的地方往往已经有了固定的就业岗位，失地农民很难找到合适的工作。

即使他们能够找到工作，由于缺乏相关技能和经验，他们的工资待遇也往往较低。

这导致了他们的收入不稳定，无法维持家庭的日常开支，更谈不上实现可持续发展。

土地流转问题也使失地农民的生计面临不稳定的局面。

在易地扶贫搬迁过程中，失地农民往往需要放弃自己在原居地的土地，而在新居地得到一定数量的土地分配。

由于限制条件和管理不善，许多失地农民无法充分利用这个土地，使其成为可持续发展的资源。

由于土地的数量有限，一旦失地农民不能合理利用这个资源，他们也很难实现可持续的生计。

由于易地扶贫搬迁往往迁移到经济发达地区，失地农民往往需要适应新的生活和环境。

这不仅涉及到适应新的社会环境，还涉及到适应新的生活方式和消费习惯。

对于许多失地农民来说，这是一个很大的挑战，他们很难迅速适应新的生活方式和经济环境。

这使得他们的生计更加不稳定，也更难以实现可持续发展。

为解决易地扶贫搬迁中失地农民的可持续生计问题，政府和相关部门可以采取以下措施。

加强失地农民的职业培训，提高他们的就业竞争力。

政府可以提供一些培训机会，帮助失地农民掌握新的技能，并提供就业信息。

改善土地流转政策，鼓励和支持失地农民合理利用土地资源。

政府可以提供技术指导和财政支持，帮助他们充分利用土地资源，实现可持续发展。