关于改革创新景区管理体制的建议-巅峰智业

自从出台了《旅游资源管理办法》及相关政策。

尽快出台《旅游资源管理办法》及相关政策，对旅游资源的权力归属进行清晰界定，对旅游景区开发行为进行规范，对旅游景观资源和旅游经营资源加以明确区分。

旅游景区不是单指景观资源，而是以景观资源为核心，由产品系统和支持系统组成的一个综合体。

旅游经营资源（包括住宿、餐饮、娱乐、购物、设施等）对于增强竞争活力，提高景区的收入贡献巨大，《旅游资源管理办法》可让我们对旅游景观资源和旅游经营资源的开发管理有章可循。

理顺景区经营景区管理体制。

地级市可成立旅游发展委员会，主要履行综合协调职能，建立有效的联络和沟通机制，牵头研究、解决跨部门涉及本市旅游业发展的重大问题，构筑各成员单位积极支持、参与旅游发展的格局，形成推进旅游业跨越发展的合力。

为有效整合人文资源，可成立市文物旅游局，实现文物保护与旅游开发、景区管理的高度统一。

在县域推广一些地方文物旅游宗教合一、文物旅游合一的体制，实行旅游与风景（文物、宗教、园林等）一体化的管理体制；在景区推广乡镇旅游一体化的景区管委会景区管理体制。

旅游景区可采用管委会的模式，对于景区产权、管理权实行统一管理，主要负责景区规划的审批、土地使用权的转让、租赁,资源使用权转让、资源保护规划等，并拥有对旅游景区资源开发经营企业经营活动的监督管理权。

管委会集合文化、建设、水利、园林绿化、文物、卫生等政府部门的部分职能，对景区实行统一管理。

针对大部分企业没有建立现代企业制度，实行政府或政府派出管理的比例大，部门分割、多头管理现象严重等问题，联合有关部门出台政策，支持旅游资源经营性企业实行股份制改造，明晰产权，政企分开，建立法人治理结构，吸引国内外资本进入，壮大旅游企业。

丰富旅游产品内涵。

要按照旅游资源的分类进行开发建设，旅游经营资源对于增强竞争活力，提高风景旅游区的收入贡献巨大。

旅游景观资源不应作为景区管理创收的主要途径。

旅游经营资源（包括住宿、餐饮、娱乐、购物、设施等）是改革创新的重点，景区要注重开发修学、商务、会展、湿地、演艺、康体等高端旅游产品，结合乡村旅游，大力发展瓜果、蔬菜、中药材等特色种植和手工艺品加工等特色旅游等，从而培育景区新的消费热点和经济增长点。

巅峰智业——论“用管理酒店的模式管理景区”的新思路北京达沃斯巅峰旅游投资管理有限公司顺应了旅游景区快速发展的大趋势，提出了“用管理酒店的模式管理景区”的新思路，成立三年多以来，无论在管理项目的绝对数量上，还是成效质量上，都取得了同行业最好的成绩。

最近业内盛传的“周村速度”就是其中一个典型的成功案例，在过去的2007到2008短短两年时间内，名不见经传的周村景区快速晋级国家4A，同时在经济效益上也取得了连年翻几番的惊人业绩。

探究其中原委，已有很多报道见诸报端，笔者作为该项目的主要负责人在此换个形而上的角度，从公司首倡的“用管理酒店的模式管理景区”的论点出发，来分析一下景区发展急需变革的积极意义，管中窥豹，但争取起到抛砖引玉的实际作用。

一、“用管理酒店的模式管理景区”是学习进步的快速方法笔者从事过十年酒店管理行业，从1996年到2006年酒店业作为旅游行业之一发展最快同时也几近成熟，申办WTO时甚至有句话形容中国的酒店是“和世界接轨最好”行业。

而景区发展一是时间短，二是数量大，目前全国在编的景区大约两万三千余家，大部分随十年前各地发展旅游的热潮一哄而上，真正形成规模或品牌的不足两成。

两个行业同属旅游业，水平有如此大的差异，根本的原因只是起点不同罢了，同业学习，如果用“拿来主义”的话，三五年就可以赶上。

如果说酒店业给各地旅游发展打下了坚实的基础，那么景区的聚集性和拉动性等特殊作用能够得到最大的发挥，必将使中国的旅游业再次登上一个台阶，获得长足进步。

二、“用管理酒店的模式管理景区”是实践提高的良好借鉴以周村古商城景区为例，首先，借鉴酒店强调服务、注重培训的管理模式，强化了组织架构使景区干部明确管理职责，全体员工服务意识和技能得到有效提高，从而使景区管理在人员上形成了一支过得硬的队伍。

其次，借鉴酒店业信息通道畅通的标准，在景区规章制度落实和完善方面强调时效性，如办公室公告板、本周任务书以及上传下达的例行会议等，同时增加了总经理信箱及员工投诉管理机制等，使景区组织架构中的决策层和执行层、操作层之间形成可循环的联系方式，保证快速、有力的执行和反馈，从而大大的提升了管理的力度和落实。

关于改革创新景区管理体制的建议-巅峰智业改革创新景区管理体制的总体目标是建立精简统一、管理高效、运转协调、行为规范，适应旅游业发展和世界自然遗产保护要求的行政管理体制;建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的旅游经营企业，逐步组建集食、住、行、游、购、娱六要素为一体的旅游公司，使邳州旅游景区成为景区管理一流、效益一流的旅游精品。

景区管理的基本原则一是管理主体统一性原则。

这是改革创新的关键。

邳州旅游景区只能有一个具有旅游行政的管理主体;二是政、事、企分开原则。

景区的所有权、管理权和经营权、开发权分离。

政府不再直接参与景区经营管理，企业完全实行市场化运作。

景区管理的几个模式：成立旅游景区统一的景区管委会，并享有独立的财政权。

管委会可以设立办公室、规划保护处、接待处、安保处、计财处、营销策划处、执法处、票务处、园林养护处等部门。

主要职责是对旅游景区进行统一规划、管理、保护、执法、安全保卫、旅游营销策划、园林养护和重大接待等。

先试行调整艾山九龙风景区行政区域，邳州铁富镇政府不再直接管理艾山九龙风景区，只管理景区以外的自然村，在条件成熟的前提下，将艾山九龙风景区周边的部分自然村全部纳入艾山九龙风景区管委会管辖范围之内，这样有利于景区科学可持续发展。

按照政、事、企分开的原则，在成立艾山九龙风景区管理委员会的同时，组建艾山旅游开发有限责任总公司。

通过资产重组、盘活国有资产，优化资本结构，建立起以旅游景区风景资源为依托的国有旅游龙头企业，并按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度运行操作。

艾山旅游开发有限责任总公司直接对管委会负责，自主经营，自负盈亏。

管委会除门票收入外，还可以通过对艾山旅游开发有限责任总公司有偿出让项目经营权的方式，按照协议或经营收入比例的方式获得出让经营权的补偿。

艾山旅游开发有限责任总公司根据实际需要可以设立若干子公司，如景区旅行社、娱乐演出公司、旅游营销公司、旅游规划公司等，统一经营景区内的一切景区管理接待业务。

旅游景区是我国旅游业发展的基础，也是旅游业发展的重要载体。

近几年来，我国旅游景区在全国旅游业蓬勃发展的总体形势推动下，其开发建设和保护利用也取得了令人瞩目的成就，但景区运营管理仍存在政出多门、体制混乱的宏观格局，相当一部分景区存在发展理念滞后、管理能力欠缺、服务水平不高等问题。

针对上述问题，面对社会舆论对于景区问题的混乱认识和非理性的诉求，笔者一直主张对景区实行分类管理，即将全国的景区分为公益型、市场型、混合型三种类型，简要阐释如下：公益型景区指具有极大的、明显的社会公益价值的“优中选优”的景区，如故宫、黄山、九寨沟、张家界、峨眉山、三峡大坝等，其旅游资源具有很强的不可替代性和稀缺性，是自然垄断产品，也是全国人民乃至全世界人民共同所有的财富。

这类景区管理应免费或较少收费，力争让全民都能够公平共享，避免垄断利润，避免对低收入人群不公正，同时门票方案要向未成年人、学生、学校等重点受教育人群和组织倾斜，以达到最大的社会公益效果。

市场型景区指不依托所在地传统的旅游资源，依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“无中生有”的景区，如欢乐谷、迪士尼、环球影城等主题公园型景区，其中人造景观、人造娱乐型景区占较大比例。

此类景区的旅游资源具有很强的可替代性和较大的风险性，是纯市场化产品，门票价格决策完全是市场行为，就像美国好莱坞大片一样，让游客“用脚来投票”，门票采用“谁来就向谁收费”的方式，政府不承担额外责任。

混合型景区指依托所在地的森林、一般人文古迹等国有资源，同时也依靠开发商投入资本、土地、文化创意等旅游发展要素，产生市场价值的“平中见奇”的景区。

这类景区占中国全部1.5万多个景区中的大多数，其中四川的碧峰峡等景区最为典型。

此类景区兼具公益性和市场性，在从旅游资源转化成为旅游产品的过程中，需要地方政府或投资商高成本投入，因此门票定价必须部分考虑公众的利益，同时又要面对供求关系的影响，政府又不能过度干预，一定幅度的价格升降属于正常现象，应实行政府指导价或最高限价管理。

巅峰智业刘锋：如何打造创新性旅游智库中国旅游研究院2016-05-032016年4月29-30日，第八届中国旅游科学年会在北京唐拉雅秀酒店隆重举行。

本次年会以“大数据、旅游研究和旅游智库建设”为主题。

北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司创始人刘锋研究员发表圆桌论坛主题演讲《如何打造创新性旅游智库》，以下为文字实录：尊敬的戴院长、各位同行，下午好，很高兴参加第八届旅游科学年会，刚才宋所长业介绍了我的背景，我突然觉得我和这个智库还真是很有缘分，在中国科学院最大的科学智库，又在清华大学这也是一个学术智库，又在国研中心又是一个政策的智库，又到亚洲开发银行研究院，在那里做过一段时间的访问研究员，这也是一个世界一流的智库，现在又在打造旅游的民间智库。

我今天想和大家来交流的怎么样来打造创新型的旅游智库，从三方面分享，看大势、新使命、新路径。

首先来看看大势，旅游的大风口确实来到了，我们旅游确实面临着非常难得的黄金发展机遇期。

但是在这样一个阶段我们又可以看到，现在存在着非常突出的供需矛盾，一方面在旅游的产业格局里面有结构性过剩，比如很多星级酒店都是产能过剩，入住率下降，效益下降，另外一方面可以看到旅游更突出的是结构性的战略短缺，我们真正高品质的个性化、精细化的产品和业态尤其像我们的休闲度假产品、旅游公共服务还有主题化比如养生、亲子儿童的旅游产品这方面都是严重供给不足的，所以明天后天大家又会看到像图上显示的景象，我们的景区又会人满为患。

很大程度上还是高品质的精品景区供给不足，我们的低水平同质化粗放式的旅游产品还是大量存在。

在这样一个背景下，可以看到供给侧改革是一个必然的要求，也是我们一个必然的战略选择，在这样的背景下怎么有一批更好的战略性的、前瞻性的顶层设计和科学性、指导性很强的智力谋划，以及实践性和技术性很高的落地指导就越来越迫切，这样也就需要我们的智库支持。

最近有一个非常深的感受，就是我们随着旅游的大风口到来，那么各行各业都盯住旅游这个唐僧肉，房地产行业转型升级，矿老板、煤老板要转型升级，搞其它的高大上的高科技、IT也看不太懂，一看旅游这个事好玩，吃喝玩乐有意思，现在都纷纷扑到旅游领域里面来。

我国旅游景区管理体制改革的方向与对策近年来，我国旅游业发展迅猛，成为推动经济增长的重要力量。

然而，随着旅游景区数量的增加和游客数量的不断增长，旅游景区管理存在着一些问题，如治理体制不完善、服务质量不高、资源浪费等。

为了提高旅游景区管理水平，顺应新时代旅游发展趋势，我们需要对旅游景区管理体制进行改革。

本文将从下面几个方面探讨。

一、治理体制改革在我国旅游景区管理中，现有的主管部门和管理机构众多，职责不明确，造成工作效率低下，治理效果不佳。

因此，我们应该通过整合主管部门的职责，建立统一的旅游景区管理机构，提高管理的专业性和科学性。

同时，要完善管理团队，提升管理人员的素质和能力，加强对管理人员的培训和考核，确保他们具备管理旅游景区的专业知识和技能。

二、改善服务质量旅游景区是游客休闲度假、旅游观光的重要场所。

因此，提升旅游景区的服务质量至关重要。

首先，要加强对旅游从业人员的培训，提升其服务意识和服务技能。

其次，要建立健全旅游景区的服务标准和规范，确保游客得到高质量的服务。

同时，要加大对旅游景区的扶持力度，鼓励企业增加投入，改善景区设施和服务设备，提升整体旅游体验。

三、加强资源保护旅游景区的发展离不开自然资源和文化资源的支持。

但长期以来，由于管理不善，一些旅游景区存在资源浪费、环境破坏等问题。

因此，我们需要加强对旅游景区的资源保护。

首先，要制定和完善相关法律法规，加大对资源保护的监管力度。

其次，要加强宣传教育，增强游客的环保意识，让他们成为资源保护的参与者。

此外，要加大投入，改善景区的基础设施建设，提升资源利用效率，降低对环境的影响。

四、创新管理模式在旅游景区的管理中，传统的管理模式已经不适应新形势下旅游业的发展要求。

因此，我们应该积极探索新的管理模式，创新管理方法。

一方面，可以引入市场化机制，鼓励社会资本参与旅游景区的管理，提高管理效益。

另一方面，可以借鉴国外先进经验，发展智慧旅游、数字化管理等新兴模式和工具，提高旅游景区的管理水平。

据统计，我国目前有近2万多家景区景点，绝大部分景区的经营管理还是在政府专营的管理模式下经营管理。

在现今的经营管理中逐渐的暴露出四个方面缺陷。

一是政企不分家，景区经营管理开支纳入了政府的收支两条线，造成经营管理者缺乏市场风险意识与开拓市场的决心，不能有效的将景区资源合理开发利用；二是集行政管理人员与经营管理者于一身，对经营管理者的业绩缺乏有效管理机制，使得景区经营脱离市场竞争游戏规则，结局常常是事后论成败，耽误旅游发展大好时机；三是管理运行体制标准多样化，景区中、高层管理人员既有政府官员也有外部招聘的人员，在人事、薪酬体制上实行政企二套标准并行，造成分配不合理，责任不明晰，导致景区管理效益低下；四是景区管理认识不足，将景区管理工作局限在简单的人事、财务、安全、接待、日常工作上，忽视景区其它产业链的配合管理工作，如旅行社、酒店、车队、媒体、景区之间的互动互利的有效管理方式。

近年来北京达沃斯巅峰旅游规划设计院、北京达沃斯巅峰旅游投资管理公司通过浮梁古城、周村古商城、湖北东方山、内蒙锡林郭勒赛马场等景区合作经营与托管的成功经营管理案例，总结了很多实用的管理经验。

我们认为景区的管理应该是多方位、多层面、综合性的管理模式，不但要管理好人事、财务、安全、接待、日常工作等事务性的工作，还需要“管理”好政府的渠道优势，管理好景区资源的开发利用、管理好来景区的游客体验、管理好旅游产业相关行业的产业对接。

下面就实用性谈我们周村经营管理在市场化运作下八个方面的管理经验：一是制定适合景区发展的组织管理架构与管理流程。

根据周村古商城景区资源类型、经营产品的特点制定公司组织架构，构建以总经理为首，景区营销、景区管理、商品经营三位副总经理为辅的经营管理班子，搭建核心管理层——各部门负责人队伍。

在管理上实行总经理责任制，总经理对全年景区效益目标承担全部责任，营销、景区管理、商品经营三位副总经理按分管工作对总经理分解的各板块的经营指标负责。

巅峰智业——旅游景区如何快速走出经营管理的困境【他山之石，可以攻玉】出自《诗经·小雅·鹤鸣》。

指别国的贤才可以用来治理本国。

后比喻借助外力，改正自己的缺失。

本文的标题之所以引用古人的这段话，就是为了让我们的旅游景区的决策者可以感知借助外力完善自我的重要性。

目前，许多景区在经营过程中出现了这样或那样的问题，感觉到自身需要发展变革，例由于专业管理人才、市场如何开发、宣传促销如何开展、产品如何更新、服务质量如何提高等等一系的问题，使得变革困难重重；加上遗留的土地问题、人事问题、资产问题等历史问题又阻碍了景区的变革；还有政策问题、体制问题等局限了发展变革的程度。

这些问题使得景区束手束脚，发展变革缓慢，依靠自身的力量难以突破。

但是，他山之石可以攻玉，借助外力来解决自身的问题，也就是将景区实行托管，或许是一条可以选择的道路途径。

委托管理：就是景区所有者将景区委托给一家专业的景区管理公司负责经营管理，委托方负责景区的规划、投资建设、资源保护和关系协调等，并根据其管理内容、经营情况等综合因素支付给托管方适当的管理费用，托管方具体负责景区的经营管理工作，在委托方授予的权限内开展工作，并实现托管目标。

委托管理的优点是真正意义上将景区所有权、经营权和管理权分离，把景区的经营问题、历史问题和体制的问题分割开来，逐步解决。

既不影响景区自身的发展，又不会阻碍景区的改革。

首先，通过专业的景区管理团队引进，给景区注入新的经营管理理念，嫁接了成熟的营销网络和管理制度，能够快速提升景区的影响力、知名度和品牌效益，提高景区的经济效益，使自身具备造血机能，能够自我发展，解决景区经营管理中的问题。

其次，可以通过运用市场运作方法重新整合相关资源，使景区轻装前进，在此基础上逐一解决历史问题。

再次，这样做景区产权的主体没有变化，包括复杂的人事关系不用大的变动，不用触动体制和政策范畴，可以在不改变权属的情况下，借助外力来完成自身的发展变革，使景区在短时期内过度到现代企业的管理模式，按照市场的机制运营。

景区管理制度改进意见一、景区管理制度的现状分析1.1 制度存在的问题目前，许多景区的管理制度存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：1.1.1 规章制度不够完善：一些景区的管理规章制度比较简单，无法覆盖到位，导致管理不够规范。

1.1.2 决策过程不透明：一些景区的决策过程不够透明，导致工作难以开展，管理混乱。

1.1.3 人员管理不当：一些景区对人员管理不够重视，导致员工素质参差不齐，服务质量参差不齐。

1.1.4 资金管理不规范：一些景区对资金管理不够规范，导致资源浪费，影响景区的可持续发展。

1.2 制度的必要性景区管理制度的完善和改进具有重要意义，主要表现在以下几个方面：1.2.1 规范管理行为：完善的管理制度可以规范景区管理行为，确保管理工作有章可循。

1.2.2 提升管理效率：优化管理制度可以提升管理效率，提高景区工作效率，满足游客需求。

1.2.3 保障游客权益：健全的管理制度可以有效保障游客权益，提升景区服务质量，吸引更多游客。

1.2.4 促进景区发展：完善的管理制度可以促进景区的可持续发展，推动景区经济社会效益提升。

二、景区管理制度的改进意见2.1 完善规章制度为了规范景区管理行为，提高管理效率，应该完善景区规章制度。

具体意见如下：2.1.1 建立健全的管理体系：建立健全的管理体系，制定详尽的管理规章制度，确保管理工作有章可循。

2.1.2 深化管理制度改革：深化管理制度改革，完善景区管理体制，推动管理工作的规范化、科学化、法治化发展。

2.1.3 完善管理流程：完善管理流程，明确各项管理工作流程，提高管理效率，提升景区服务质量。

2.2 加强决策透明化为了提升决策透明度，增强管理工作的民主性和科学性，应该加强决策透明化。

具体意见如下：2.2.1 建立民主决策机制：建立民主决策机制，充分听取各方意见，确保决策过程公开透明、公平公正。

2.2.2 推行科学决策理念：推行科学决策理念，依据事实、数据和科学依据做出决策，提高决策质量。

近三十年是我国旅游景区蓬勃发展的三十年，游客出游数量呈几何级数增长。

伴随景区经营收入大幅提升的同时，也存在着很多问题。

尤其是国内相当一部分景区每到黄金周、暑假等旅游高峰时节，人满为患，动辄发生安全事故，反映出现阶段我国景区存在的软硬件建设管控与旺盛的游客需求之间的矛盾。

如何做好景区游客的限流与分流工作?一、景区限流的发展历程①基于文物保护的需要，国内特定景区实施游客限流。

△ 2003年，西藏布达拉宫率先限流，每日接待850人，2008年每日接待2300人，2015年每日接待4000人;△ 2005年敦煌莫高窟限流，每日接待2000人，2013、2014年两次调整接待人数上限，分别为5800人和6000人。

②基于旅游法和游客安全的考虑，多地实施限流。

△2013年《中华人民共和国旅游法》发布实施，《旅游法》明确规定：“景区接待旅游者不得超过景区主管部门核定的最大承载量。

景区应当公布景区主管部门核定的最大承载量，制定和实施旅游者流量控制方案”。

△ 2015年7月中旬，国家旅游局首次公布全国31省市5A景区的接待游客最大承载量。

△2015年国庆长假，北京故宫、四川九寨沟等16个知名景区首次按照最大承载量标准实施科学限流，这些景区通过限流措施,顺利度过了重大节假日的旅游高峰，接待服务均赢得了游客的好评。

二、景区游客限流重点工作①充分认识限流的积极意义，景区科学管理避免被经济效益左右。

实施景区限流，在短期内或特定节点，必然会影响景区收入。

但从综合来看，限流是景区有效的保护手段之一，可以提升景区观光体验，促进景区经济良性发展。

首先，景区限流有效保护景区各类旅游资源和设备设施，有利于景区的合理运营管理。

同时也要看到，超景区承载量的客流部分，除了会大幅度提升景区的管理成本，也会对景区资源造成额外的损耗乃至不可控的意外破坏，而很多宝贵的文化遗产和自然景观一经损坏，其后果是无法用金钱衡量的。

其次，景区流量超载会提高旅游过程中事故的发生几率。