论环境公益诉讼制度
作者：张舒羽
来源：《法制与社会》2012年第01期
摘要环境公益诉讼在我国的诉讼领域是一个比较新兴的话题。虽然十几年前就有类似案件，但当时并未引起我国法律界的关注。日前，随着环境问题，特别是公共环境问题的日益凸显，这一问题正被大家所关注。对于公益环境所面临的纠纷，诉讼是他们最后的保障，是保障其权益最后也是最权威的一种救济途径，因此它在公益环境纠纷解决中有着不可动摇的地位。
关键词环境公益诉讼社会团体原告资格的扩张检察院
作者简介：张舒羽，甘肃政法学院民商经济法学院2009级经济法学专业硕士研究生，研究方向：循环经济法。
中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-058-02
一、公益诉讼的简介
公益诉讼（public interest litigation），简单来讲即是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规、侵犯国家利益、社会利益或特定他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。
在国外有这样一个实验：把一块种满草的试验田九等份分好，然后将它们分给八个牧羊人，留下中间一块作为公共地。实验者规定他们每天到自己的试验田来放羊，但对公共地是否能放养并未声明。一年后，当实验者再次到来时，发现公共用地已因过度放牧寸草不生，而其余八块试验田仍是青草茂盛。
这个实验告诉我们：当公共利益处于无人看管的状态时，每个人都会想最大限度的对其进行利用。试想一下，若羊群无意间吃了其他试验田而非公共地的草，那么该试验田的主人势必会采取一些行动来保护自己的利益。那么对于公益地谁又会对其权利进行保护呢？随着公共领域的逐步扩大，这一问题日益凸显，因此，环境公益诉讼就呼之欲出了。
二、环境问题公益诉讼的凸显
我国有很多的公益诉讼案件，但由于前些年社会各界对环境不够重视，因此对环境公益诉讼的关注度也不高，因此很多公益诉讼案件并未引起大家的关注，且大多数案件均以失败告
终。我国第一个成功的且影响较大、关注度较高的环境公益诉讼案件是陈岳琴诉北京华清嘉园一案。
陈岳琴是北京一名律师，所代理的案件主要是环境公益案件，被业界誉为“中国公益诉讼的带头人”。她于2003年入住北京华清嘉园后，发现小区中本应有的绿地上被一片楼房所覆盖，而且小区绿地比例明显少于开发商宣传册上所承诺的绿地比例。因此她将开发商诉至法庭，要求开发商按照合同约定恢复应有绿地并支付违约金。但由于证据不足一、二审判决陈岳琴败诉。2004年，陈律师再次提起诉讼，这次她起诉对象是北京市规划管理部门，要求他们对小区实际绿地进行监督验收，但结果仍是败诉。并没有气馁的陈律师在第三年再次提起诉讼，这次的诉讼对象是北京市园林绿化管理部门，要求他们履行法定职责，对小区绿化工程进行实际测量并出具证明文件。
2005年6月17日，第三次诉讼后立案不到一个月，被告北京市园林局主提出动要求和解，承诺在一个月内对华清嘉园小区绿地进行实际测量并出具证明文件。随后双方签订了《和解协议》。这一协议的签订意味着本案成为了我国首个成功的环境公益诉讼案件。随后北京市园林局的实测报告出来了，未出乎公众预料，华清嘉园小区实际绿地率仅有16.3%，与政府强制标准要求的底线30%相差甚远。本案过后，在媒体及北京陈岳琴律师事务所等机构建议下，北京市园林局和市规划委员主动对北京100个小区绿地进行抽样检测，以检验商品房小区绿地的现状和达标情况，这在北京掀起了一场恢复小区绿地的环保风暴。
本案之所以能引起这么大的反响，起因是件“小事”，小到我们天天都能看到、都能接触到，即使引起我们再大的不满，却也不会想到去起诉。然而环境问题不会都演变成公害，大多数环境问题都是诸如噪音、光污染、水域污染等问题。而这个案件的胜诉激发了民众对于自身环境权利的维护，不得不说这是令人欣喜的一个变化。
三、环境公益诉讼的困境
环境公益诉讼难于在我国实行的原因，是因为人们环境维权意识薄弱、举证责任分配不明确、人们对于诉讼费用承担的顾虑及诉讼主体对原告资格的限定过于狭窄等原因造成的。随着法制的宣传、社会的进步和环境的日益恶化，近几年人们对于环境维权意识正逐渐增加，同时一些省市先后出台政策规定“环境诉讼案件若原告胜诉，诉讼费用由被告承担；若原告败诉，诉讼费用由政府承担”，这解决了人们因害怕败诉而不愿提起环境诉讼的后顾之忧；而民事诉讼法规定对于环境问题采取举证责任倒置，即侵权行为与损害后果之间的因果关系由被告承担举证责任，原告仅承担案件的损害事实与损害后果两部分。因此，到目前为止，唯一阻碍环境公益诉讼的即是法律对诉讼主体的规定过于狭窄这一点。
我国现行《民事诉讼法》第一百零八条规定：“起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系公民、法人和其他组织……”，因此只有公民、法人或其他组织可以自己
的民事权利受到侵犯或与其他人发生民事权益争议才能以原告的资格向人民法院提起诉讼，排除了其他人或组织为他人利益或公共利益提起诉讼的可能性，极大的限制了原告的资格。
我们知道，环境危害的影响并不局限于对其有直接影响的人。我国属于发展中国家，经济的发展是建立在牺牲环境的基础上，由于这种副作用的潜伏期比较长，因此环境问题在近年来出现的比较多，特别是因空气被污染、水资源的破坏等行为而引起了众多的公益诉讼，但这些案件的提起因“法无明文规定”而被法院驳回，或者以自然资源并不属于个人，个人对这些资源并没有排他的使用权和所有权，从而驳回了起诉。2006年国务院发布的《关于落实科学发展
观加强环境保护的决定》提出：“鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”我国著名的环境法学家吕忠梅教授在2007年3月召开的十届全国人大五次会议上提出了建立相关环境公益诉讼的建议，并主张法律赋予特定的国家机关、相关的社会团体以及个人提起环境公益诉讼的权利。借鉴国外相关制度，同时综合我国国情，对于环境公益诉讼主体资格扩张的范围包括以下几个方面：
（一）检察机关提起环境公益诉讼
在我国，检察机关是公共利益的代表。同理，当公共环境受到侵害时，检察机关应承担相应的义务，这一制度在大陆法系国家已有先例。法国《新民事诉讼法典》中明确规定了以保护公益为目的的协会诉讼与个人诉讼制度，同时该法典还规定凡是在公共秩序受到危害的情况下,检察机关均可以代表社会，以“主当事人”或“从当事人”的身份进行诉讼，并参与到公益诉讼中去。德国法律中也有类似的规定，它确立了行政诉讼的公共利益代表人制度，规定检察官可以作为公共利益的代表人，可代表联邦或地方独立提起或参加行政诉讼。
近期，昆明市中院、检察院联合发文《关于办理民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》，首次对环境民事公益诉讼的相关程序进行了详细的规定。下面一图就是昆明市中院在审理环境民事公益诉讼时的程序，其中检察院予以支持：
这是我国检察机关代理环境民事公益诉讼的模式之一，即针对起诉人申请而提起并参与案件。另一种模式为主动参与型，主要是针对较为严重、影响较大的环境公益诉讼。公众在提起诉讼后具有选择权，可以自己的名义直接提起诉讼，若遇到较大的案件也可以选择检察机关为代表提起诉讼。进行这种选择制度的安排，有利于当事人将案件复杂或者重大案件交给专业性较强的检察机关进行诉讼，这样能更好的保护公共利益；同时，在申请被驳回的情况下，公众又可以自己的名义起诉，使公共利益的损害真正享有完整的救济途径。
