我国公共物品私人供给的隐忧思考

我国公共物品私人供给的隐忧思考摘要：近年来，随着我国市场化改革的日益深入，公共物品私人供给模式不断被借用，并在实践中取得了相应成效。

但由于我国正处于转型时期，在改革过程中由于制度与法律体系的不完善，以及私人资本固有的逐利性与混合公共物品公共性及公益性的内在矛盾，导致在公共物品私人投资领域，各类问题与冲突屡见不鲜，主要体现为私人部门与政府部门之间的权钱交易、社会成本激增、政府公信力下降、效率损失等方面。

允许私人部门进入公共物品供给领域是目前世界上公共物品供给改革的趋势，但这些隐忧与矛盾阻碍了我国公共物品私人供给模式的有序发展，扭曲了公共物品私人供给改革的初衷。

关键词：公共物品/私人供给/隐忧对于公共物品，从斯密、穆勒、庇古到萨缪尔森，都把它作为市场失灵而必须由政府配置的对象。

但他们的理论都存在一个缺陷，即普遍忽视了公共物品的分类，仅将研究对象限制于纯公共物品，而现实生活中的公共物品大多数都是混合公共物品。

这些混合公共物品，尤其是俱乐部产品的存在为公共物品的私人供给提供了可能。

①从60、70年代以来，以戈尔丁、科斯等为代表的经济学家从理论上对公共物品私人供给的可能性进行了证明。

这一理论的提出在一定程度上催化了西方国家掀起旨在打破政府垄断、引进市场竞争机制，在政府公共部门推进私人资本化改革的政府再造浪潮。

这场浪潮对我国的行政改革也产生了深远影响。

近年，我国对某些公共物品，特别是对准公共物品的投资思路进行了调整，允许私人资本进入到相关领域，并取得了一定的成效。

但在实践过程中，我们发现西方公共物品私人供给改革是在其市场机制比较完善、民主化制度比较健全、法制体系比较完整的背景下进行的；而我国尚处于社会经济的转型时期，存在市场机制与规范不全，法律与制度滞后，政府资源不足等一系列弊病，导致我国公共物品供给上宏观资源配置效率与微观制度效率低下，致使公共物品私人投资领域，各类问题与冲突屡见不鲜。

一、权钱交易根据公共选择理论，行政人员同样具有经济人理性，同样追求自身利益的最大化。

在公共物品私人化投资的进程中，参与公共物品供给的企业可能通过收买政府官员使其放弃监督职能，人为设置市场壁垒或提高价格，来取得巨额利润。

而作为主管部门的行政官员，为获取自身利益，往往与企业“合谋”，把手中的监督权和控制权作为一种政治资本为企业带来垄断利润，从而在利益的分配中获利，造成巨大的腐败空间。

所以，腐败问题成为困扰政府利用市场提供公共物品的一个大问题。

在政府与市场的结合过程中，如果不能很好地控制腐败问题，那么利用市场来生产的好处就会被腐败带来的损失所抵消。

(一)寻租隐忧公共物品行业有着巨大的利润空间，是许多利益集团希望进入的领域。

而由于公共物品的特殊性，政府往往掌控着审批权、特许经营权和控制权。

企业通过寻租来俘获政府，从而取得其进入公共物品投资的通行证。

以原药监局局长郑筱萸案为例，在其主政期间，通过手中的审批权，非法牟利上百万元。

据报导，早在2000年浙江省药监局原局长周航落马时，就已供出了郑。

郑在1994年调到国家医药局之前在浙江长期任职。

那时浙江各企业到国家药监局来向郑行贿，都是周带队。

在国家药监局成立的第一年内，审批通过的新药，浙江的药厂占了全国的五分之一。

在有需求有供给的情况下，公共物品私人投资过程中，政府部门与企业通过权钱交易、内幕采购、黑箱操作、加价出售国有资产、假借上市挪用所筹资金另作他用等行为，在社会上造成了极坏的影响。

（二）监督隐忧政府允许私人提供某些公共物品，并不意味着政府在此方面责任的让渡。

因为无论是纯公共物品还是准公共物品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益。

而由于公共物品的私人供给者是理性经济人的特点，再可能由于制度上的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为。

而且，如同政府提供公共物品会出现“政府失灵”一样，私人提供公共物品同样存在低效率等情况。

因此处于公益的目的，政府的干预行为是非常必要的。

为此，政府必须加强对私人提供公共物品的制度约束。

一系列行之有效的监督管理制度是不可或缺的。

但作为监督部门的政府机构往往由于与企业有着共同的利益关系，而偏离政府的总体公共目标和社会目标。

仍以郑筱萸案为例，由于药监部门监督混乱，以权谋私，致使药品注册申报造假、药品研制生产中违规违法现象层出不穷。

这不仅损害了一个国家权力部门的权威，也破坏了一个行业的健康，更威胁到人民的身体健康。

二、成本隐忧公共物品私人供给虽然缓解了政府在某些专项财政支出上的负担，但由此带来的行政成本和社会成本激增问题不容忽视。

这类问题的出现告诉我们不能单纯仅以成本论成本，任何技术手段所带来的成效都是短暂的，如何避免和解决技术层面之后的真正成本问题，尤其是社会成本才是工作的关键。

（一）政府行政成本在政府与社会之间区分出公共物品的不同类别是责任政府、有限政府理论的一大贡献。

通过这种区分，可以理清政府的边界，让政府从某些公共物品的经营中脱身出来。

在公共物品理论的后期发展中，进一步提出了让政府有选择地退出公共物品的垄断供给，让非政府组织、私人部门也加入到公共物品的供给行列中来。

这对于推动政府的行政改革，起到了非常积极的作用。

但是，公共物品理论被作为一个思维框架被确立起来之后，也对政府的进一步发展产生了阻碍作用。

因为它总是让政府小心翼翼地去区分哪些物品的提供必然有政府组织来承担责任，即由政府组织自身提供；哪些物品生产则可以通过公私伙伴关系来实现，或采用使用者付费的规则来运行。

②从20世纪后期以来的情况来看，由于非政府的、非盈利的组织以及其他社会自治力量的出现，由于私人组织形式和功能的变化（尽管它们的利润导向性质没有改变），公共部门与私人部门之间的界限越来越模糊，公共物品是由私人供给还是政府供给的区分越来越没有必要。

在这种情况下，执意区分不但会造成政府决策效率低下，更会增加不必要的行政成本支出。

此外，政府授权允许一些私人企业进入公共物品供给行列，但由于相应的管理监督机制没有跟上去，私人投资者凭借政府授权，大行违法、违规之事所造成的消极的影响是巨大的。

当这种消极现象出现的时候，政府就不得不投入大量的精力去纠正或善后。

结果，一笔额外的消耗又是不可避免，而行政成本的增加也是在情理之中的了。

（二）社会成本在公共物品私人供给改革中，社会成本不容忽视，能否妥善处理社会成本问题及与此相关的一系类社会问题关系着改革的成败。

1、弱化社会公平公共物品生产和提供主体的变化并不意味着其公益性、公共性的改变，对消费者来说，许多公共物品属于他们的必需品，具有消费的“不可拒绝性”。

对于提供公共物品的私人企业来说，他们是理性的经济人，他们的目标就是追求利润最大化。

因此，企业在获得提供公共物品资格的同时，为了收回前期投入的资本及获取超额的利润而擅自提高产品价格，导致一部分消费者因不能承受高价产品而无法享受公共物品所带来的福利，从而在客观上造成社会弱势群体的公民权利无法实现。

正如改革中的医药卫生机构，市场机制进入卫生领域，在追求效率的同时，也必然带来卫生资源和卫生服务机会分配的社会公平问题。

资本的逐利性会使卫生资源流向能够给卫生服务提供者更大利润的地区、群体和个人，从而在地区、卫生机构、个人之间造成资源配置的不公平和卫生发展的不平衡，而因此带来的社会成本的消化却是十分缓慢的。

2、弱化金融安全公共物品行业由于其经营规模性、公共性与公益性，在公共物品私人供给过程中，供给企业在追求其自身利润的同时还承担着相应的社会功能。

国家为保证社会福利的实现，必然采取相应措施对其予以扶持，而供给企业则以放弃社会性功能要挟政府，使政府在与企业的讨价还价中处于被动地位。

在这一过程中，资金问题历来都是企业希望政府帮助解决的主要问题之一，而这一问题的解决往往将银行牵涉其中。

从银行的角度而言，虽然自上世纪80年代以来我国银行系统进行了大规模改革，但银行并没有成为严格意义上的商业银行，依然受到政府的严格管制，在投资放贷中仍有相当比例须按各级政府预先的项目来进行，使得借贷方的信用和项目的可行性退职其次，从而导致公共物品供给企业在于银行的博弈中，可凭借政策禀赋及银行的前期投入形成沉淀资本，使银行处于弱势地位，产生大量坏账、呆账在所难免，这在一定程度上增加了金融风险的程度，不利于金融资本的有效运作，使真正需要资金的企业因无法筹措到资本而面临困境，资本效用难以发挥，这对社会发展产生的影响是深远的。

3、弱化资源配置公共物品的提供是为了最大化实现社会福利，因此政府的定价标准往往从社会公共利益考虑，收费低廉；但改由私人提供后，由于公共物品供给商的垄断性与逐利性，生产企业制定高额的收费机制，让消费者望而却步，使得公共物品得不到有效利用，造成资源的无效配置和浪费。

尤其是在公共物品私人投资的初期阶段，政府为吸引资金，提出的优厚条件往往成为日后损害公共利益的隐患。

三、政府公信力隐忧随着公共物品私人供给改革的深入，越来越多的改革前属于社会公共福利的公共物品将由市场机制来提供。

在这一过程中，政府在某些公共物品的供给中退位到一个“守夜人”的角色，公民日益被定位为顾客。

当公民在社会经济生活中，完全可以通过货币形式购买到公共物品时，从客观上导致公民忽视自己的政治诉求，降低了对政府的认同感，造成政治冷漠，从而淡出政治社会生活。

对此，我深有体会。

作为一个南方人，到北方求学，明显可以体会到南方人明显比北方人不爱谈政治。

在一些东南沿海发达地区，人们谈得最多的是房价、股票、私家车，很少触及政治。

当政府供给公共物品的职能被市场代替后，而政府又无法及时找到新的定位，人们就会对政府存在价值的合理性产生怀疑，造成政府公信力的下降。

四、效率损失公共物品私人供给的初衷是为了解决传统政府垄断经营的低效率问题，通过打破垄断，引入竞争机制，提高供给效率。

但由于公共物品的规模经济性，并由此形成的新垄断使得低效率现象依然存在。

从新古典经济学的角度看，完全竞争下的外部压力是十分强大的，它迫使竞争主体的企业通过改进技术与管理以降低成本而增加竞争力。

在传统公共物品政府垄断经营的“市场”中，政府的垄断经营客观上使其处于免于市场竞争的地位，因而没有追求效率极大化的动力；而改由私人供给后，取得供给权的生产企业同样由于其垄断地位，也可避免来自市场竞争的压力，因此缺少改进技术，降低成本的内在激励，导致经营者更倾向于非竞争的垄断收益。

在这一情况下，使得企业的平均生产成本高于最低可能成本。

导致公共物品的供给不是质量低下就是供不应求，不是品种单一就是多年一贯制，消费者几乎没有选择的余地，从而扭曲了公共物品私人供给的初衷。

公共物品私人供给中存在的诸多隐忧严重损害着国家和社会的利益，阻碍着社会整体效应的实现。

我国政府应及早认识注意到这一点，采取积极措施消除各类隐忧，特别是要消除体制上的障碍。