我国高新技术产业开发区管理体制分析

国家级高新区行业分析报告国家级高新区行业分析报告一、定义及分类特点国家级高新区是由国家批准设立的面向高新技术产业发展的重要产业载体，其中不仅涉及高新技术产业，还包括加工制造业、服务业等领域。

它们是由国家工信部、科技部、发展改革委和经济信息化部等国家部委负责统筹规划、推进发展的。

根据相关规定和卫星遥感技术进行划分，国家级高新区可以分为25个分类，其中包括IT产业、生命科学、先进制造、新能源等等。

国家级高新区的特点是：一是科技含量高，技术创新能力强；二是产业多元化，结构合理；三是模式创新，具有市场吸引力；四是有规划性、集聚化、服务化；五是具有高效的行政管理和优异的政策扶持。

二、产业链及发展历程国家级高新区的发展经历了三个阶段：1、起步期。

以1991年设立的深圳市高新技术产业开发区为代表，这一时期的高新区大多集中在华南、长江中下游、京津冀三大经济区等地，以集成电路为主，发展较慢。

2、发展期。

主要集中在2000年至2010年，是国家高新区快速发展的阶段，以中原、东北三大经济区和沿海地区为代表，以电子信息、生物医药等新兴产业为主，快速发展壮大。

3、成熟期。

以2010年至今为代表，是国家高新区进入稳定发展环境的阶段。

高新区开始向内陆地区、中西部地区进军。

光学机电、生物制药等新兴领域逐步成为国家级高新区的战略产业。

国家级高新区的产业链主要分为基础研究、应用研究、产业化研发、产业化生产、产品销售等几个领域。

这一产业链体系形成于2016年，高新区内这些产业链的发展呈现出日益庞大的趋势，不断创新、提升和发展。

通过这种产业链的结构，各类企业可以协同发展。

三、行业政策文件及其主要内容为了加强国家级高新区发展，国家出台了多项优惠政策。

以下是一些政策部分内容：1、国家和地方的财政投入。

国家对高新技术产业发展的财政投入不断增加，培育国家级高新区成为重要举措。

2、税收优惠政策。

高新技术企业所得税税率减半，以及利润再投资可免征企业所得税政策等，是对缩小企业经营成本的重要优化。

开发区管理体制和运行机制现状调研报告目前，开发区已经成为全省经济社会开展的主要力量，其集约、高效、创新的本质特征逐渐显现。

统计说明，我省各类开发区在全省0.8%的土地上，实现了52%的利用外资，45%的进出口，24.6%的工业增加值，13.8%的税收，解决就业人员245万人。

获得上述成绩，主要得益于各级党委、政府的高度重视，开发区“小政府、大社会〞的管理体制和“精简、统一、效能〞的运行机制。

但是，最近许多开发区反映，管理体制、运行机制正在弱化，有可能成为制约开发区又好又快开展的最大瓶颈。

为此，我们向145家省级开发区〔原批准开发区63家，新核准设立的开发区82家〕发出了调查问卷，对管理体制、运行机制情况进展了摸底。

同时，对40多家开发区进展了实地调研和考察，济南、威海、烟台、济宁等市外经贸局对本辖区内的开发区也提报了根本情况。

总的看，开发区开展的外部环境并不乐观，应当引起高度重视。

问题之一，管理体制不顺?山东省省级经济开发区管理暂行方法?〔鲁政发[1998]7号，以下简称?方法?〕和?关于进一步搞好园区建立加快经济开展的意见?〔鲁政发[XX]78号，以下简称?意见?〕规定，开发区按照“小政府、大社会〞和“精简、统一、效能〞的原那么设立管委会。

管委会作为同级政府的派出机构，行使同级政府的经济管理权限和相关的行政管理职能，对开发区实行统一管理。

管委会可自行设置内部机构，不搞上下对口，地方政府职能部门原那么上不在开发区内设置工作机构。

开发区中层干部由管委会实行聘任制。

从调查调研情况分析，开发区管理体制和运行机制与省政府的规定出现了很大的偏向。

原批准设立的63家省级开发区中，15家开发区管委会与乡镇政府实行了政区合一，体制和机制根本沿袭了政府的管理方法。

其余48家实行独立管委会的开发区中，21家没有自行设置内部机构的权利，工作机构由上级单位或部门委派，管委会内部机构设置根本与所在地政府雷同，开发区承担了许多不必要的社会职能，管理本钱进步，其开发功能、经济功能和创新功能吞没在繁杂的行政和社会事务中。

高新技术产业开发区管理制度一、引言高新技术产业开发区是我国推动经济转型升级、培育创新型企业的重要举措。

为了规范和管理开发区的运营，提高经济效益和社会效益，建立一套科学有效的管理制度是必要的。

本文旨在探讨高新技术产业开发区的管理制度。

二、管理目标与原则1.管理目标高新技术产业开发区的管理目标是实现经济发展与社会进步的统一，推动科技创新和产业升级，吸引高端人才和创新资源，打造国内领先的创新创业生态系统。

2.管理原则（1）科学决策：制定管理制度应立足于实际情况，科学决策，确保制度的科学性和可操作性。

（2）公平公正：高新技术产业开发区要坚持公平公正原则，为不同类型企业提供公平竞争的环境和公正的服务。

（3）依法管理：开发区管理必须依法进行，遵循法律法规，确保管理行为的合法性和规范性。

（4）分类施策：针对不同类型的企业和项目，采取分类施策，因地制宜，提供个性化服务，促进企业健康发展。

三、管理体制与责任划分1.管理体制高新技术产业开发区设立管理委员会，由相关政府部门和企业代表组成，负责制定市场准入标准、发展规划和政策，协调解决发展中的矛盾和问题。

2.责任划分（1）政府部门：负责监督和管理开发区的规划、项目审批、绩效评估等事务，提供政策支持和公共服务。

（2）企业：负责遵守相关法律法规、遵循诚信原则、履行社会责任，实现自身的可持续发展。

（3）管理委员会：负责制定管理制度、协调解决矛盾和问题，推动开发区的健康有序发展。

四、市场准入管理1.准入条件高新技术产业开发区的准入条件包括企业创新能力、技术水平、市场前景等。

准入标准应当科学、具体，并在一定周期内进行评估与调整。

2.准入程序企业准入的程序应当简化，可以实行自动准入、备案准入等方式，提高准入效率，降低准入成本。

五、科技创新和知识产权保护1.科技创新鼓励开发区内企业加大科技投入，培育核心技术和自主知识产权。

同时，加强与高校、科研院所的合作，推动科技成果转化。

2.知识产权保护加强对知识产权的保护，提高违法成本。

科技创业月刊 2019年第12期基金项目:宁夏回族自治区重点研发计划项目(软科学方向) 高新区管理体制改革研究 (2018B E B 03026)作者简介:刘向阳(1976-),男,硕士,银川能源学院商学院副教授,研究方向:经济学与营销管理;周新军(1967-),男,博士,银川能源学院商学院教授,研究方向:产业经济与投资学等领域研究㊂通讯作者:周新军㊂高新区管理体制改革与完善研究刘向阳 周新军(银川能源学院商学院,宁夏银川750199)摘 要:我国高新技术开发区(简称 高新区 )在其发展过程中形成了适应市场经济发展的新的管理体制机制,推动了区域科技创新和社会经济发展㊂随着市场经济的深入发展以及新时代高新区肩负的新的历史使命,这种体制逐渐显露出困境,表现为体制外摩擦㊁体制回归㊁机制僵化以及成果认证滞后等㊂探讨问题深层次原因,包括高新区定位的偏差㊁ 政区合一 模式㊁制约监督弱化等㊂提出从政府治理向企业治理转变㊁行政管理向科技转变㊁集中管理向协调管理转变㊁权利型管理体制向服务型管理体制转变等思路㊂关键词:高新区;管理体制;体制外摩擦;体制回归;绩效评价;改革取向中图分类号:F 276.44 文献标识码:A d o i :10.3969/j.i s s n .1672-2272.2019110420 引言我国高新技术产业开发区(以下简称 高新区 )自开始成立以来,经过30余年的快速发展,取得了令人瞩目的成就,为国家经济建设㊁科技进步和社会发展做出了突出贡献㊂同时,在高新区管理体制探索和创新方面也取得了重要的进展,尤其是为市区各部门处理政府与市场的关系提供了先行先试的经验㊂高新区不仅起到了技术经济的辐射作用,同时也发挥了体制机制上的引领作用㊂进入新时代,高新区在引领国家科技创新㊁进一步推动全国高新技术产业快速发展方面被寄予厚望㊂‘国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见“‘国家高新技术产业开发区 十三五 发展规划“均对高新区的发展提出了明确定位㊂如何深化高新区管理体制改革,已成为一个十分紧迫而重要的问题㊂首先需要重新总结高新区的管理体制,全面梳理存在的问题,针对一些全局性的突出问题进行分析;其次,以问题为导向,结合高新区新的发展定位和目标要求,对现有的管理体制机制进行研究,提出进一步完善现有管理体制机制的对策建议㊂1 高新区管理体制存在的问题作为改革开放的一个产物,高新区在技术创新㊁科技引领中发挥重要作用的同时,也创造出有别于中国传统行政管理体制㊁符合市场经济发展要求的新体制,在发展中发挥着非常重要的促进作用㊂ 政府搭台㊁市场唱戏 营造出的 新型政商关系 ,既体现了中国特色,也从原理层面确立了高新区管理体制和运行模式的合理性和合法性㊂高新区管理体制既体现了简洁高效的特色,又正确地处理了政府和市场的关系㊂随着高新区的快速发展,尤其是当高新区已过而立之年 的时候,管理体制已不能完全适应新时代高新区创新驱动发展要求㊂关于高新区管理体制存在的问题,学术界已有较多的论述㊂胡志军等从体制惯性㊁路径依赖及体制不顺等多维角度分析了高新区管理体制存在的问题㊂寇作鹏将高新区管理体制问题归结为4个方面:①行政授权不够,宏观调控力度不大;②行政体制不顺,存在条块管理矛盾多;③行政执法有待规范,需进一步完善公平竞争环境;④产权制度改革滞后,企业发展缺乏活力㊂周海认为,现行的高新区管理体制存在着行政体制不顺㊁双重体制障碍㊁产权制度滞后以及独立性不强等问题㊂康江峰认为,我国高新区的行政管理体制存在传统体制回归㊁职能配置不够到位㊁机构设置不够合理问题㊂李金龙㊁何滔从管理理念㊁法定地位㊁行政权限㊁管理职能㊁运行机制和协调机制等维度对现行高新区行政管理体制与 二次创业 的不适应性进行了探讨,认为存在体制回归㊁管委会法定地位不清晰及行政权限落实不够㊁职能设定不合理以及运行机制不完善等问题㊂黄焕升㊁彭通认为,高新区44P I O N E E R I N G W I T H S C I E N C E &T E C H N O L O G Y M O N T H L Y N O .12 2019管理体制存在的主要问题是体制外摩擦,主要发生在高新区管理机构与地方政府直属部门㊁高新区管理机构与城区特别是相邻的城区政府之间体制外摩擦㊂一方面可能导致制度供给主体缺失和制度供给不足;另一方面可能会增加现有制度向新制度更替过程中的制度创新成本㊂上述研究既总结了高新区管理体制存在的一些共性问题,也揭示了一些个性化问题,为客观认识高新区管理体制机制中存在的问题提供了参考㊂不足的是,这些研究缺乏从更深层次的视角来进行挖掘分析㊂高新区管理体制在不同的发展阶段存在着不同的问题,有些问题是阶段性的,有些问题则是长期性的㊂其管理体制存在的突出问题主要集中在以下几个方面:(1)体制外摩擦不同程度存在㊂体制外摩擦主要是由高新区与周边地区之间因体制不同而产生㊂物理空间的自然连接必然会带来新旧两种体制的碰撞,但由于利益的争夺日益激烈以及它们分属于了不同的上级管理部门,造成消除这种摩擦的成本日益加大,制约了高新区的渗透力和影响力㊂体制外摩擦日益成为高新区发展的最大制约因素之一㊂(2)体制回归现象愈演愈烈㊂高新区业已建立的面向市场经济的管理体制和机制逐渐向高度集中的行政体制回归,或者说向转轨体制回归(介于两种体制的中间地带)迈进㊂主要表现在几个方面:①作为高新区的枢纽中心和指挥中心的管委会行政管理体制趋于僵化,改革有待完善;②部分管委会职能定位不清楚,管理层次多,行政效率较低,行为不够规范的问题不同程度存在㊂(3)运行机制较为僵化㊂由于行政机制僵化和占据区域运转的主导地位,受其影响其他机制僵化的问题也越来越突出㊂作为高新区,宏观运行机制主要包括管委会政策和服务传导给企业的机制,微观运行机制主要包括企业运营和区内生产要素聚集与交换提供专业配套服务的机制㊂高新区管委会经过多年的发展和演变,目前已形成了相对稳定的管理机构和办事制度,但受传统行政惯性的影响,许多高新区管委会有着管理多头㊁审批主体过多㊁办事程序复杂等弊端,存在运行机制的功能性障碍㊂后者的问题主要体现在以下3个方面:①科研体制僵化,很多高新区基本上照搬原有体制,没有独特的创新机制:②融资体制不全面,缺乏融资平台和融资机构;③中介服务机制不完善㊂存在机构不齐全㊁规模小㊁独立性较差的现象㊂(4)高新技术企业的认证机制欠缺㊂2008年,科技部㊁财政部㊁国家税务总局联合颁发了‘高新技术企业认定管理办法“‘高新技术企业认定管理工作指引“,2016年又对其进行了修订,使认证工作有章可依㊂但高新技术企业认证工作比较滞后的状况不同程度存在,例如,认证程序设计㊁中介机构的认定㊁评估专家选择㊁监督管理以及审计和纠错机制等环节都有待加强㊂中介机构和评审如何做到客观㊁科学评审;审计部门如何认真履行企业收入以及研发投入等数据的审计责任等㊂只有这些机制均顺畅运行,才能保障高新技术企业认证㊂2 高新区管理问题产生的原因(1)地方政府对高新区发展定位㊂表面上看高新区发展定位与其管理体制没有直接关系,但实际上它从源头上决定了高新区管理体制的性质㊁架构㊁岗位职责㊁考核机制等核心要件㊂国家层面对高新区每一阶段的定位是十分明确的,但在实际执行中各地高新区在定位上均存在不同程度偏移,有的高新区致力于大规模土地开发和招商引资㊂陈家祥(2009)应用2005年火炬计划统计资料的相关数据,经过计算分析,得出了2005年53个国家高新区功能偏离系数㊂数据分析表明,国家高新区在其发展过程中普遍存在功能异化与偏离现象,只有极少数国家高新区如北京㊁杭州㊁深圳高新区的异化与偏离程度较小㊂功能偏离造成的结果主要表现为:一方面与其所在的开发区在发展模式上形成雷同,出现争项目㊁争投资㊁争政策㊁抢人才的现象;另一方面与其相邻的行政区在土地开发㊁社区管理等方面产生了体制外摩擦,进一步衍生出一系列的体制问题㊂例如,由于高新区的规模扩张以及功能的扩展,高新区管委会办事机构相应增加,人员必然随之膨胀;考核机制也必然以招商引资和G D P 为核心,目前我国对国家高新区的考核都是以这两个指标作为主要评价指标,以至于制药㊁汽车㊁电子等产业几乎是所有国家高新区的选择,各高新区之间产业结构雷同,难以确立自身的优势㊂高艳慧等认为,不够完善的考核机制一定程度上导致了园区定位不明确㊂(2)政区合一导致了高新区管理体制的回归㊂为了解决体制外摩擦,有些地方采取将高新区与行政区合并为一体的办法,即所谓的政区合一的模式㊂根据2009年国家科技部火炬中心对高新区管理体制的调查,56家国家级高新区中有16家实质上采取了 政区合一 运作模式㊂程郁等(2013)认为, 政区合一 不仅会使高新区向传统行政管理体制复归,而且还可能导致行政区制约㊂不过,他们提出对高新区和行政54科技创业月刊 2019年第12期区的合并不能贸然地否定,也不能将政区合一体制简单定论为体制的复归,因为当前普遍存在的高新区与行政区合并现象,实质上是在现行制度体制和发展模式下地方政府追求创新发展的合理化制度选择㊂但从实际合并效果来看,并没有取得预期的效果, 政区合一 体制并没有解决体制摩擦问题,反而是把体制外的摩擦转移到了体制内,并进一步放大㊂合并的规模越大,问题就越多,摩擦就越大,办事效率也越低㊂据笔者的调查,有的合并区存在着8种工资和福利制度,同工不同酬的问题相当突出,体制并轨存在着相当大的难度㊂(3)高新区管理体制受到旧体制的制约㊂高新区迅速发展,经济地位快速提升,区内环境日益完善,待遇相对优越,容易引发了周边区域的广泛关注,因而在一定范围内形成了各方对高新区排挤现象㊂最明显的有两种方式:一种是消极合作,一些相关区域和相关部门出于一种本能的嫉妒心理不时给新体制 添堵 ,采取不合作㊁不支持甚至暗地里抵制等态度;另一种旧体制的因素无形中影响到高新区㊂导致高新区管理人员整体素质不仅不能提高,还出现了下降的趋势㊂(4)高新区拼搏进取精神有待强化㊂不可否认,在高新区发展过程中涌现出了一大批敢创新㊁敢担责的典型人物,他们为高新区的发展做出了杰出的贡献㊂但随着高新区的迅猛发展,安于现状㊁得过且过的心理,导致管理层面也不同程度存在用人制度改革进展缓慢㊂(5)监督机制㊁政治生态环境欠佳㊂高新区独特的管理模式也带来了廉政风险㊂一方面,高新区的相对独立性和权力的过分集中使得主要领导失去了监督,成了利益的获得者和输送者㊂由于高新区巨大的经济收益,管委会机关和企事业单位的领导层享有较高的待遇㊂另一方面,高新区纪检委力量相对薄弱且职责不清㊂加上高新区享有的某些特权与廉洁规定的模糊边界,使得监督难度加大㊂由于这些方面的原因,近年来高新区领导干部被查处的也不在少数㊂3 深化高新区体制改革路径党的十八大以来,国家针对创新创业出台多项体制机制改革的政策方案,包括‘关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见“‘关于加快构建大众创业㊁万众创新支撑平台的指导意见“‘国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见“‘国家高新技术产业开发区 十三五 发展规划“等㊂高新区需要在这些文件精神的指引下进行体制机制的深化改革㊂3.1 高新区管理体制改革理念(1)实现由政府治理向企业治理的转变㊂适应高新区市场经济发展的需要,高新区管理主体尽快实现身份的转换,即由政府治理向企业治理转变,让企业成为高新区发展的真正主角,政府做好服务㊂(2)实现行政管理向科技管理的转变㊂如果说高新区前两次创业,政府需要通过行政手段在基础设施和土地开发等方面为企业的发展提供保障,但到了第三次创业阶段,管委会的中心工作需要实现重点转移,即从行政管理转移到科技管理㊂一切管理的出发点和归宿都是要实现企业的创新发展,扶持高科技企业和产业,尤其是培育世界级的科技型创新企业㊂(3)实现从集中管理型向横向协调性管理模式转变㊂目前大多数学者倾向于将高新区管理模式划分为政府主导型管理模式㊁企业主导型管理模式和协作型管理模式,无论是哪一种模式,进入第三次创业阶段后,需及时调整战略发展方向,从过去集中管理型方式转向横向协调性管理方式㊂所谓的协调既包括管理边界之外的各种利益关系的协调,比如体制外摩擦等,同时也包括体制内的各利益主体的利益协调㊂体制之外的横向协调管理主要由上层组织来完成,例如由一位市级领导来分管高新区及周边区域,这样可以避免政区合一带来的弊端,既化解了矛盾,又保持了各自区域的相对独立性㊂(4)实现由权利型管理向服务型管理体制转变㊂高新区在服务型政府管理方面积累了比较丰富的经验,但从发展的角度审视,还远远不能满足高新区功能定位以及高新技术企业的客观需求㊂高新区管委会由权利型管理向服务型管理体制转变,集中精力做好基础保障服务㊁金融服务㊁人才服务㊁各种手续办理㊁专利申报等方面的服务㊂3.2 高新区管理体制改革路径高新区管理体制改革的核心任务是加快管委会行政管理体制改革的步伐㊂可从内外两个方面入手㊂外部改革是加快市级机构对高新区简政放权的进程,这样可以为内部行政管理体制改革创造有利的外部条件㊂内部改革的重点包括:(1)干部人事制度改革㊂作为改革开放的试验区和排头兵,高新区管委会应率先进行新一轮人事制度改革㊂按照2019年3月中共中央办公厅印发的‘公务员职务与职级并行规定“落实有关要求㊂严格控制编制,并严格实行专业化管理,真正把懂科技㊁金融和服务管理的内行官员选拔到领导岗位上来;以5年为过渡期,行政体制管理全面向企业管理体制过渡㊂按64P I O N E E R I N G W I T H S C I E N C E &T E C H N O L O G Y M O N T H L Y N O .12 2019照现代企业制度的要求形成公司治理结构,形成有效的内部制约机制㊂在此过程中,加强监督管理,市级应定期派巡视组到高新区进行重点巡视,按照巡视的有关规定认真查找问题㊁发现问题㊁惩处违纪行为;提高进人门槛,确保增量的高质量㊂存量人员要做到精简优化,根据业绩调岗调职,实行动态化㊁常态化管理㊂新进人员要在整体素质㊁专业能力㊁阅历及经验方面符合高质量要求;改革完善考核办法,围绕高新区的定位和核心任务设计指标,比如把高科技企业引进㊁孵化㊁培育数量作为首要考核指标,突出高新区的主要定位㊂同时要把人才培养㊁为高科技企业提供服务质量㊁创新发展平台等作为重要指标㊂二是进一步明确高新区的功能定位㊂鉴于大部分高新区已完成一㊁二次创业,并进入第三次创业阶段,高新区需从土地开发和区域扩张,聚焦到高新技术的创新和推广应用,营造不同的创业平台,为高新技术发展提供动力机制㊂为此,一方面国家有关部门要对高新区发展方向进行实时把控,对那些脱离预定轨道的高新区要实行挂牌督导,对严重者要实行 黄牌 警告,对拒不执行者要取消高新区的 番号 ;另一方面,对高新区的考核指标要进行调整,把与有关高新技术紧密相关的指标作为第一级考核指标㊂此外,要严格控制高新区审批数量,对于不具备条件和不符合要求的申报要拒之门外㊂切实提高高新区的审批质量,严防各地大搞高新区的行为㊂三是深化科技体制改革㊂针对科技体制存在的问题,加快推进科技体制改革的步伐,制定新的改革措施㊂比如,郑州高新区积极探索职务科技成果权属混合所有制改革;成都自创区园区 证照分离 方案,全方位地为企业开办经营提供便利化服务为目标;沈阳10条 政策措施通过放权㊁引智形成并放大政策合力,将示范区打造成为全面深化改革的 试验田 ㊂这些都是有益的改革尝试,可在试验成功的基础上加以推广㊂四是利用技术手段简化办事流程㊂提高网上服务业务的比重,变窗口服务为网上服务,纸质服务为电子服务,跑腿办事为 鼠标办事 ,能够在网上作业的全部实行电子化办公㊂这种方式不仅节约办事空间,大大提高了效率,有效避免了机构臃肿㊁人浮于事的老体制弊端㊂同时,也使众多业务公开透明,维护了体制运行过程中的公平性和公正性㊂4 结语高新区管理体制曾在其初期和中期发展过程中发挥了比较重要的作用,其创新模式为市区旧体制改革提供了有益的经验㊂随着高新区的发展,高新区管理体制存在的问题也逐渐显现出来,有的问题已成为高新区进一步创新发展的制约因素,如果不加以改革,高新区很难承担新时代赋予的新的历史重任㊂如何破除园区体制机制 负效应 ,已成为高新区第三次创业首先需要破解的一个重大理论和实践问题㊂本文提出的思路主要是针对第三次创业管理体制改革的初步设想,是对管理体制变革趋势的展望,需要进一步深化研究㊂参考文献:[1] 科学技术部火炬高技术产业开发中心,中科院科技战略咨询研究院中国高新区研究中心.国家高新区创新能力评价报告2018[M ].北京:科学技术文献出版社,2018.[2] 陈文丰,张越.国家高新区管理体制创新 记第十期 创新双月谈 [J ].中关村,2018(5):39-45.[3] 胡志军,盛华根.我国高新区管理体制创新路径分析 基于苏州㊁青岛和无锡高新区的实证研究[J ].科技管理研究,2009(8):33-34+37.[4] 寇作鹏.关于高新区行政管理体制改革与创新的思考来源[J ].中国科技产业,1999(2):15-17.[5] 周海.谈高新区管理体制的改革与创新[J ].中国高新区,2002(12):41-42.[6] 康江峰.我国高新区行政管理体制创新研究[J ].科技管理研究,2005(8):23-24+32.[7] 李金龙,何涛.我国高新区行政管理体制的现状与创新路径选择[J ].中国行政管理,2006(5):60-63.[8] 黄焕升,彭通.论高新区技术创新与园区管理体制及制度创新[J ].2006(6):32-34.[9] 陈家祥.国家高新区功能异化偏离的测定与评价[J ].科技进步与对策,2009(20):134-138.[10] 高艳慧,蒋仁国.国家高新区进一步完善高效管理体制和运行机制的研究[J ].特区经济,2013(10):81-82.[11] 王胜光.我国高新技术产业开发区发展的国家意义[J ].中国科学院院刊,2010(5):475-481.[12] 程郁,吕佳龄.高新区与行政区合并:是体制复归,还是创新选择?[J ]科学学与科学技术管理,2013(6):91-101.(责任编辑:要 毅)74。

经济特区、经济技术开发区和高技术开发区、科技园区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。

我国经济的持续快速增长是与各类开发区的成长和发育分不开的。

从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；开发区的功能也从过去的“四个窗口”、“三为主”，进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径，以及高新技术产业成长的孵化器。

随着我国全面对外开放，特别是进入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，开发区特殊优惠政策的优势减弱，如何增强各类开发区的竞争力是我们面临的一个新问题。

一、国内开发区管理体制的模式（一）管理体制的基本模式我国开发区管理体制可以归纳为三种基本类型。

一是准政府的管委会体制。

管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。

这种管理体制主要适用于人口较少的相对独立的新开区，大部分开发区在建设初期采取这种模式。

二是开发区与行政区管理合一的管理体制。

其特点是开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。

这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。

三是以企业为主体的开发体制。

在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。

开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。

开发区的开发模式有两种类型。

一种是政企分离的开发模式。

开发区管委会只负责行政审批、管理和制定政策，而开发经营由独立的开发公司承担。

如，苏州工业园区实行完全的政企分开，开发区管委会作为管理主体，不直接从事开发区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。

我国产业园区的类型、特点及管理模式分析摘要：长期以来，人们一直把工业园区、开发区、科技园区等概念与产业园区交替使用，其中以工业园区与产业园区混淆最为严重。

事实上，产业园区与其他几种经济发展模式有很大的区别。

根据我国的分类标准，产业这一概念可以划分为第一产业、第二产业和第三产业，其中第一产业通常指大农业，包括农、林、牧、副、渔等，第二产业通常指工业，包括采矿业、制造业等，第三产业通常指服务业，包括交通运输业、金融业等非物质生产部门。

根据这一标准，工业、技术开发等仅仅是产业中的一个部分，因此，产业园区也就包含了工业园区、科技园区、开发区等。

关键词：产业园区、类型、特点、管理模式一、产业园区目前，关于产业园区还没有统一的定义。

综合学者从不同角度对产业园区进行的界定，本文认为产业园区是指在一个国家或地区，通过政府主导力量干预形成或通过市场机制自发形成的产业集群区域，区域内具有完备的基础设施和良好的社会环境，同时产业集约化程度高、特色鲜明、企业之间具有明显的产业关联，是促进区域经济发展的一种有效方式。

产业园区包括工业园区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、特色产业园区、出口加工区、保税区、边境经济合作区等。

二、产业园区的类型（一）工业园区联合国环境规划署（unep）认为，工业园区是在一大片的土地上聚集若干工业企业的区域。

它具有如下特征：开发较大的面积；大面积的土地上有多个建筑物、工厂以及各种公共设施和娱乐场所；对常驻公司、土地利用率和建筑物类型实行限制；详细的区域规划对园区环境规定了执行标准和限制条件；为履行合同和协议、控制和适应公司进入园区、制定院内长期发展政策与计划等提供必要的管理条件［1］（二）经济技术开发区经济技术开发区是我国在经济体制转型期间出现的一种通过采取特殊政策、营造优良环境，吸引国外资金和技术、发展外向型经济的特点区域，具有“企业结构以外商投资为主、产业结构以现代工业为主、产品结构以出口为主、致力于发展高新技术”的特点［2］。

我国开发区管理体制类型及其比较随着改革开放和经济发展，我国的开发区在数量和规模上都有了大幅增长，成为推动经济发展和对外开放的重要力量。

不同地区和不同类型的开发区，由于历史、地理、经济和文化等因素，其管理体制存在差异。

本文主要探讨我国开发区管理体制类型及其比较。

一、经济技术开发区经济技术开发区是中国第一个开发区，成立时间最早、规模最大、开发最为集中和体制最为成熟的一类开发区。

其主要功能是引进外资和技术，推动国内外资企业合作和促进高新技术产业发展。

其管理体制由国务院设立的领导机构和管委会共同组成，通常由中央和地方政府共同出资设立，负责对开发区的招商引资、基础设施建设、产业规划等主要工作进行统筹管理和领导。

二、保税区保税区是指为推动出口贸易发展和促进对外开放，以出口作为主要发展方式的特殊经济区域。

保税区通常设立在海关直属区域或者离岸岛屿，商品可以进出保税区而不再缴付进口关税和增值税等税费。

保税区的管理由国务院海关总署设立的海关特殊监管区管理，不同于其他开发区的管理体制。

保税区的发展方式也在近年来逐渐走向多元化，成为跨境电商、全球采购和物流等的发展重要平台。

三、自由贸易试验区自由贸易试验区是中国政府于2013年9月设立的特殊经济区，目的在于推进经济转型和全面对外开放。

试验区内的企业和个人可享受更加宽松的投资环境和贸易政策，提高市场准入、金融服务、人才引进等自由度。

试验区的管理由国务院下设的由多个部门共同组成的领导小组和管理机构负责，具有更加灵活的管理体制和政策试验的特殊权限。

四、新区新区是根据国家重大战略部署和经济发展需要设立的特殊开发区域，其目标是实现新一轮改革开放和经济发展。

新区通常由国家制定发展规划、政策支持和对外开放措施，集聚高端产业和人才，推动实现新的经济增长点。

它们的管理体制较为灵活，可以根据具体情况灵活调整和改变，从而更加适应市场和发展的需求。

目前，我国已经设立了多个新区，例如广东大湾区和雄安新区等。

(一)开发区的功能定位和管理模式。

1．开发区定位与管理体制。

开发区的管理体制是与开发区的功能定位和区划相互关联的。

从开发区的区划布局来看，我国的开发区有三种基本形式：一是在人口稀少的地区开辟一个新区，只有很少居民，开发区的功能主要是吸引产业投资，经济开发。

这种模式通常是老城市的延伸和扩展。

如苏州、天津。

二是在老城区划出一块地方设立开发区，开发区管理部门不仅具有新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。

这种模式主要是以开发区直接带动所在区的城市化，或为开发区留下足够的发展空间。

如上海浦东、青岛的黄岛开发区和陕西杨凌农业高新技术示范区。

三是在老城区设立无边界的开发区，开发区和老城区合为一体。

如北京的中关村海淀试验园区、杭州高新技术开发区的主区块等。

这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大专院校和科研院所的科技力量兴办高科技企业和科技成果转化，形成一个区域孵化器。

除了产业布局和经济开发的功能以外，我国相当一部分开发区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。

我们正处于计划经济向市场经济过渡的时期，要逐步转换政府职能，建立适合市场经济的管理制度和协调机制，需要在小范围内进行试点，再在大范围内推广。

我国的深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制方面进行了试点，起到了很好的示范作用。

北京中关村科技园区制定了中关村科技园区条例，在企业分配制度，知识产权分配制度等方面进行了创新，在规范化制度创新方面带了头。

目前，国内开发区的管理体制可以归纳为三种基本类型。

一是准政府的管委会体制。

管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，主要适用于人口较少的相对独立的中小型新开区。

管委会本身就是政府职能改革的产物：开发区管理职能与行政区管理职能相分离；政府职能转变，机构精简，办事程序简化，效率高；实行用人机制改革，普遍采取竞争上岗等等。

大部分开发区在建设初期采取这种管理体制。

但这是一种过渡形式，当开发区发展到一定规模，城市功能健全以后，这种管理模式就不适应了。

关于开发区管理体制的思考摘要:开发区作为政府的派出机构,凭借其精简高效的体制优势、优惠的政策优势和地缘优势,已经成为区域经济新的增长点和对外开放的窗口,起到了积极有效的示范、带动和辐射促进作用。

然而,随着经济全球化和全方位对外开放格局的形成,尤其是近年来国家政策的不断调整,开发区原有优势在弱化,管理体制、运行机制不完善的问题显现,已不再适应新经济社会发展的需要。

因此,对开发区体制问题的思考应运而生。

我国开发区经过多年探索实践,积累了丰富的经验,获得了长足发展。

但随着中国市场经济体制的成熟和全球经济一体化进程的加快,特别是当前全球金融风暴的影响,原有的管理体制已经不能适应开发区发展的需要。

于是对我国开发区管理体制问题的思考就应运而生。

一、我国开发区管理体制中存在的问题及原因剖析开发区作为我国改革开放的产物,在我国对外开放和经济发展进程,发挥了重要作用。

进入新世纪以来,面对新的国际国内形势,特别是在当前金融风暴的影响下,原有的政策与制度环境发生了根本性的变化,从追求数量和规模转向追求质量和效益;从引进资金和技术,转向带动区域经济的科学发展,从政策、资源的竞争步入制度的竞争。

开发区的发展在新时期面临严峻挑战和重大调整,急需对现有制约开发区发展的一些重大问题进行深入的研究并予以解决。

1.法律地位不明确一方面,开发区经过30年的探索实践,取得了巨大的成绩,从全国范围来讲,各开发区所在省、直辖市、自治区人大都制定了有关开发区的管理条例,其法律地位问题得到了一定程度的解决,但层次低,没有针对开发区的国家立法,没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系,地方法规和部门法规有冲突现象;另一方面,开发区没有统一的审批管理部门,国家级开发区由国务院批准,其中商务部负责经济技术开发区;科技部负责高新区;土地由国土资源部负责;项目设立由发改委负责。

地方上省、市、县甚至行政村都在批准建立开发区,造成“多头审批、无人负责”。

因此,制定一部有关开发区的统一法进行规范,明确界定开发区管理机构的性质、职能,延续开发区的制度优势在当前显得尤为重要。