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综合配套改革的试点经验与政策建议徐全勇【摘要】区域制度创新模式的主要划分依据是制度创新主体及其作用的不同.浦东新区综合配套改革是我国进入了科学发展新阶段后,将改革在区域上进行的试验.与制度创新经典理论的"诱致性制度变迁"和"强制型制度变迁"相比,浦东新区综合配套改革的制度创新表现出较强的综合性特点.推进综合配套改革,必须综合发挥不同类型制度创新主体的作用,加强管理考核与立法,重点突出配套改革在个性问题上实现创新突破.【期刊名称】《南通大学学报（社会科学版）》【年(卷),期】2009(025)004【总页数】6页(P116-121)【关键词】综合配套改革;浦东新区;区域制度创新【作者】徐全勇【作者单位】中共浦东新区,区委党校,上海,200135【正文语种】中文【中图分类】D675.1;F127.512005年6月21日国务院批准了浦东综合配套改革试点区，其改革的基本要求是“要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构”,之后，国家相继批准了天津滨海新区综合配套改革试点区、成都、重庆统筹城乡综合配套改革试点区、武汉、长沙“两型社会”综合配套改革试点区，深圳经济特区也在进行综合配套改革。
（一）我国从非均衡发展转向到科学发展的需要我国渐进式改革开放的历程，主要采用了非均衡的推进方式。
具体来说，经济领域的改革开放先于政治与社会领域的改革开放，造成了政治与社会的发展与改革滞后于经济的发展。
在经济领域内部，也采取了先易后难的不均衡改革方式，例如生产要素市场的改革滞后于产品市场的改革，国有企业的改革滞后于非国有经济的改革，产权的改革滞后于市场的发展等等。
从地域上看，中西部地区的改革开放滞后于沿海地区的改革开放。
这种非均衡的改革开放的方式，在以往的日子里，较好地处理了改革与发展、稳定的关系，保证了我国改革开放顺利进行。
当前，我国的改革开放进入了全面协调与发展的新时期，即科学发展时期。
上海市浦东新区人民政府印发《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》的通知文章属性•【制定机关】上海市浦东新区人民政府•【公布日期】2007.04.15•【字号】浦府[2007]82号•【施行日期】2007.04.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文上海市浦东新区人民政府印发《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》的通知（浦府[2007]82号）区政府各委、办、局，各功能区域管委会，各直属公司，各街道办事处、镇政府：现将《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》印发给你们，请结合实际认真组织实施。
二○○七年四月十五日关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见为贯彻落实党的十六届六中全会关于“健全社会组织，增强服务社会功能。
坚持培育发展和管理监督并重，完善培育扶持和依法管理社会组织的政策，发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”的精神，进一步推进政府职能转变，构建社会主义和谐社会，根据国务院批准浦东综合配套改革试点中要实现“三个着力、四个结合”的要求，提出关于着力转变政府职能，推进政社合作互动，发挥民间组织（指经依法登记的社会团体、民办非企业单位、基金会）和社会组织作用，建立新型政社合作关系的指导意见。
一、充分认识转变政府职能，推进政社合作互动，发挥民间组织和社会组织作用，建立新型政社合作关系的重要意义（一）转变政府职能是我国行政管理体制改革的基本目标。
在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。
要形成一种新型的社会治理结构，即形成政府、市场与社会之间的分工合作关系，政府将应由市场与社会承担的职责归还给市场与社会，切实履行好政府职能，建设服务政府、责任政府和法治政府。
（二）政社合作互动是实现政府职能转变的基本前提之一。
形成政府、市场与社会三者之间合理互动的关键是坚持政社分开，政府、市场与社会要依法定位、职能分开，通过深入推进政府行政管理体制改革，建立政府与社会组织良性互动的新型合作关系。
对上海浦东新区政府职能转变的定量评价作者：彭辉来源：《陕西行政学院学报》2015年第02期摘要：浦东综合配套改革试点在政府职能转变方面的探索和创新可进行定量评价，构建1个一级指标，8个二级指标，33个三级指标组成的浦东综合配套改革试点转变政府职能评估指标体系，通过政府网站信息检索方式收集浦东综合配套改革试点转变政府职能143项，研究发现改革试点注重将阶段性工作和持续性工作相结合、各项指标几乎都有相对应的措施保障、行政审批流程和培养社会组织是重点，对此应重视改革试点的法制保障，推进政府信息公开制度实施，加强改革成果的同步宣传力度。
关键词：浦东新区；综合配套改革；转变政府职能；实证研究中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2015.02.005Abstract： This paper focuses on exploration and innovation in transformation of government functions in Pudong comprehensive reform. The comprehensive reform evaluation indicator system of transformation of government functions in Pudong consists of1 first class indexes， the second index of 8 and the third index of 33. Collecting 143 items data of transformation of government functions founds the government website. It was found out that reform focuses on combining stage work with persistent work， almost all the indicators have corresponding guarantee measures， and administrative approval process and fostering social organization are the keys. So the government shall emphasize legal protection of reform， promote the implementation of the government information openness system， and strengthen the synchronization propaganda of reform achievements.Key words： Pudong New District； comprehensive reform； transformation of government functions； empirical research一、引言浦东综合配套改革试点（以下简称“综改”）是国务院批准的第一个全国综合配套改革试验区，是新时期国家深化改革的重大战略部署，也是上海在更高起点、更大范围、更高层次上进行制度创新、先行先试的重大机遇。
转变职能提高效率着力推进行政管理体制改革转变职能提高效率着力推进行政管理体制改革□上海市浦东新区人民政府按照国务院的要求，浦东新区综合配套改革试点的重中之重是推进行政管理体制改革，构建公共服务型政府。
按照“三个着力”的具体要求，浦东在行政管理体制改革方面进行了一些探索和尝试。
浦东新区在十七年发展中，行政管理体制演变大致经历了三个阶段。
19901992年底，是全市性开发体制，设立浦东开发办协调；1993年浦东建区，设立党工委、管委会；2000年8月，浦东建政，完善了区委、区政府、区人大、区政协四套班子。
浦东新区从建政起，就一直坚持以“小政府、大社会”的现代政府理念指导政府架构和行政管理活动。
借鉴国外“大部制”模式，率先探索政府机构按职能模块化综合设置，数量总体上为上海其他区县的近1/2。
目前，新区区委共有工作部门9个（其中包括合署办公的5个部门），区政府工作部门12个。
在政府管理和服务方式上，浦东较早探索了“一门式”服务、行政审批制度改革等等，力求构建与浦东经济社会发展阶段相适应的行政管理体制。
国务院批准浦东开展综合配套改革试点以来，按照国家行政管理体制改革的总体要求，结合浦东特点，着重在创新政府管理体制、提高政府行政效能、强化社会管理和公共服务职能、弱化微观经济管理职能等方面推进了一系列改革，取得了一定成效。
1、建立健全功能区域管理体制。
这是适应浦东新区经济社会发展形势推进的一次城区发展模式创新。
浦东开发开放初期主要依托陆家嘴、金桥、张江、外高桥四个国家级重点开发区，随着城市化进程的不断加快，为整合开发区与周边区域的资源，推动城乡一体化发展，在全区组建了六个特色鲜明的功能区域，各功能区域在新区总体规划指导下，统筹考虑区域内的产业布局、土地资源配置、市政设施以及社会事业发展等，有利于最大限度提高资源配置的效率，逐步消除城乡差别，推进浦东整体城市化的进程。
2、探索城市管理综合执法。
新区组建了城一、浦东新区行政管理体制的总体情况二、综合配套改革试点以来行政管理体制改革进展情况（一）创新政府管理体制的改革34经验交流四川改革。
上海浦东新区综合配套改革试验区基本框架国家综合配套改革试验区，是顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系内在要求，在科学发展观指导下，国家所建立的以制度创新为主要动力，以全方位改革试点为主要特征，对全国社会经济发展带来深远影响的试验区。
2005年6月21日，国务院批准上海浦东新区为国家综合配套改革试验区。
按照国务院提出的要着力转变政府职能、着力转变经济运行方式、着力改变城乡二元结构三个方面的要求，浦东新区的综合配套改革在一些重点领域和关键环节取得了初步突破。
一、转变政府职能，深化行政管理体制改革。
主要推进创新政府管理体制，强化社会管理和公共服务职能，弱化微观经济管理职能，提高政府行政效能等四方面的改革：1、创新政府管理体制。
核心是推进政府分级管理体制改革，探索建立互补型、高效率的行政管理体制。
在市级层面，进一步理顺市与浦东新区的事权关系，根据市委、市政府的部署，下放规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面的管理权限。
在浦东新区层面，结合新区和乡镇、街道两级政府的职能转变，建立完善互补型、高效率的行政管理架构。
2、强化政府社会管理和公共服务职能。
大力推进城市管理综合执法体制改革，强化综合执法体系建设，促进执法重心下移。
浦东新区成立了城市管理行政执法局和六个功能区域的城管执法大队，统一行使市容市政、环境保护、城市规划建设管理、交通、卫生、文化市场、建制镇城市管理等方面的全部或部分行政处罚权，相应建立了城市网络化管理监督中心和指挥中心，形成城市管理的快速发现和快速处理机制。
积极推进社会事业改革。
开展教育"管、办、评"联动改革试点，探索政府加强监管、委托管理、社会评估的管理新机制。
开展以医保预付制为重点的社区医疗卫生服务改革，提高医疗质量，降低诊疗费用，探索解决"看病贵"的问题。
3、弱化微观经济管理职能。
浦东新区启动了第四轮行政审批制度改革，在进一步减少审批事项的同时，积极探索"一口式"综合审批、建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新，进一步优化审批流程，提高审批效率。
合力推进浦东综合配套改革谈到上海浦东，人们往往会联想到其高楼大厦、时尚氛围和国际化的形象，但是，它的快速发展离不开综合配套改革的支持和推动。
近年来，随着市场经济的发展和城镇化进程的加快，浦东综合配套改革也成为了当前城市改革的重要任务之一。
浦东综合配套改革具有既有挑战又有机遇。
一方面，人口和交通压力不断增加，城市发展需要更多的综合配套设施和服务；另一方面，综合配套改革也面临着一系列问题，如基础设施建设滞后、规划和管理不够规范、服务水平不高等。
综合配套改革需要政府、企业和社会各方共同努力推进。
政府在综合配套改革中发挥了至关重要的作用。
政府需要积极组织规划和管理综合配套设施的建设和维护，并制定合理的政策，促进企业投资和参与。
比如，在交通配套改革方面，政府可以制定区域性交通规划，推广新能源交通工具和一站式交通信息服务，加强交通建设监管，提高交通运行效率等。
政府还可以建立全生命周期的设施管理模式，强化配套设施的运营和维护，并设立投诉门户和服务热线，加强公共服务水平和市民满意度。
企业在浦东综合配套改革中也具有重要的作用。
企业需要积极响应政府的政策引导，加大对浦东综合配套设施的投资和建设。
通过加强公共服务和商业设施的建设，提高消费者满意度和业务利润。
政府和企业之间的合作，可以形成联动效应，加速城市治理能力和服务水平的提升。
社会各方的参与是推进浦东综合配套改革的必然选择。
社会力量可以通过参与城市规划、公共设施建设和公共服务管理等重要环节，提高城市的市民参与度和社区管理水平。
比如，在围绕社区的服务中，可以发展社区配套服务业，增加文化、体育等公共设施，促进社区良性互动和社区发展。
在综合配套改革中，政府、企业和社会各方合作和协调十分重要。
需要建立有效的合作机制和信息共享平台，协同应对城市治理的各种问题。
同时需要加强法律和规划生态建设，提高城市规划和管理制度的透明度和公正性，确保改革取得实效。
综上所述，浦东综合配套改革既具有挑战又具有机遇。
综合配套改革上海浦东再领风骚新华网上海频道记者叶国标１０月４日消息央行上海总部、上海银监局、上海农村商业银行等一批金融监管和运营机构新近相继落户浦东；建设银行日前与浦东签署银政战略合作协议，为浦东提供１００亿元金融支持，并将在浦东试点各类金融创新产品；国家外汇管理局即将在浦东试行人民币和外汇资金集中管理、离岸金融业务、资金流与物流相对分离等新政策……今年６月２１日，国务院批准浦东在全国率先进行综合配套改革试点，开启了浦东从政策创新迈向制度创新、从追求硬实力到追求软实力的新篇章，一系列深层次的改革举措在浦东试行，中外金融机构、跨国公司地区总部和研发中心等优质资源加速向浦东聚集。
浦东综合配套改革涉及十个方面：推动政府转型，探索公共服务型政府体制和机制；加快发展各类要素市场，积极推动金融创新；加快社会领域改革探索，促进经济社会协调发展；率先消除城乡二元制度障碍，推进城乡一体化发展；大力发展混合所有制经济，增强微观经济主体活力；加快科技体制改革，增强创新能力；扩大对外开放，形成与国际惯例靠拢的市场运行环境；大力培育和发展中介组织，提高经济活动的社会组织化程度；探索建立人力资本优化积累机制，创造人才强国的制度环境；建立科学的调节机制，完善与经济社会发展水平相适应的现代社会收入分配与保障体系。
浦东改革与发展研究院院长姚锡棠说，“综合配套改革试点是国家‘对浦东开发开放的再部署’，既给了浦东‘二次创业’的新动力，又赋予浦东通过制度创新实现新跨越的巨大空间。
”国务院要求浦东综合配套改革试点，要着力转变政府职能，着力转变经济运行方式，着力改变二元经济与社会结构。
以此为指针，以过去１５年的开发开放为基础，浦东在新的起点和立意上改革创新、谋篇布局。
在转变政府职能方面，深化“小政府、大社会”的行政管理体制，简化行政审批手续，推广政府服务“零收费”，推行区长网上办公和电子政务，扶植行业协会、中介服务机构，提升对企业和市民的服务效率，构建责任政府、服务政府和效能政府。
