２０１３年１月第２２卷第１期安徽农业大学学报（社会科学版）Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ａｎｈｕｉ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）Ｊａｎ．２０１３Ｖｏｌ．２２Ｎｏ．１收稿日期：２０１２－１２－１８作者简介：王 琦（１９６７－），男，海南澄迈人，海南大学法学院教授，博士生导师。
谢 丹（１９８６－），女，河北石家庄人，海南大学法学院助教，硕士。
论我国海洋环境污染公益诉讼机制的完善王 琦，谢 丹（海南大学法学院，海南海口５７０２２８）摘 要：随着我国将海洋资源开发上升为国家战略，海洋资源与环境的重要性日益凸显，然而我国海洋环境污染事件时有发生，海洋环境保护制度日益暴露出诸多问题。
就海洋环境公益诉讼制度而言，突出表现为案件定性不统一、归责原则不统一和损害赔偿范围认定难等问题。
为此应借鉴国外先进经验，对我国海洋环境污染公益诉讼的模式架构、法院受理、举证责任分配、诉讼费用承担、专项基金等制度予以完善。
关键词：海洋环境；保护；公益诉讼中图分类号：Ｄ９２２．６文献标识码：Ａ文章编号：１００９－２４６３（２０１３）０１－００２６－０７Ｏｎ ｔｈｅ Ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ ｏｆ Ｐｕｂｌｉｃ Ｉｎｔｅｒｅｓｔ Ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ Ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ Ｍａｒｉｎｅ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｉｎ ＣｈｉｎａＷＡＮＧ Ｑｉ，ＸＩＥ Ｄａｎ（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｌａｗ，Ｈａｉｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｉｋｏｕ ５７０２２８，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｍａｒｉｎｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｒｉｓｉｎｇ ｔｏ ｎａｔｉｏｎａｌ ｓｔｒａｔｅｇｙ，ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｆ ｍａｒｉｎｅ ｒｅｓｏｕｒｃｅｓ ａｎｄｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｈａｓ ｂｅｃｏｍｅ ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ ｐｒｏｍｉｎｅｎｔ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｃａｓｅｓ ｏｆ ｍａｒｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｏｃｃｕｒ．Ｔｈｅｒｅ ｅｘｉｓｔ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｉｎ ｍａｒｉｎｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｉｔ ｉｓ ｅｘｔｒｅｍｅｌｙｕｒｇｅｎｔ ｔｏ ｐｅｒｆｅｃｔ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ．Ｃｈｉｎａ’ｓ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｈａｓ ｉｔｓｏｗｎ ｔｈｅｏｒｙ ａｎｄ ｐｒａｃｔｉｃｅ，ｂｕｔ ｉｔ ａｌｓｏ ｈａｓ ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｓｕｃｈ ａｓ ｉｎｃｏｎｓｉｓｔｅｎｃｙ ｉｎ ｔｈｅ ｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｉｏｎ ｏｆｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ａｎｄ ｌｉａｂｉｌｉｔｙ ｆｉｘａｔｉｏｎ ｏｆ ｌｅｇａｌ ｃａｓｅｓ ａｎｄ ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｙ ｉｎ ｔｈｅ ｉｄｅｎｔｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｅｘｔｅｎｔ ｏｆｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ．Ｗｅ ｓｈｏｕｌｄ ｂｏｒｒｏｗ ｔｈｅ ａｄｖａｎｃｅｄ ｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅ ｏｆ ｆｏｒｅｉｇｎ ｎａｔｉｏｎｓ ｔｏ ｆｕｒｔｈｅｒ ｐｅｒｆｅｃｔ ｔｈｅｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ ｓｙｓｔｅｍ ｉｎ ｔｈｅ ａｓｐｅｃｔｓ ｏｆ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ，ａｃｃｅｐｔｉｎｇ ｃａｓｅｓ，ｂｕｒｄｅｎ ｏｆ ｐｒｏｏｆ，ｃｏｓｔｆｏｒ ｊｕｄｉｃｉａｌ ｐｒｏｃｅｅｄｉｎｇ ａｎｄ ｅｓｔａｂｌｉｓｈｉｎｇ ｓｐｅｃｉａｌ ｆｕｎｄｓ．Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｏｃｅａｎ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ；ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ；ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｌｉｔｉｇａｔｉｏｎ 一、我国海洋环境污染现状及保护中存在的问题（一）我国海洋环境污染现状覆盖着地球表面近四分之三的“蓝色领土”———海洋，是生命的摇篮与资源的宝库，也是人类社会可持续发展的希望之所在，未来的世纪是人类的海洋世纪。
随着海洋在经济发展过程中重要作用的日益凸显，海洋环境污染问题也愈发引人注目。
尽管海洋具有最强的自我净化功能，但因为各国生产力的提高、人口的密集化，海洋环境的污染也日益严重［１］。
与其他环境污染相比，海洋环境污染还有着其自身特点，如污染源复杂且种类繁多、污染扩散辐射面积较大、污染损害具有持续性、预防和治理难度大等。
中共十八大报告提出，提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。
在国家将海洋开发上升为国家战略高度的同时，我国的海洋环境污染形势却日益严峻。
据不完全统计，自２０００年以来，我国海洋受污面积已超过１４万平方公里，最严重时超过２０万平方公里，并且污染海域主要分布在工业发达以及人口密集的大、中型城市的近海海域以及河口、海湾等区域。
黄海、渤海、东海以及南海是我国拥有的主要四大海域，根据海洋环境质量公报的情况显示，我国近几年的整体海洋环境正在不断恶化，前景十分堪忧。
２０１２年７月９日国家海洋局发布的《２０１１年中国海洋环境状况公报》显示：全海域中，符合三、四类海水水质标准的海域面积分别为３４ ３１０平方公里和１８ ３４０平方公里，劣于第四类海水水质标准的海域面积为４３ ８００平方公里。
主要污染区域分布在黄海北部近岸、辽东湾、渤海湾、江苏沿岸、长江口、杭州湾、浙江北部近岸、珠江口等海域，近岸海域主要污染物质是无机氮、活性磷酸盐和石油类。
其中，石油类含量超第一、二类海水水质标准的海域面积约２４ ５００平方公里，渤海、黄海、东海和南海分别为６ １９０平方公里、５ ３３０平方公里、５ ０００平方公里和７ ９８０平方公里平方公里，长江口等部分区域石油类含量劣于第四类海水水质标准；近岸局部海域化学需氧量超过第一类海水水质标准，总面积约１３ ６６０平方公里，主要分布在渤海近岸海域。
辽河口、珠江口等局部区域海水中化学需氧量超第三类或劣于第四类海水水质标准。
由此可以看出，海洋环境污染问题是我国现阶段面临的重大的环境保护问题，出台相关法律法规以及制定相应的环境保护措施已刻不容缓。
（二）我国海洋环境保护中存在的问题立法方面，尽管我国已经具有了以《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《环境影响评价法》为主体的环境保护法律体系，但针对预防和保护海洋环境的专门性条款及规定并不鲜见，现有的法律规定存在着以下问题：海洋环境保护主体及义务范围太过宽泛，如海洋环境保护主体的范围局限于海洋资源的使用者，海洋环境保护义务主要定位于事后治理，忽视了事前预防措施；在立法上仅仅明确了以海洋监督管理部门作为主体监督海洋资源与环境污染行为，这不仅容易造成行政权责划分与管辖的不清，而且也易引发政府监管的失灵；海洋损害赔偿制度缺乏实践性，如《海洋环境保护法》中对于损害赔偿制度的规定过于原则化，这造成了行政部门在处理损害赔偿案件过程中可操作性较差，不仅不能够使“已造成”的污染损害得到合理补偿，更无从谈起落实“可能造成”的污染问题的防治措施；海洋污染追责体系中司法救济的严重缺位，对于海洋污染追责与治理手段主要依赖行政处罚，缺失对海洋环境损失进行有效弥补的救济机制；海洋环境保护实体法与程序法不相匹配，如《海洋环境保护法》第９０条规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。
对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
”此条款中明确规定造成海洋环境污染损害的责任者应当承担民事责任。
但新的《环境保护法》修订草案中却对环境公益诉讼只字未提，这就意味着尽管新修订的《民事诉讼法》做出了有关环境公益诉讼的规定，但是民事诉讼法的立法意图以及立法精神并没有在环境保护领域得到贯彻与实施。
行政方面，行政执法权的行使是目前我国海洋环境保护的主要手段，其行使方式主要是征收缴纳的排污费、罚款和没收违法所得等。
海洋环境保护的行政权责的行使主体的范围主要是依据《海洋环境保护法》第５条①。
尽管《海洋环境保护法》规定了诸多具有管理与监督职能的行政主体，但具有如下弊端：行政体制不科学，主要体现在各管理机构之间的权限与责任不清、行政管理机构重叠或交叉、管理职权分工不明等；行政监督缺位，主要体现为缺乏具有权威性的环保监督机构，公众参与流于形式，仅仅依靠人大与新闻媒体的作用难以真正的实现对政府或执法部门的有效监督；地方保护主义，这主要是由于环境行政管理部门财政上缺乏独立性而受制于地方政府，从而造成基层海洋环境保护部门发展严重不平衡、行政执法乏力甚至无力等现象。
司法方面，由于海洋环境污染案件的处理缺乏明确的法律依据以及相应的诉讼规则，加之海洋环境污染案件本身具有专业化程度高、涉及范围广、诉讼成本高、举证责任难等特点，造成了法院在实践审理过程中的诸多难题。
尽管海洋环境污染或损害事件时有发生，但提起海洋生态损害赔偿诉讼的案件并不多，即便少数案件能进入诉讼程序，往往久拖不决［２］。
此外，我国是成文法国家，法院在审理过程中只能依照成文法，相关的司法解释以及最高院判例并没有形成完整的体系来辅助审判，从而造成各地法院“同案不同判”的现象。
综上所述，我国在海洋环境污染保护方面不７２第２２卷第１期王 琦，等：论我国海洋环境污染公益诉讼机制的完善仅在立法上还存在许多空白，而且在行政管理监督体制和司法方面也存在诸多问题。
由于海洋环境污染保护体系不但需要监督、预防与追责的三位一体，更需要相应的司法救济作为依托和保障，因此，我国海洋环境污染公益诉讼机制亟待完善。
二、我国海洋环境污染公益诉讼的基础与现实困境（一）我国海洋环境污染公益诉讼的基础规范基础。
环境公益诉讼制度是保护环境最终的，也是最具有强制力的救济手段［３］。
综观我国现行环境立法，不难发现构建海洋环境污染公益诉讼的法律依据。
《海洋环境保护法》第９０条规定：“……对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。
”由此可见，海洋环境监督管理部门可以代表国家进行海洋环境损害的公益性求偿。
在此基础上，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中明确提出：“鼓励揭发和检举各种环境违法行为，进一步推动环境公益诉讼。
”２００６年最高人民法院《关于海事审判工作发展的若干意见》中也提到了“充分发挥海事法院的优势及特长，积极支持海洋环境公益诉讼。
”在２０１２年新修订的《民事诉讼法》第５５条中规定了：“对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
