1 第五讲 中国现行土地管理体制
一、土地管理的概念及我国土地管理的主要内容
中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会在2007年9月联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。
《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地基本信息“断档”。
2 据国土资源部有关负责人介绍，由于客观历史原因，多年来，我国土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。土地利用现状分类标准的统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据、实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。
土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地管理部门。因此，土地管理也是政府及其土地管理部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。
- 1 - 中国土地制度
中国土地制度是中国历史上解决土地问题的一种独特的制度。它也是中国社会、经济和政治体系最重要的基础之一。今天，土地制度被认为是中国实现经济和社会发展的重要推动力，以及中国建设社会主义的重要基础。近年来，当局不断的改革和完善土地制度，以满足经济发展的需要。
中国历史上有很多不同的土地制度，从原始的私有制，到后来的国有制。原始社会以私有制和隶属制为主要特征，但随着时间的推移，中国土地制度发生了巨大变化。从三国时期（公元三世纪至公元七世纪），土地开始被划分成私人所有，家人之间可以进行土地交易。随后，唐朝（公元六世纪至公元十世纪）实行了国家对土地分配的统治，把土地分配到一个个家中，确保农民的生活来源。此后，宋朝（公元十世纪至公元十三世纪）在土地管理上进一步实行了严格的国家制度，土地被严格经营并由私人征收收租金。
随着社会发展，中国土地制度发生了巨大变化。清代（公元十三世纪至公元十九世纪），国家继续实施土地分配制，同时建立起收税制度，鼓励农民使用新的农业技术和方法。20世纪30年代，中国实行了公有制，将土地归国家所有，并且实行经营性土地承包经营制度，但绝大部分农民仍旧是从事租赁农业的。
1949年建国以后，中国实施了土地改革：土地所有权制度被国家所拥有，但土地使用权被社会群众拥有。这一措施不仅有效地改变了中国农村土地所有权结构，而且也使农村贫困家庭得以得到公平的 - 2 - 土地使用权。土地改革的实施，推动了中国社会的发展，推动了乡村地区的经济发展和社会稳定。
20世纪90年代，改革开放以后，中国政府提出了完善土地制度的政策，旨在提高农业生产能力，改善农民生活水平，促进农业发展，改善土地管理，鼓励农业投资，增加农民收入，推动农村基础设施建设。这些政策改变了中国土地制度，实施了土地拍卖、土地出让制度，实行了租赁土地市场。
如今，中国土地制度的主要特色是：土地所有权归国家，土地使用权由农民承担；土地经营由国家实施，经济收入由农民获取；通过土地使用权的出让、租赁等方式，政府可以进行适当的土地调整；通过开发土地资源，政府可以为农民提供资金和技术支持，进行农业发展。
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1 土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。
我国总土地面积为960万平方公里，其中有耕地亿亩、草地亿亩、林地亿亩，其它面积为亿亩。
应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有亩左右，远远低于世界人均耕地亩的水平。
随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。
土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。
本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；我国集体土地的五项征用原则；国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。
并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；二.以招标方式出让土地；三.以拍卖方式出让土地；四.以协议方式出让土地。
在最后介绍了目前我国闲置土地的认定方法及国家对其处置的方案。
集体土地国有土地土地使用权
一．中国现行土地制度的内容
我国土地目前的利用现状
土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。
我国总土地面积为960万平方公里，其中有耕地亿亩、草地亿亩、林地亿亩，其它面积为亿亩。 百度文库 - 让每个人平等地提升自我
2 应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有亩左右，远远低于世界人均耕地亩的水平①。
再加上长期以来，人们无法使用土地，对科学开发和利用土地问题重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。
中国土地制度的法制建设
王卫国
中国政法大学校长助理、民商经济法学院院长、博士生导师、教授
一、土地制度改革的基本路向
（一）我国土地制度的基本特点
1. 改革开放前我国土地制度的基本特点
首先我们需要了解一下，改革开放前我国土地制度的基本特点。基本特点可以用八个字来概括：公有公用、禁止流转。所谓公有公用就是所有权属于国家或者集体，这叫公有。然后土地的使用在城市的建设用地也好、其他的用地也好，基本上都是由国营单位来使用的，是用无偿划拨的方法来分配使用的。所以不存在土地流流转，特别是市场化流转的问题。
过去在农村，人民公社也是集体生产，集体核算集体分配。因此土地基本上处于公有公用的状态。因此这种情况下，土地也就是不可以流转的。举个例子来讲，1975年的宪法是这样规定的：矿产、水流、国有森林等等荒地等其他资源都属于全民所有，然后国家可以根据法定条件对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用和收归国有。当然这个土地也是属于全民所有，要么是集体所有。原来的75年宪法规定，人民公社是政策合一的组织，然后实行三地所有地为基础。基本上就是这么一个构架：集体生产，集体分配。
2. 改革开放后我国土地制度的基本特点
那么在改革开放以后，我们土地制度的基本走向是什么样的呢？也可以用八个字来概括：公有私用、放开流转。
首先从城市土地上讲，根据82年宪法第10条的规定，城市的土地属于国家所有，然后农村的土地根据82宪法规定，农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有的以外都属于集体所有，包括宅基地、自留山、自留地这些都属于集体所有。《土地管理法》第九条也规定，国有土地和农民集体所有的土地可以依法确定给单位或者是个人使用，使用土地的单位和个人有保护管理和合理利用土地的义务，就规定了土地可以由单位或者个人来使用，而《土地管理法》还规定国家依法实行国有土地有偿使用的制度。
因此城市土地和农村土地逐渐走向了由私主体，特别是1986年的民法通则，规定了企业或者事业单位的法人地位，也确定了公民的民事权利主体地位，因此他们也能够取得土地使用权，所以土地使用权成为了土地流转的基本的权利载体。从放开流转方面来讲，在城市土地方面，开始实行国有土地的有偿使用制度；农村最初是土地承包，在土地联产承包责任制的基础上，逐渐培育出了比较确定的农民的土地承包经营权，那么这个土地承包经营权最后由《物权法》正式确定为一种用益物权。这样就正式在我们国家形成了以土地使用权为中心的土地使用制度。所以在所有权为公有不变的前提下，土地的实际使用开始转为由民事主体来使用。在这个基础上，就要放开流转了，因为在不同的民事主体之间，对用地的需求，对用地的能力都有不同。因此怎么实现土地资源的有效配置，这就需要通过一个市场的机制来逐步实现。所以改革开放前，那个时候我们没有土地市场，也没有土地使用权这么一个正式权利的界定，那个时候也没有土地登记制度，土地登记制度也是80年代才开始建立起来的。所以长期以来，在改革开放前使行的是无偿的无期限的国有土地划拨制度和农村的集体生产经营制度。所以概括的说，我国农村土地流转的发展历史有这么四个要点，虽然在土地改革时期，农民享有土地所有权，也享有自主经营、买卖和出租，农用地和建设用地的流转权，但是随着社会主义的改造和高度集中的计划经济体制，就把农民的土地私有转为了集体所有，而且否定了土地的商品价值，禁止任何形式的土地商品化的利用。
