重庆市两类城乡建设用地增减挂钩模式的比较

民补偿三个环节进行模式设计。在指标周转模式中，政府主导整个模式的运作，是一种趋于层级制的治理结构，而在
地票交易模式中，市场则起主导作用，是一种趋于市场制的治理结构。指标周转模式中，“挂钩”指标具有较高的利用
效率，但伴随着较高的耕地保护风险并容易造成农民权益受损，而地票交易模式则在耕地保护和农民权益保障方面具
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中国土地科学 2014 年 9 月 第 9 期
governance structure, while the land ticket-trading mode that is mainly driven by the market is a market type governance structure. The advantage of the Index-Turnover mode is the high utilization efficiency of the linkage index, while the
为缓解城市化发展过程中的土地供需矛盾，统筹利用城乡建设用地，实现经济持续发展和耕地保护的双重 目标，2004 年国务院出台了“城乡建设用地增减挂钩”（简称“挂钩”）政策，为统筹城乡建设用地、促进城乡一体 化发展做出了制度创新。截至 2010 年，挂钩政策已经在全国 27 个试点区域内广泛实施。
重庆市作为中国西部地区惟一的直辖市，集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元 矛盾突出。为缓解城乡间巨大的建设用地供需矛盾，实现城乡统筹发展，重庆市积极推行“挂钩”政策。自 2008 年被纳入“挂钩”试点区域以来，重庆市形成了两种各具特色的“挂钩”模式，一种是以周转指标的使用为主要 特色的指标周转模式，一种则是以指标交易为主要特色的地票交易模式。截至 2013 年底，重庆市累计通过两种 挂钩模式复垦耕地 1.21×104 hm2 [3]，并为城市发展提供了大量的建设用地指标，在保护耕地的前提下，为地方经 济发展做出了重要贡献。
有更好的表现，但受限于城市规划和土地规划，“挂钩”指标利用效率较低。
关键词：土地制度；城乡建设用地增减挂钩；周转指标；地票；模式
中图分类号：F301.1
文献标识码：A
DOI:10.13708/11-2640.2014.09.002
文章编号：1001-815（8 2014)09-0011-ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ6
disadvantages are the high risks of protecting cultivated land as well as farmers’land rights and benefits. On the contrary, the Land Ticket Trading mode has better performance in the protection of cultivated land and farmers’land rights and benefits, but limited to urban planning and land use planning, the linkage index has low utilization efficiency.
收稿日期：2014-05-07 修稿日期：2014-08-07 基金项目：国家自然科学基金优秀青年科学基金项目“农村土地制度与资源配置”（71322301）；南京农业大学中央高校基本科研业务费专项 资金项目（KJYQ201401）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“我国土地出让制度改革及收益共享机制研究”（13JZD014），“我国建设用 地总量控制和差别化管理政策研究”（11JZD031）。 第一作者：顾汉龙（1988-），男，辽宁盘锦人，博士研究生。主要研究方向土地经济与政策。E-mail: allenguhan@ 通讯作者：冯淑怡（1973-），女，江苏盐城人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与制度。E-mail: shuyifeng@
指标周转模式，是指区县政府将符合条件的农村建设用地和城市周边的农用地共同组建为“挂钩”项目区， 项目区由建新区（安置区和留用区）和拆旧区组成，区县政府通过周转指标的使用和归还，在保障农民利益不受
顾汉龙等：重庆市两类城乡建设用地增减挂钩模式的比较
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损的前提下，推进建新区和拆旧区的土地置换（图 1）。
所谓地票，就是将农村集体建设用地复垦为耕地后，产生的一种有偿用地指标。这种指标可以在重庆市农 村土地交易所进行交易，交易成功后就实现了建设用地的城乡置换（图 2）。
图 2 地票交易模式操作示意图 Fig.2 Diagram of the land ticket trading mode
地票交易模式的运作流程也可以总结为三个阶段：第一阶段是地票的产生，第二阶段是地票的交易与农民 补偿，最后一个阶段是地票的落地。
Abstract: The objective of this paper is to understand the implementation of the linkage policy in Chongqing by comparing the similarities and differences between the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode and to provide references for the other pilot areas in China. Literature analysis and comparative analysis methods are used in this research. Results show that these two modes have the same design mechanisms, but the detailed operation form and the implementation effects are significantly different. This paper concludes that the Index-Turnover mode and the Land Ticket Trading mode both appeared under the background of the active implementation of the linkage policy in Chongqing. These two modes both include three steps, the formation of linkage index, the use of linkage index and the compensation of farmers. Overall, the Index-Turnover mode that is driven by the government is a hierarchical type of
已有的研究中，有些集中对指标周转模式进行探究 [4-6]，有些则对地票交易模式进行分析 [7-10]，缺乏对这两 种模式的比较研究。本文选取重庆市两种典型的“挂钩”模式，在对两种模式各自的内涵以及运作流程进行总 结的基础上，结合威廉姆森（Williamson）提出的“社会基础 —— 制度环境 —— 治理结构 —— 资源配置”分析框 架 [11]，着重从治理结构和资源配置角度对两种模式进行比较，以期更全面地了解“挂钩”政策在重庆的实施情 况，并为全国其他试点区域进行“挂钩”模式的创新提供参考。
庆市城乡建设用地增减挂钩政策的实施情况，并为全国其他试点区域进行模式创新提供参考。研究方法：文献研究和
对比分析法。研究结果：两种“挂钩”模式的设计机理相同，但具体运作形式和实施效果却存在显著差异。研究结论：
两种模式是在重庆市积极推行城乡建设用地增减挂钩政策的背景下出现的，并均围绕着“挂钩”指标的产生、使用和农
随着改革开放的逐渐深化及城镇化进程的不断加快，中国经济发展长期保持高速增长，城市规模不断扩 大。据统计，全国建成区面积由 2001 年的 2.4×106 hm2 增加到 2012 年的 4.5×106 hm2，增幅 89.65%[1]。快速的城 市扩张导致城市周边耕地大量流失，1997 — 2010 年间全国新增建设用地占用耕地多达 1.8×106 hm2 [2]。与此同 时，中国城乡人口结构不断调整，农村大量劳动力进入城市，农村宅基地、乡镇企业用地等农村建设用地大量闲 置，存在巨大的整理和再开发利用潜力。
Key words: land institution; linkage of urban construction land increase and rural residential land decrease; turnover index; trading ticket; mode
1 引言
Comparison of the Two Modes of the Linkage Between Urban Construction Land Increase and Rural Residential Land Decrease in Chongqing
GU Han-long, FENG Shu-yi, QU Fu-tian （China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China）
第 28 卷 第 9 期 2014 年 9 月
中国土地科学 China Land Sciences
Vol.28 No.9 Sep.,2014
重庆市两类城乡建设用地增减挂钩模式的比较
顾汉龙，冯淑怡，曲福田
（南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095）
摘要：研究目的：通过对比重庆市指标周转模式和地票交易模式，分析两种模式的共性及差异，以期更深入地了解重