2第二章公共管理理论与实践的发展

西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。

本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。

第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。

行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。

可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。

因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。

第二，政府工作机构的低效率。

3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。

但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。

1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。

以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。

从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。

对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。

一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。

第二章公共管理理论与实践的发展一、概念题1．新公共管理（华南师范2013年研）答：“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对20世纪最后20年来经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）国家行政改革具体做法的理论概括。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

2．政府失灵与市场失灵（中南财大2008年研）答：（1）政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺陷，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

典型的政府失灵的类型及其原因表现在这几个方面：①成本和收益的分离：过剩和成本提高；②政策制定的复杂性和低质的政策；③内部性问题，指公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，用来评估机构的运行和机关人员的行为；④政府组织的低效率；⑤另一种分配的不公平，指政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可能使财富又从穷人手中转到政治力量强的阶层手中；⑥寻租，指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动；⑦政策执行的无效率；⑧所有制残缺，可以理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利中的一些私有权的删除。

（2）市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。

包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

典型的市场失灵的表现有：①垄断与低效率，垄断通过限制产量，抬高价格，使价格高于生成者的边际成本，获取超额利润，从而使资源配置效率降低；②信息不对称与逆选择，信息不对称必然出现诸如逆向选择和道德风险（隐藏行为）问题，从而影响市场机制的效率；③外部效应，由于外部效应的存在，使得收益和成本不对称，人们过多地从事成本外溢的活动而过少地从事收益外溢的活动，从而损害资源配置的效率；④公共物品与免费搭车，指市场不能有效提供社会所需要的公共物品和公共服务，而只能由政府或国家财政来解决。

第二章公共管理理论与实践的发展一、关键词1．公共选择理论（Public Choice Theory）答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：（1）集体性。

有人群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策则不在公共选择的研究范围之内。

（2）规则性。

集体决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则。

（3）非市场性。

公共选择理论所指称的“集体”包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题，在这些领域，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的。

2．政府失灵（Government Failure）答：政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。

政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

政府失灵的主要原因有：公共决策失效，政府的低效率，政府的内部性与扩张，政府的寻租活动等。

二、复习思考题1．试析公共选择理论对公共管理学的意义。

答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

第二章公共管理的理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源1.选择，填空（1）古典学派理论。

弗里德里克·泰勒为代表。

古典学派关注焦点是“效率”和“经济”（2）行为学派理论。

梅奥着名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（3）决策学派理论。

决策学派以赫伯特·西蒙为开端。

主张以满意取代最优。

（4）系统学派理论。

系统学派以切斯特·巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。

（5）新管理主义理论包括：企业再造理论、虚拟企业、学习型组织（6）政府失灵是以布坎南为代表的（7）公共选择理论的基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

（8）交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用2.名词解释：公共选择的定义：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

政府失灵的定义：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

寻租的定义：人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

3.简答1.公共选择理论的内容：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。

试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。

拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。