深圳原农村土地二次开发模式统筹研究——基于土地增值收益合理分配的视角
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２．１ 调控要点
根据深圳市城市更新管理的相关政策，对于涉及原 农村土地进行城市更新的有 ２ 项特别规定：一是改造范 围内五类合 法 用地 的 数量 需 占整个 开发 用 地面 积 的 ６０％以上，这五类 用 地 包 括 国 有 已 出 让 用 地、非 农 建 设 用地、征地返还地、旧屋村用地和“ 两规” 处理用地。 这 个规定的主要作用在于设定了进入城市更新的原农村 合法外用地的门槛。 二是对于已纳入改造计划的原农 村合法外土地（ 即前面五类用地以外的那 ４０％的合法外 用地） 处置，采取利益共享的处置方式，这部分土地中的 ８０％由原农村集体进行城市更新，其余 ２０％由政府进行 土地储备后调控土地增值收益。 除以上特别规定以外， 城市更新还规 定 了 土 地 贡 献、公 共 服 务 空 间 提 供、创 新 性产业用房以及保障性住房建设等基本要求。 从以上 政策 规 定 可 以 看出 ，深 圳 城 市 更 新 主 要 通 过 控 制 进 入 城 市更 新 的 门 槛 、用 土 地 面 积 切 分 土 地 利 益 以 及 增 加 公 共 利益贡献水平调控的主要手段，来调节原农村土地增值 收益的分配。
式直接进入了城市土地二次开发过程，在此过程中产生了巨大的土地增值收益。 在土地产权关系不明晰的情况下，
当前的二次开发模式又各自为政，出现了土地增值收益分配的巨大矛盾。 为解决上述问题，从深圳原农村土地在二
次开发过程中土地增值收益空间的形成入手，对比研究了不同二次开发模式在土地增值收益分配方面的主要差异。
第５期
岳 隽： 深圳原农村土地二次开发模式统筹研究
· １５５·
对原农村土地房屋增值收益进行调控。 由于该办法主 要针对的是基于公共利益需要实施的房屋征收与补偿 工作，土地整备 完全执行 这 一 办 法 的 难 度 较 大。 因 此， 目前深圳正在推进“ 整村统筹” 土地整备工作，其主要思 路是通过政府和社区 “ 算大账” 的方式 从而明晰并 确 定 各自的利益。
１ 原农村土地增值收益的形成与分配
１．１ 土地增值收益的形成
土地增值收益空间主要受土地性质、土地使用用途
和土地开发强度这 ３ 个要素改变的影响。 将土地增值 收益区分为国有土地增值收益形成和原农村土地增值 收益形成这 ２ 种情形来分析土地增值收益形成的差异 和特点（图 １）。 对于国有土地，一般是从集体所有经征 收后成为国有储备地 （ 土 地 增 值 收 益 为 ΔＩ１ ） ，然 后 进 行 招拍挂出让（ 土地增 值 收 益 为 ΔＩ２ ） ，进 行 房 地 产 二 级 开 发后（ 土地增值收益为 ΔＩ３ ） 继而逐步推进土地再 开 发 工 作（ 土地增值收益 为 ΔＩ４ ） 。 对 于 深 圳 原 农 村 土 地，由 于 没有本质上 完 成 国 有 化 过 程，部 分 土 地 名 义 虽 已 国 有， 但是没有彻底履行完成部分土地的补偿工作，实际由原 农村 占 有 使 用 ，这 部 分 土 地 形 成 了 形 式 上 国 有 实 际 上 集 体控制并使用的局 面 （ 土 地 增 值 收 益 为 ΔＪ１ ） ，其 后 通 过 城市更新等方式直接进入土地二次开 发 过 程 （ 土 地 增 值 收益为 ΔＪ２ ） ，这个过程中土地经二次开发后实现真 正 意 义上 的 国 有 化 ，之 后 推 进 土 地 再 开 发 工 作 将 和 一 般 国 有 化土地的增值收益保持一致（ 土地增值收益为 ΔＩ４ ） 。
· １５４·
地域研究与开发
第 ３４ 卷
从以上土地增值收益的对比可以看出，由于深圳原 农村土地没有 实 现 完 全 意 义 上 的 国 有 化， 所 以，土 地 性 质对土地增值收益的形成影响较大。 一般而言，国有化 土地经历 ３ 个阶段形成并获得增值收益，对于原农村而 言通过 ２ 个阶段获得实现。 其中，第一个阶段就是城市 地区的集体土地在已建的状态下被动纳入城市国有土 地过 程 ，这 个 阶 段土 地 增 值 收 益 的 形 成 主 要 来 自 城 市 土 地整体价值的 提 升， 由 于 这 部 分 土 地 非 完 全 国 有 化， 所 以市场价值与国有储备地存在一定差距。 第二个阶段 就是原农村土地在产权关系尚未完全厘清的情况下直 接进入存量一级开发和存量二级开发联动的过程，这部 分土地增值收益巨大。 在深圳原农村土地增值收益调 控中，ΔＪ１ 和 ΔＪ２ 是最主要的调控内容。
土地整备是深圳于 ２０１１ 年提出的 另外一种土 地二 次开 发 模 式 ，主要 是 基 于 产 业 用 地 需 求 而 实 施 的 一 定 单 元范围内土地一二级联动开发。 在目前相关探索中，土 地整备对原农村土地利益调控的基本 依据来 自 ２０１３ 年 ３ 月出台的《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》， 其中对原农村土地涉及拆迁补偿方面制订了明晰的规 则。 主要做法为根据现状房屋产权状态来实施差别化 处置。 对于有房地产证的情形（一般经过深圳处理违法 建筑的 ２ 个规定办理了房地产证的），会区分主体以限 定产权调控面积为基本要求，超出面积部分实施货币补 偿 ；对 于 无 房 地 产证 的 情 形，均 采 取 分 类 处 罚 、分 类 补 缴 地价以及一定规定情形下实施建筑物重置补偿的方式，
收稿日期： ２０１４ －０８ －１１； 修回日期： ２０１５ －０８ －０３ 作者 简 介： 岳 隽 （ １９７７ －） ，女，甘 肃 兰 州 市 人，高 级 工 程 师， 博
士，主 要 从 事 城 市 发 展 与 土 地 政 策 研 究 ，（ Ｅ-ｍａｉｌ） ｙｕｅｊ＠ｕｐｒ．ｃｎ。
图 １ 城市土地增值收益的形成 Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｌａｎｄ ｖａｌｕｅ
从土地增值收益合理分配的视角，提出了实施利益总量调控、统一拆迁补偿指导标准、统筹平衡调控手段的三大基
本策略，突出各类政策工具的组合和协调使用，统筹有序推动深圳原农村土地的二次开发，提升城市化水平和城市
发展的整体质量。
关 键 词： 原农村土地；二次开发；模式统筹；土地增值收益分配；深圳市
中图分类号： Ｋ９０９
文献标志码： Ａ
文章编号： １００３-２３６３（２０１５）０５-０１５３-０４
０ 引言
在快速城市化进程中，农村集体土地的国有化主要 通过 ２ 种方式进行。 一是通过国家征地的典型模式逐 步转变为城市土地 ［１ －２］ ，二 是 通 过 直 接 的 行 政 区 划 调 整 或其他行政管 理方式直 接转化 为 城 市 社 区［３］ 。 由 于 路 径的差异，城市化过程中利益分配也表现为 ２ 种不同的 情形。 通过征地模式推动的城市化过程其利益博弈的 焦点在于征地范围的界定及征地补偿标准的合理安排， 其本质 体 现 了 城 市 化 过 程 中 被 征 地 农 民 的 权 益 保 障 ［４ －６］ ，而对于通过行 政 管 理 等 其 他 方 式 直 接 国 有 化 的 农村 土 地，其 利 益博 弈 的 焦 点 则 在 于 土 地 开 发 利 用 涉 及 的利益分配问题 ［７ －１０］ ，这些问题 尤 其 在 城 中 村 土 地 二 次 开发过程中日益凸显。 作为一个仅仅通过 ３０ 余 年就 发 展起 来 的 城 市，深圳 农 村 城 市 化 过 程 中 的 利 益 冲 突 更 直 接地体现在这部分土地增值收益分配上。 虽然深圳农 村集体土地在快速城市化过程中已经名义上完成了国 有化过程，但是这部分 土地仍然 被原村民 （ 现为城 市居 民）和原村集体（现为股份合作公司） 所占有、使用和实 施管理，成为非常特殊的一类土地使用情形。 为了更好 地说明这部分土地的主要特征，本研究使用“ 原农村土 地” “ 原村民” “ 原村集体” 这样的术语来进行具体分析。
第 ３４ 卷 第 ５ 期 ２０１５ 年 １０ 月
地域研究与开发 ＡＲＥＡＬ ＲＥＳＥＡＲＣＨ ＡＮＤ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ
Ｖｏｌ．３４ Ｎｏ．５ Ｏｃｔ．２０１５
深圳原农村土地二次开发模式统筹研究
———基于土地增值收益合理分配的视角
岳隽
（ 深圳市城市规划设计研究院，广东 深圳 ５１８０２８）
摘要： 在深圳快速城市化进程中，未完全厘清征（转） 地补偿关系的原农村土地通过城市更新或土地整备等方
２ 二次开发对土地增值收益分配的影响
在深圳存量土地二次开发中，基于不同开发模式的 需要，对土地增值收益分 配产生 了不同 的影响。 目前， 深圳推进的涉及土地二次开发的主要方式有城市更新 和土地整备 ２ 种，其中城市更新包括综合整治、功能改 变、拆除重建 ３ 类更新模式。 本研究将重点比较在拆除 重建情形下不同开发模式对原农村土地二次开发过程 中土地增值收益分配的影响。
１．２ 土地增值收益的分配
１．２ ．１ 现 状 利 益 分 配。 在 现 实 情 况 下， 基 于 原 农 村 土 地所建房屋主要以出租经济为主，土地增值收益主要表 现为租金的提 高，同 时，由 于 原 农 村 土 地 隐 形 市 场 的 存 在，部分可通过非法交易获得一定的增值收益。 在这一 过程 中 ，政 府 对 原农 村 土 地 增 值 收 益 的 调 控 主 要 来 自 对 违法建筑的处理。 由于深圳执行的是“房地合一” 的登 记制度，在用地区 分合法性 的基础上，政 府 对 原 农 村 土 地上涉及的违法建筑处理提出具体政策，通过罚款和补 缴地价后，可以予以办理 产权确 认。 但是，由 于违 法建 筑存在与现行规划不符、位于重要生态敏感区比如一级 水源保护区、地 质 灾 害 易 发 区 等 因 素， 且 由 于 部 分 土 地 房屋经确认后在利益预期方面的不明显也影响了申请 处置 的 积 极 性，可以 通 过 相 关 政 策 处 理 或 愿 意 接 受 处 置 的数 量 非 常 有 限，大 量 的 现 状 违 法 建 筑 处 于 尚 未 确 权 的 状态，也就 是 说 不 论 是 原 农 村 合 法 用 地 还 是 合 法 外 用 地 ，政 府 通 过 处 理违 法 建 筑 等 相 关 规 定 对 其 土 地 增 值 收 益的调控极为有限。 １．２ ．２ 土地二 次开 发后 的利 益 分配。 进 入 土 地 二 次 开 发后 ，政 府 通 过 划定 非 农 建 设 用 地 或 者 征 地 返 还 等 方 式 留给原农村使用的合法用地，政策上按照划拨用地或者 协议出让用地来考虑，这 部 分 土 地 的 增 值 收 益 大 多 为 原 村民和原村集体所享有。 而原农村在城市化过程中除 政府规定的合 法 用 地 之 外，大 量 兴 建 住 宅 和 厂 房 等， 其 土地增值收益分配更复杂。 深圳 ２００４ 年进行宝安、龙岗 城市化转地时 对 已 建 成 区 均 未 予 以 补 偿， 这 样，位 于 已 建成区范围内的原农村合法外用地在现实情况下土地 增值收益分配目前有 ３ 种选择。 一是政府实施补偿，土 地收归国有，土 地 增 值 收 益 由 政 府 调 控； 二 是 该 部 分 土 地由原村集体申请后上市交易，所产生的土地增值收益 由政府和原村集体共同分享；三是政府收回部分土地的 同时再划定或保留部分土地给原农村，划定或保留给原 农村的土地增值收益由原村民和原村集体享有，但政府 使用公共政策管理工具予以调控。 第一种选择在土地 价值凸显的今天实施起来非常困难，面对原农村土地中
根据深圳市城市更新管理的相关政策，对于涉及原 农村土地进行城市更新的有 ２ 项特别规定：一是改造范 围内五类合 法 用地 的 数量 需 占整个 开发 用 地面 积 的 ６０％以上，这五类 用 地 包 括 国 有 已 出 让 用 地、非 农 建 设 用地、征地返还地、旧屋村用地和“ 两规” 处理用地。 这 个规定的主要作用在于设定了进入城市更新的原农村 合法外用地的门槛。 二是对于已纳入改造计划的原农 村合法外土地（ 即前面五类用地以外的那 ４０％的合法外 用地） 处置，采取利益共享的处置方式，这部分土地中的 ８０％由原农村集体进行城市更新，其余 ２０％由政府进行 土地储备后调控土地增值收益。 除以上特别规定以外， 城市更新还规 定 了 土 地 贡 献、公 共 服 务 空 间 提 供、创 新 性产业用房以及保障性住房建设等基本要求。 从以上 政策 规 定 可 以 看出 ，深 圳 城 市 更 新 主 要 通 过 控 制 进 入 城 市更 新 的 门 槛 、用 土 地 面 积 切 分 土 地 利 益 以 及 增 加 公 共 利益贡献水平调控的主要手段，来调节原农村土地增值 收益的分配。
式直接进入了城市土地二次开发过程，在此过程中产生了巨大的土地增值收益。 在土地产权关系不明晰的情况下，
当前的二次开发模式又各自为政，出现了土地增值收益分配的巨大矛盾。 为解决上述问题，从深圳原农村土地在二
次开发过程中土地增值收益空间的形成入手，对比研究了不同二次开发模式在土地增值收益分配方面的主要差异。
第５期
岳 隽： 深圳原农村土地二次开发模式统筹研究
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对原农村土地房屋增值收益进行调控。 由于该办法主 要针对的是基于公共利益需要实施的房屋征收与补偿 工作，土地整备 完全执行 这 一 办 法 的 难 度 较 大。 因 此， 目前深圳正在推进“ 整村统筹” 土地整备工作，其主要思 路是通过政府和社区 “ 算大账” 的方式 从而明晰并 确 定 各自的利益。
１ 原农村土地增值收益的形成与分配
１．１ 土地增值收益的形成
土地增值收益空间主要受土地性质、土地使用用途
和土地开发强度这 ３ 个要素改变的影响。 将土地增值 收益区分为国有土地增值收益形成和原农村土地增值 收益形成这 ２ 种情形来分析土地增值收益形成的差异 和特点（图 １）。 对于国有土地，一般是从集体所有经征 收后成为国有储备地 （ 土 地 增 值 收 益 为 ΔＩ１ ） ，然 后 进 行 招拍挂出让（ 土地增 值 收 益 为 ΔＩ２ ） ，进 行 房 地 产 二 级 开 发后（ 土地增值收益为 ΔＩ３ ） 继而逐步推进土地再 开 发 工 作（ 土地增值收益 为 ΔＩ４ ） 。 对 于 深 圳 原 农 村 土 地，由 于 没有本质上 完 成 国 有 化 过 程，部 分 土 地 名 义 虽 已 国 有， 但是没有彻底履行完成部分土地的补偿工作，实际由原 农村 占 有 使 用 ，这 部 分 土 地 形 成 了 形 式 上 国 有 实 际 上 集 体控制并使用的局 面 （ 土 地 增 值 收 益 为 ΔＪ１ ） ，其 后 通 过 城市更新等方式直接进入土地二次开 发 过 程 （ 土 地 增 值 收益为 ΔＪ２ ） ，这个过程中土地经二次开发后实现真 正 意 义上 的 国 有 化 ，之 后 推 进 土 地 再 开 发 工 作 将 和 一 般 国 有 化土地的增值收益保持一致（ 土地增值收益为 ΔＩ４ ） 。
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地域研究与开发
第 ３４ 卷
从以上土地增值收益的对比可以看出，由于深圳原 农村土地没有 实 现 完 全 意 义 上 的 国 有 化， 所 以，土 地 性 质对土地增值收益的形成影响较大。 一般而言，国有化 土地经历 ３ 个阶段形成并获得增值收益，对于原农村而 言通过 ２ 个阶段获得实现。 其中，第一个阶段就是城市 地区的集体土地在已建的状态下被动纳入城市国有土 地过 程 ，这 个 阶 段土 地 增 值 收 益 的 形 成 主 要 来 自 城 市 土 地整体价值的 提 升， 由 于 这 部 分 土 地 非 完 全 国 有 化， 所 以市场价值与国有储备地存在一定差距。 第二个阶段 就是原农村土地在产权关系尚未完全厘清的情况下直 接进入存量一级开发和存量二级开发联动的过程，这部 分土地增值收益巨大。 在深圳原农村土地增值收益调 控中，ΔＪ１ 和 ΔＪ２ 是最主要的调控内容。
土地整备是深圳于 ２０１１ 年提出的 另外一种土 地二 次开 发 模 式 ，主要 是 基 于 产 业 用 地 需 求 而 实 施 的 一 定 单 元范围内土地一二级联动开发。 在目前相关探索中，土 地整备对原农村土地利益调控的基本 依据来 自 ２０１３ 年 ３ 月出台的《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》， 其中对原农村土地涉及拆迁补偿方面制订了明晰的规 则。 主要做法为根据现状房屋产权状态来实施差别化 处置。 对于有房地产证的情形（一般经过深圳处理违法 建筑的 ２ 个规定办理了房地产证的），会区分主体以限 定产权调控面积为基本要求，超出面积部分实施货币补 偿 ；对 于 无 房 地 产证 的 情 形，均 采 取 分 类 处 罚 、分 类 补 缴 地价以及一定规定情形下实施建筑物重置补偿的方式，
收稿日期： ２０１４ －０８ －１１； 修回日期： ２０１５ －０８ －０３ 作者 简 介： 岳 隽 （ １９７７ －） ，女，甘 肃 兰 州 市 人，高 级 工 程 师， 博
士，主 要 从 事 城 市 发 展 与 土 地 政 策 研 究 ，（ Ｅ-ｍａｉｌ） ｙｕｅｊ＠ｕｐｒ．ｃｎ。
图 １ 城市土地增值收益的形成 Ｆｉｇ．１ Ｔｈｅ ｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ｕｒｂａｎ ｌａｎｄ ｖａｌｕｅ
从土地增值收益合理分配的视角，提出了实施利益总量调控、统一拆迁补偿指导标准、统筹平衡调控手段的三大基
本策略，突出各类政策工具的组合和协调使用，统筹有序推动深圳原农村土地的二次开发，提升城市化水平和城市
发展的整体质量。
关 键 词： 原农村土地；二次开发；模式统筹；土地增值收益分配；深圳市
中图分类号： Ｋ９０９
文献标志码： Ａ
文章编号： １００３-２３６３（２０１５）０５-０１５３-０４
０ 引言
在快速城市化进程中，农村集体土地的国有化主要 通过 ２ 种方式进行。 一是通过国家征地的典型模式逐 步转变为城市土地 ［１ －２］ ，二 是 通 过 直 接 的 行 政 区 划 调 整 或其他行政管 理方式直 接转化 为 城 市 社 区［３］ 。 由 于 路 径的差异，城市化过程中利益分配也表现为 ２ 种不同的 情形。 通过征地模式推动的城市化过程其利益博弈的 焦点在于征地范围的界定及征地补偿标准的合理安排， 其本质 体 现 了 城 市 化 过 程 中 被 征 地 农 民 的 权 益 保 障 ［４ －６］ ，而对于通过行 政 管 理 等 其 他 方 式 直 接 国 有 化 的 农村 土 地，其 利 益博 弈 的 焦 点 则 在 于 土 地 开 发 利 用 涉 及 的利益分配问题 ［７ －１０］ ，这些问题 尤 其 在 城 中 村 土 地 二 次 开发过程中日益凸显。 作为一个仅仅通过 ３０ 余 年就 发 展起 来 的 城 市，深圳 农 村 城 市 化 过 程 中 的 利 益 冲 突 更 直 接地体现在这部分土地增值收益分配上。 虽然深圳农 村集体土地在快速城市化过程中已经名义上完成了国 有化过程，但是这部分 土地仍然 被原村民 （ 现为城 市居 民）和原村集体（现为股份合作公司） 所占有、使用和实 施管理，成为非常特殊的一类土地使用情形。 为了更好 地说明这部分土地的主要特征，本研究使用“ 原农村土 地” “ 原村民” “ 原村集体” 这样的术语来进行具体分析。
第 ３４ 卷 第 ５ 期 ２０１５ 年 １０ 月
地域研究与开发 ＡＲＥＡＬ ＲＥＳＥＡＲＣＨ ＡＮＤ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ
Ｖｏｌ．３４ Ｎｏ．５ Ｏｃｔ．２０１５
深圳原农村土地二次开发模式统筹研究
———基于土地增值收益合理分配的视角
岳隽
（ 深圳市城市规划设计研究院，广东 深圳 ５１８０２８）
摘要： 在深圳快速城市化进程中，未完全厘清征（转） 地补偿关系的原农村土地通过城市更新或土地整备等方
２ 二次开发对土地增值收益分配的影响
在深圳存量土地二次开发中，基于不同开发模式的 需要，对土地增值收益分 配产生 了不同 的影响。 目前， 深圳推进的涉及土地二次开发的主要方式有城市更新 和土地整备 ２ 种，其中城市更新包括综合整治、功能改 变、拆除重建 ３ 类更新模式。 本研究将重点比较在拆除 重建情形下不同开发模式对原农村土地二次开发过程 中土地增值收益分配的影响。
１．２ 土地增值收益的分配
１．２ ．１ 现 状 利 益 分 配。 在 现 实 情 况 下， 基 于 原 农 村 土 地所建房屋主要以出租经济为主，土地增值收益主要表 现为租金的提 高，同 时，由 于 原 农 村 土 地 隐 形 市 场 的 存 在，部分可通过非法交易获得一定的增值收益。 在这一 过程 中 ，政 府 对 原农 村 土 地 增 值 收 益 的 调 控 主 要 来 自 对 违法建筑的处理。 由于深圳执行的是“房地合一” 的登 记制度，在用地区 分合法性 的基础上，政 府 对 原 农 村 土 地上涉及的违法建筑处理提出具体政策，通过罚款和补 缴地价后，可以予以办理 产权确 认。 但是，由 于违 法建 筑存在与现行规划不符、位于重要生态敏感区比如一级 水源保护区、地 质 灾 害 易 发 区 等 因 素， 且 由 于 部 分 土 地 房屋经确认后在利益预期方面的不明显也影响了申请 处置 的 积 极 性，可以 通 过 相 关 政 策 处 理 或 愿 意 接 受 处 置 的数 量 非 常 有 限，大 量 的 现 状 违 法 建 筑 处 于 尚 未 确 权 的 状态，也就 是 说 不 论 是 原 农 村 合 法 用 地 还 是 合 法 外 用 地 ，政 府 通 过 处 理违 法 建 筑 等 相 关 规 定 对 其 土 地 增 值 收 益的调控极为有限。 １．２ ．２ 土地二 次开 发后 的利 益 分配。 进 入 土 地 二 次 开 发后 ，政 府 通 过 划定 非 农 建 设 用 地 或 者 征 地 返 还 等 方 式 留给原农村使用的合法用地，政策上按照划拨用地或者 协议出让用地来考虑，这 部 分 土 地 的 增 值 收 益 大 多 为 原 村民和原村集体所享有。 而原农村在城市化过程中除 政府规定的合 法 用 地 之 外，大 量 兴 建 住 宅 和 厂 房 等， 其 土地增值收益分配更复杂。 深圳 ２００４ 年进行宝安、龙岗 城市化转地时 对 已 建 成 区 均 未 予 以 补 偿， 这 样，位 于 已 建成区范围内的原农村合法外用地在现实情况下土地 增值收益分配目前有 ３ 种选择。 一是政府实施补偿，土 地收归国有，土 地 增 值 收 益 由 政 府 调 控； 二 是 该 部 分 土 地由原村集体申请后上市交易，所产生的土地增值收益 由政府和原村集体共同分享；三是政府收回部分土地的 同时再划定或保留部分土地给原农村，划定或保留给原 农村的土地增值收益由原村民和原村集体享有，但政府 使用公共政策管理工具予以调控。 第一种选择在土地 价值凸显的今天实施起来非常困难，面对原农村土地中
