城乡建设用地增减挂钩与建设用地置换

城乡建设用地增减挂钩背景下的节余建设用地指标评估摘要：城乡建设用地增减挂钩节余指标作为城市开发项目计划内新增建设用地指标之外的另一种补充建设用地指标的方式，其本身是农村土地综合整治复垦节余的低效建设用地指标。

由于地区发展发展不平衡，部分区域建设用地指标紧缺，然而部分区域发展则存在大量低效建设用地指标，通过将发展较慢的区域的低效用地复垦腾挪出指标，从而挂牌转让给急缺建设用地指标的区域，实现范围内建设用地动态平衡、区域协调发展、落实乡村振兴战略的目标。

一、城乡建设用地增减挂钩概念根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条：“城乡建设用地增减挂钩是指将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的措施。

”二、节余建设用地指标概述（一）建设用地指标分类建设用地指标来源主要来源分为新增和存量。

新增是指新增建设用地计划指标（计划内新增建设用地指标），新增意味着其他用地向建设用地转换。

根据《土地利用年度计划管理办法》及相关政策表述，新增建设用地计划指标可理解为新增建设占用农用地、未利用地，即新增建设中进行农用地、未利用地转为建设用地的控制规模。

取得并落实新增建设用地指标从本质上意味着特定空间/时间范围内农用地（或未利用地）的减少、建设用地的增加。

2023年6月14日，自然资源部发布《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》中第七条明确，“严控新增城镇建设用地。

各地要充分发挥城镇开发边界对各类城镇集中建设活动的空间引导和统筹调控作用。

省市县各级国土空间规划实施中，要避免“寅吃卯粮”，在城镇开发边界内的增量空间使用上，为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量空间。

城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义探讨1. 引言1.1 背景介绍城乡建设用地增减挂钩项目是指根据城市化发展需要，将城市建设用地增加和农村建设用地减少挂钩，实现城乡建设用地的平衡发展。

随着我国城市化进程的加快，城乡建设用地增减挂钩项目逐渐受到广泛关注。

在过去的城乡建设中，城市建设用地过度扩张，而农村建设用地资源利用率低，导致了城乡建设用地的不均衡发展。

为了解决这一问题，我国提出了城乡建设用地增减挂钩项目，通过控制城市建设用地的增加，同时优化农村建设用地的利用，实现城乡建设用地的协调发展。

城乡建设用地增减挂钩项目的实施，对于促进城乡一体化发展，优化资源配置，提高土地利用效率具有重要意义。

通过挂钩机制，可以有效遏制城市建设用地过度扩张的现象，同时激励农村建设用地的合理利用，实现土地资源的可持续利用。

城乡建设用地增减挂钩项目的开展，将对我国城乡建设用地的平衡发展起到积极的推动作用，有助于构建资源节约型、环境友好型社会主义新农村和现代城市化。

1.2 研究目的城乡建设用地增减挂钩项目的研究目的是为了深入探讨这一政策措施在实践中的具体效果和影响，分析其对城乡发展格局的影响，评估其在推动城乡一体化发展、促进资源环境优化利用、实现土地利用效益最大化等方面的作用和局限性。

通过对城乡建设用地增减挂钩项目的研究，旨在为相关政府部门提供政策建议，为城乡建设用地管理和规划提供理论支撑，为促进城乡发展均衡、推动现代化建设提供参考依据。

通过深入研究城乡建设用地增减挂钩项目，探讨其发展趋势和应用前景，为促进城乡一体化发展、实现可持续发展目标提供理论和实践指导。

1.3 意义意义城乡建设用地增减挂钩项目是当前城市化进程中的重要举措，其意义重大且深远。

城乡建设用地增减挂钩项目可以有效推动城乡一体化发展，促进区域协调发展。

通过统筹城乡建设用地规划，合理配置资源，实现城市与农村的协同发展，进一步拉近城乡差距，促进城市与农村的互补发展。

城乡建设用地增减挂钩项目有助于优化土地利用结构，提高土地利用效率。

江苏省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见文章属性•【制定机关】江苏省人民政府•【公布日期】2011.04.26•【字号】苏政发[2011]68号•【施行日期】2011.04.26•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】土地资源正文江苏省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见（苏政发〔2011〕68号）各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：为贯彻落实《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）精神，现结合我省实际，提出如下实施意见：一、充分认识规范城乡建设用地增减挂钩试点和做好农村土地整治工作的必要性近年来，我省各地按照国家和省委、省政府的部署，开展城乡建设用地增减挂钩试点（以下简称增减挂钩试点）和农村土地整治工作，促进了耕地保护、节约集约用地和城乡统筹发展。

但在实际工作中，个别地方还存在片面追求增加城镇建设用地指标、超出国家和省下达指标扩大实施规模以及拆迁补偿安置不能及时到位等问题，亟待加以规范。

国发〔2010〕47号文件明确了增减挂钩试点和农村土地整治工作的总体要求，提出了严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治的工作方向、重点内容和保障措施。

各地、各有关部门要认真学习贯彻，充分认识严格规范增减挂钩试点，切实做好农村土地整治工作的必要性，以促进农业现代化和城乡统筹发展为导向，以增加高产稳产基本农田和改善农村生产生活条件为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，规范有序地推进增减挂钩试点和农村土地整治工作，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，提高国土资源管理利用水平。

二、坚决维护农民权益增减挂钩试点和农村土地整治工作事关广大农民切身利益，各地、各有关部门要严格贯彻落实国发〔2010〕47号文件精神，坚持以人为本，始终把维护农民权益放在首位，依法保障农民的知情权、财产权和受益权。

城乡建设用地增减挂钩中的难题及对策----涡阳竹柳合作社随着社会经济发展的步伐不断加快，建设用地指标的日趋紧张，各级政府和国土部门都意识到城乡建设用地增减挂钩工作的重要，同时也不断地加大城乡建设用地增减挂钩工作宣传的深度和推进的力度，极大地缓解了用地指标难题。

但是在实施这项工程中会遇到一些实际问题，各项目区处理解决这些矛盾和问题的方法也不尽相同，笔者在实践中也遇到了和处理了一些共性的问题，并有了几点粗浅的体会。

一、对增减挂钩涵义的理解上存在偏差城乡建设用地增减挂钩（以下简称挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩工作是以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点，其实质是“占补平衡”的政策延伸，也是目前破解保障发展和保护资源难题的有效途径；实施城乡建设用地增减挂钩，是对农村宅基地和其他建设用地进行重新规划和综合利用，引导农村集中建设和村民有序转移，将促进自然村向中心村和集镇聚集，农村村民向住宅小区、新型社区和小城镇集中，加快推进小城镇综合改革建设和城镇化进程。

目前，实际工作中从乡镇到村一级实施单位对城乡建设用地增减挂钩的实质和内涵仅仅是表面上的，大致分为三种：1.发展中遇到用地指标的困难，乡镇没有退路，国土管理又在不断强化，没有土地指标，意味着所有的建设、所有的项目都是泡影，上级所有的考核、指标、发展也就都成了空话。

乡镇解决这个困难的唯一出路只能靠城乡建设用地增减挂钩，实施这一工程，存在逼上梁山味道；这就使得各级政府一味的追求建设用地指标，从而忽略了城乡建设用地增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。

城乡建设用地增减挂钩资金管理办法一、总则为了加强城乡建设用地增减挂钩资金（以下简称“增减挂钩资金”）的管理，提高资金使用效益，保障城乡建设用地增减挂钩工作的顺利实施，根据相关法律法规和政策规定，结合本地区实际情况，制定本办法。

本办法所称城乡建设用地增减挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

增减挂钩资金是指用于城乡建设用地增减挂钩项目的各项资金，包括拆旧补偿费用、建新安置费用、土地复垦费用、基础设施建设费用以及其他相关费用。

二、资金来源增减挂钩资金的来源主要包括以下几个方面：1、新增建设用地土地有偿使用费；2、耕地开垦费；3、土地出让收入；4、财政预算安排的专项资金；5、社会资本投入；6、其他合法渠道筹集的资金。

三、资金使用范围增减挂钩资金应当专项用于以下支出：1、拆旧区农村居民的房屋拆迁补偿、地上附着物补偿以及安置补助等费用；2、拆旧区土地复垦费用，包括工程施工费、设备购置费、其他费用（前期工作费、工程监理费、竣工验收费等）和不可预见费；3、建新区的基础设施建设费用，包括道路、供水、供电、供气、排水、通讯等设施建设；4、农民集中安置区的建设费用，包括住房建设、公共服务设施建设等；5、与增减挂钩项目相关的规划编制、项目可行性研究、项目设计、项目评估等费用；6、经批准的其他与增减挂钩项目相关的支出。

四、资金预算管理项目实施单位应当按照项目实施进度和资金使用计划，编制增减挂钩资金年度预算。

年度预算应当包括项目名称、项目地点、项目规模、资金来源、资金支出预算等内容。

财政部门应当对项目实施单位报送的年度预算进行审核，根据项目实施进度和资金需求情况，合理安排资金，并将预算下达给项目实施单位。

城乡建设用地增减挂钩试点工作政策解读（一）一、城乡建设用地增减挂钩的涵义城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

通俗地讲，城乡建设用地增减挂钩试点工作（以下简称“挂钩试点”）就是将农村低效、空闲的建设用地置换到城镇去。

概括地说，就是“拆、还、垦、建”四个字。

“拆”，把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除搬掉；“还”，对被拆迁的妥善安置，特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建；“垦”，将拆除后的土地进行复垦，优先复垦成耕地，也可以复垦成其它农用地；“建”，将节余的面积（挂钩周转指标）用于城镇发展，增加城镇建设用地规模，同时解决新增建设用地计划。

二、全国开展城乡建设用地增减挂钩试点工作的发展历程2004年10月，国务院颁布《关于深化改革土地管理的决定》（国发［2004]28号)，明确“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。

为了贯彻落实28号文件精神，2005年，国土资源部研究制定了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资[2005]207号）；2006年4月，国土资源部下发了《关于天津等五省（市）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩第一批试点的批复》，部署在山东、天津、江苏、湖北、四川等5省（市）开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

截至目前，全国参与试点的省、市已达到27个。

从全国各地开展增减挂钩试点工作情况来看，不少地方已探索出了大量成功经验，同时，也客观存在一些不足和问题，2011年7-8月份，国土资源部组织对各省市增减挂钩试点工作进行了检查，对发现的问题要求落实整改，全国各地增减挂钩工作将进一步规范。

城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义探讨城乡建设用地增减挂钩项目是指根据城乡统筹发展的要求，将城市建设用地和农村集体建设用地的增加与农村宅基地的相应减少挂钩，以调整城乡用地结构、促进城乡融合发展的一种制度安排。

其现实意义主要体现在以下几个方面。

城乡建设用地增减挂钩项目有助于优化土地资源配置。

过去，由于农村宅基地在城乡建设的发展中存在滞后性，导致城市建设用地供应不足，而农村大量宅基地闲置。

通过增减挂钩项目，可以更加合理地配置土地资源，提高土地利用效率，满足城市建设的需求，同时减少农村闲置土地，提高农村土地利用率。

城乡建设用地增减挂钩项目有助于推动城乡融合发展。

过去，由于城市与农村土地支配权、利益分配等问题存在差异，导致城乡之间的隔离与割裂。

通过增减挂钩项目，可以推动城乡土地资源共享，加强城乡资源要素流动，促进城乡要素的优化配置，促进城乡经济社会的协调发展，实现城乡融合。

城乡建设用地增减挂钩项目有助于提高农民群众的获得感和幸福感。

过去，农民因为土地流转中利益权益得不到保障，导致他们对于城市化进程持有疑虑和不满。

通过增减挂钩项目，可以确保农民在土地流转过程中得到相应的补偿和保护，提高农民的获得感和幸福感，促进社会稳定和谐。

城乡建设用地增减挂钩项目有助于推动乡村振兴战略的实施。

乡村振兴战略是当前我国农村发展的重要任务，而土地是乡村振兴的重要资源。

通过增减挂钩项目，可以更好地保护和利用农村土地资源，推动农村经济结构的调整和转型，促进农村产业升级和农民增收致富，实现乡村振兴的目标。

城乡建设用地增减挂钩项目对于优化土地资源配置、推动城乡融合发展、提高农民群众的获得感和幸福感，以及推动乡村振兴战略的实施，都具有重要的现实意义。

需要加强相关政策法规的制定和落实，确保城乡建设用地增减挂钩项目的顺利实施，并为乡村振兴和城乡一体化发展提供有力的支撑。

建设用地增减挂钩实施方案为了更好地推动土地资源的合理利用，保障城乡建设用地的平衡发展，我国自然资源部制定了建设用地增减挂钩实施方案。

该方案旨在通过挂钩机制，实现新增建设用地和减少建设用地的相互衔接，促进土地资源的高效利用和生态环境的保护。

具体实施方案如下：一、挂钩指标确定。

根据国家土地利用总体规划和城乡建设用地总量控制规划，各地应结合实际情况，确定新增建设用地和减少建设用地的挂钩指标。

挂钩指标应综合考虑土地资源承载能力、生态环境保护需求、城乡建设用地需求等因素，科学确定新增建设用地和减少建设用地的比例关系。

二、挂钩机制建立。

各地应建立健全建设用地增减挂钩的实施机制，明确责任主体和工作程序。

要加强对新增建设用地和减少建设用地的监测和评估，及时发现和解决挂钩实施中的问题和矛盾。

同时，建立健全挂钩考核评价制度，对挂钩实施情况进行定期评估，及时调整挂钩指标和政策措施。

三、挂钩政策支持。

各级政府应出台支持建设用地增减挂钩的政策措施，鼓励各类市场主体参与挂钩实施。

可以采取税收优惠、财政补贴、土地流转奖励等方式，引导土地资源的合理配置和利用。

同时，要加强对挂钩实施中的风险防范和保障措施，确保挂钩政策的稳定性和可持续性。

四、挂钩效果评估。

各地应定期开展建设用地增减挂钩效果评估，分析挂钩实施的成效和存在的问题，及时总结经验，不断完善挂钩机制和政策措施。

评估结果应及时向社会公布，接受社会监督，确保挂钩实施的公开透明和公正公平。

五、挂钩宣传教育。

各级政府和相关部门要加强对建设用地增减挂钩政策的宣传教育，引导社会各界了解和支持挂钩实施。

通过举办宣传活动、发布宣传资料等方式，增强社会公众对挂钩政策的认同和理解，形成全社会共同参与挂钩实施的良好氛围。

总之，建设用地增减挂钩实施方案的出台，将有力推动土地资源的合理利用和生态环境的保护，促进城乡建设用地的平衡发展。

各地要结合实际情况，切实加强挂钩机制的建立和落实，确保挂钩政策的顺利实施，为我国土地资源的可持续利用和城乡建设的可持续发展作出积极贡献。

城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义探讨城乡建设用地增减挂钩项目是指以城市建设用地增减挂钩为原则，根据城镇化进程和土地利用总体规划，合理安排城乡建设用地增减指标，以实现城乡建设用地均衡增减和资源环境保护。

这一项目的实施对于促进城乡一体化发展、提高土地利用效率和保护生态环境具有重要的现实意义。

本文将对城乡建设用地增减挂钩项目的现实意义进行探讨。

城乡建设用地增减挂钩项目有利于促进城乡一体化发展。

随着我国城镇化进程的加快，城市的用地需求不断增加，而农村地区的闲置土地和低效用地较多。

如果能够通过增减挂钩的方式，引导农村地区的土地资源向城市倾斜，有助于缓解城市用地紧张的局面，同时也能够激发农村地区的发展活力，促进农村经济的融入城市经济，实现城乡经济的有机衔接，从而推动城乡一体化发展。

城乡建设用地增减挂钩项目有利于提高土地利用效率。

通过挂钩项目，调动农村地区的土地资源，实现对农村闲置土地和低效用地的调整和利用，可以有效提高土地的利用效率。

挂钩项目还可以推动城市建设用地的合理利用，避免因为城市扩张而导致大量的耕地和生态用地被占用。

这对于实现土地资源的可持续利用，保护农田和生态环境具有积极的意义。

城乡建设用地增减挂钩项目有利于保护生态环境。

在城市化进程中，土地的快速开发和利用往往会对生态环境造成严重的破坏。

通过挂钩项目，可以合理规划城乡建设用地，在城市化的同时保持农田和生态用地的完整，保护重要的生态系统和生物多样性。

这对于改善城市的生态环境，提高居民的生活品质具有重要的意义。

城乡建设用地增减挂钩项目有利于实现国家宏观调控的目标。

作为土地资源的重要组成部分，城乡建设用地的合理利用和调控是国家宏观经济调控的重要内容。

通过挂钩项目，可以使土地资源得到更加合理的配置，避免土地资源的浪费和滥用，有利于实现国家土地利用总体规划的目标，促进经济的可持续发展。

城乡建设用地增减挂钩项目具有重要的现实意义。

它可以促进城乡一体化发展，提高土地利用效率，保护生态环境，同时也有利于实现国家宏观调控的目标。