2第二章公共管理理论与实践的发展

西北师范大学《公共管理学》讲义：第二章公共管理理论与实践的发展第二章公共管理理论与实践的发展一、公共管理的管理学思想渊源二、公共管理的经济学思想渊源三、公共管理学的两个发展阶段四、各国的新公共管理实践五、对新公共管理的评析公共管理学的产生和发展，除了时代条件和学科发展内在规律的作用外，还有着深刻的理论思想渊源，而各国公共管理的实践，更使公共管理学展现出异彩纷呈的局面。

本章将以探究公共管理学的理论渊源为开端，继而分析公共管理的学科发展历程、新公共管理思潮及其在各国的实践。

第一节公共管理学的理论渊源兼收并蓄、积极从其他学科吸收理论思想养分，是公共管理学一个十分突出的特点。

行政学、政治学对公共管理学的传统影响自不待言，社会学、心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是管理学和经济学的理论思想影响。

可以说，正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”，才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而出。

因此，本节重点分析管理学和当代经济学理论对公共管理学的影响。

一、管理理论1．古典学派理论2．行为学派理论3．决策学派理论4．系统学派理论5．新管理主义理论第一，企业再造理论第二，虚拟企业第三，学习型组织二、当代经济学理论1．公共选择理论2．政府失败论第一，公共决策失效。

第二，政府工作机构的低效率。

3．代理理论和交易费用理论（1）代理理论（2）交易费用理论第二节公共管理学科的发展历程公共管理的有关实践和具体研究都有很长的历史。

但是，作为一门独立学科，它的历史并不长。

1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中，并没有独立出来。

以1887年伍德罗威尔逊的《行政学研究》一文的发表为标志，公共管理研究进入学科前期——行政学阶段。

从那时候算起，公共管理学至今也只有100多年的历史。

对于这段历史，有关学者从不同的视角、运用不同的方法进行了划分和描述。

一部分学者从理论视角人手对公共管理学作了划分。

第二章公共管理理论与实践的发展一、概念题1．新公共管理（华南师范2013年研）答：“新公共管理”一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对20世纪最后20年来经济合作与发展组织（OECD，以下简称经合组织）国家行政改革具体做法的理论概括。

新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。

2．政府失灵与市场失灵（中南财大2008年研）答：（1）政府失灵是指由于政府机制存在的本质上的缺陷，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。

典型的政府失灵的类型及其原因表现在这几个方面：①成本和收益的分离：过剩和成本提高；②政策制定的复杂性和低质的政策；③内部性问题，指公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，用来评估机构的运行和机关人员的行为；④政府组织的低效率；⑤另一种分配的不公平，指政府运用权力进行收入分配时，不仅使财富从富人手中转移到穷人手中，而且也可能使财富又从穷人手中转到政治力量强的阶层手中；⑥寻租，指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动；⑦政策执行的无效率；⑧所有制残缺，可以理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利中的一些私有权的删除。

（2）市场失灵是指因市场缺陷而引起的资源配置的无效率的状况。

包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。

典型的市场失灵的表现有：①垄断与低效率，垄断通过限制产量，抬高价格，使价格高于生成者的边际成本，获取超额利润，从而使资源配置效率降低；②信息不对称与逆选择，信息不对称必然出现诸如逆向选择和道德风险（隐藏行为）问题，从而影响市场机制的效率；③外部效应，由于外部效应的存在，使得收益和成本不对称，人们过多地从事成本外溢的活动而过少地从事收益外溢的活动，从而损害资源配置的效率；④公共物品与免费搭车，指市场不能有效提供社会所需要的公共物品和公共服务，而只能由政府或国家财政来解决。

第二章公共管理理论与实践的发展一、关键词1．公共选择理论（Public Choice Theory）答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：（1）集体性。

有人群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策则不在公共选择的研究范围之内。

（2）规则性。

集体决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则。

（3）非市场性。

公共选择理论所指称的“集体”包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题，在这些领域，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的。

2．政府失灵（Government Failure）答：政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。

政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

政府失灵的主要原因有：公共决策失效，政府的低效率，政府的内部性与扩张，政府的寻租活动等。

二、复习思考题1．试析公共选择理论对公共管理学的意义。

答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

第二章公共管理的理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源1.选择，填空（1）古典学派理论。

弗里德里克·泰勒为代表。

古典学派关注焦点是“效率”和“经济”（2）行为学派理论。

梅奥着名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（3）决策学派理论。

决策学派以赫伯特·西蒙为开端。

主张以满意取代最优。

（4）系统学派理论。

系统学派以切斯特·巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。

（5）新管理主义理论包括：企业再造理论、虚拟企业、学习型组织（6）政府失灵是以布坎南为代表的（7）公共选择理论的基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

（8）交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用2.名词解释：公共选择的定义：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

政府失灵的定义：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

寻租的定义：人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

3.简答1.公共选择理论的内容：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。

试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。

拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。

第二讲公共管理理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源一、管理理论（一）古典学派理论古典学派关注的焦点是“效率”和“经济”，注意的重心是管理程序、组织结构和管理原理，以及规划、组织、人事、指挥和控制等管理功能。

弗里德里克.泰勒开创了一个追求效率的时代。

（二）行为学派理论生产效率主要取快于士气的高低。

这样霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念，同时将非正式组织的概念引入管理学，马斯洛的“需要层次论”，麦克格雷戈的“X理论”和“Y理论”，赫茨伯格的“双因素理论”等。

（三）决策学派理论决策学派以赫伯特.西蒙（Herbert A. Simon）为开端。

主张以“满意”目标来取代理性决策模式的“最佳”目标。

决策学派的另一位代表人物查尔斯.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）的渐进决策理论。

埃佐尼则提出了决策的综视模式。

（四）系统学派理论系统学派以切斯特.巴纳德（Chester I. Barnard）将组织视为一个社会系统而得名，组织是一个协作的系统，它包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。

组织通过向个人提供刺激，促使个人作出回报，从而使组织与其之间维持一种均衡，组织的管理在于维持这种均衡。

20世纪60—70年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论，二是权变理论。

（五）新管理主义理论新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背景下产生的理论。

1．企业再造理论企业再造是组织再生的策略，它需要全面检查和彻底分解原有的工作方式。

并根据新要求进行重新组装，通过扁平化的、富有弹性的新型组织，进行新的业务流程式。

2．虚拟企业虚拟企业彻底打破了传统企业所受到的时空限制，使现代企业管理方式从内部资源组合发展现充分利用外部资源，不仅降低了成本、提高了效率，而且能够高弹性地适应环境的迅速变化。

3．学习型组织所谓学习型组织，是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性、有机的、扁平的组织。

公共管理理论与实践的交互关系与发展引言公共管理是指对政府及其组织、机构、人员进行管理的一种行为和过程。

公共管理理论是研究与探索公共管理过程中的规律、原理和方法的学科体系，是指导公共管理实践的理论基础。

公共管理实践是通过制定、实施和评估公共政策和公共服务来解决社会问题和满足公众需求的过程。

公共管理理论与实践之间存在着密切的交互关系，相互促进和补充。

本文将分析公共管理理论与实践的交互关系，并探讨其发展趋势。

一、公共管理理论对实践的影响公共管理理论对实践的影响主要通过以下几个方面：1. 为实践提供指导公共管理理论为实践提供了指导和借鉴。

理论研究可以提供公共管理的基本原理和规律，帮助管理者理解和把握公共管理的本质和特点。

理论研究还可以通过分析和总结过去的实践经验，提供实践指导，指导管理者在实践中进行决策和行动。

2. 发现问题并提供解决方案公共管理理论可以帮助管理者发现实践中存在的问题，并提供相应的解决方案。

通过理论研究，可以分析和识别公共管理中的难点和瓶颈问题，为实践提供切实可行的解决方案。

理论研究可以从多个角度和层面探索问题，并提出不同的解决途径，为实践提供多种选择。

3. 促进制度创新公共管理理论可以促进制度创新。

理论研究可以从制度层面上对公共管理进行分析和研究，深入挖掘制度的内在逻辑和规律。

通过对制度的理论研究，可以发现并改进制度中存在的问题，提出创新性的制度设计方案，为实践提供新的制度建设思路。

4. 提高管理者素质和能力公共管理理论对管理者的素质和能力提出了要求。

理论研究可以加深管理者对公共管理的理解和认识，提高他们的专业素养和管理能力。

理论研究可以启发管理者的思维，提供新的思维模式和工具，帮助管理者更好地解决实践中的问题。

二、公共管理实践对理论的影响公共管理实践对理论的影响主要表现在以下几个方面：1. 验证理论的有效性公共管理实践可以验证和检验理论的有效性。

理论研究是在实践经验的基础上进行的，但理论研究的结果需要通过实践来进行验证。

第2章公共管理的理论与实务发展关键概念回应P途径民营化小而美公共管理社会公平工具取向管理主义参与B途径代表性新治理公共事务规范取向绩效评估政策管理政府再造新公共管理社会责任感公私部门合作威尔逊—韦伯官僚典范新保守主义企业型政府后官僚典范公共管理典范公共部门的管理复习思考题1.简述公共管理兴起和发展的原因。

2.简要介绍公共管理的理论发展。

3.公共管理的价值观主要包括哪些内容？4.简述公共管理典范的运作框架。

5.公共管理的涵义及其特征主要包括哪些内容？6.简述著名专家学者对公共管理的不同界定。

7.公共管理的研究途径主要包括哪些内容？8.公共部门改革的主要原因有哪些？9.简要介绍英国新保守主义公共管理。

10.简要介绍美国以绩效评估为核心的新治理。

11.何谓新公共管理？12.简述公共管理改革的三种不同模式。

进一步阅读材料强化公共管理理念推进公共管理的社会化一、公共管理与公共行政及“新公共管理运动”关于西方学者对公共管理的看法上的分歧暂且不谈，仅就中国学界的研究来说，我国早期历史文献中的“行政”是指管理国家政务。

当20世纪80年代行政学在中国恢复时，学者们提出：行政管理是伴随着国家而出现的，有政府才有行政管理。

行政是行使国家权力的管理活动，凡不属于国家机关的管理活动，便不属于行政。

也有一些学者认为：把行政确定为国家机关的管理活动，不仅更符合汉语中行政概念的本意，而且也符合我国宪法对行政概念的界定。

长期以来，我国学界主流观点是把“公共行政（public administration）简称行政，是政府依法对国家事务、自身事务和社会公共事务进行的管理活动。

这一含义表明：行政的主体是政府，而不是其他社会组织”，“公共行政学又叫行政学、政府管理学”。

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主体的“划分很难有明确的界限，因为我们对公共服务概念的理解大大地扩展了。

公共服务不仅包括政府的三个分支（即立法、司法、行政）部门，包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次，而且包括非营利部门。

第二章公共管理的理论与实践的发展第一节公共管理学的理论渊源1. 选择，填空(1)古典学派理论。

弗里德里克•泰勒为代表。

古典学派关注焦点是“效率”禾(2)行为学派理论。

梅奥著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人” 概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

—(3)决策学派理论。

决策学派以赫伯特•西蒙为开端。

主张以满意取代最优。

(4)系统学派理论。

系统学派以切斯特•巴纳德将组织视为一个社会系统而得名，巴纳德认为，组织是协作的系统，包含三个要素：协作的意愿、共同目标和信息联系。

—5 )新管理主义理论包括：企业再造理论、虚拟企业、学习型组织(6 )政府失灵是以布坎南为代表的(7 )公共选择理论的基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

(8)交易费用理论关注焦点：是如何降低交易费用2. 名词解释：公共选择的定义：是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

政府失灵的定义：个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支岀成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

寻租的定义：人类社会中非生产性的追求经济利益活动, 或维护既得经济利益或对既得利益再分配的非生产性活动，是用较低贿赂成本获取较高收益或超额利润的活动。

3. 简答1. 公共选择理论的内容：基本假设：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化得人。

它认为，人类社会由经济、政治两个市场组成。

试图把人的行为的这两个方面纳入统一的分析框架，用经济学方法和基本假设统一分析人的经济与政治行为，即人们通过货币选票、民主选票寻求自己效用的最大化。

拆除了经济学与政治学的传统壁垒。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：集体性；规则性；非市场性。

第二章公共管理理论与实践的发展一、关键词1．公共选择理论（Public Choice Theory）答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。

公共选择作为非市场的集体决策理论，具有三个规定性：（1）集体性。

有人群的地方就有集体决策，因而就有公共选择，私人决策则不在公共选择的研究范围之内。

（2）规则性。

集体决策就是制定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须通过规则使人们的行为协调起来，因此，必须进行决策以选择那些能够反映和满足公众偏好的规则。

（3）非市场性。

公共选择理论所指称的“集体”包括政府、社会团体、国际、教育、福利、环保等政治问题，在这些领域，市场不能对资源进行有效配置，只有通过非市场的集体决策来达到目的。

2．政府失灵（Government Failure）答：政府失灵也是公共选择理论的一个核心论题。

政府失灵，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。

政府失灵的主要原因有：公共决策失效，政府的低效率，政府的内部性与扩张，政府的寻租活动等。

二、复习思考题1．试析公共选择理论对公共管理学的意义。

答：公共选择理论产生时间20世纪40年代末，到60年代末。

代表人物是美国著名经济学家詹姆斯·布坎南。

公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。

公共选择理论的基本假设是，人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。