府际关系研究述评：形成体制、参与主体与具体过程

2〇17年5月哈尔滨市委党校学报May.2〇l7第 3期总第 111 期T H E J O U R N A L O F H A R B IN C O M M IT T E E S C H O O L O F TH E C C P No. 3Serial. I l l府际关系研究述评:形成体制、参与主体与具体过程张梦时(南开大学周恩来政府管理学院，天津300350)摘要:近年来，随着经济的发展和社会结构的变革，如何实现政府转型已成为学术界重点关注 的问题，而府际关系的调整则是政府转型的关键。

本文从静态府际关系和动态府际关系两个层面 入手，围绕府际关系的形成体制、参与主体和具体过程等方面，对国内外关于府际关系的研究进行 梳理和总结。

关键词：府际关系；参与主体;级向府际关系；横向府际关系；府际治理中图分类号：D035 文献标志码：A文章编号：1008 -8520(2017)03 -0048 -07府际关系，也称政府间关系，主要是指一国国 内不同层级政府之间以及政府部门之间的互动合 作关系。

府际关系实质上是政府之间的权力配置 和利益分配的关系，作为上层建筑的组成部分，府 际关系受到特定的政治改革、经济改革和社会变 革的影响，世界各国都面临府际关系结构调整的 挑战。

在中国，随着推进国家治理体系和治理能 力现代化目标的提出，如何完成政府自身转型已 成为学术界重点关注的问题。

从府际关系的角度 研究治理能力的问题，也成为国家治理研究领域 的重要内容。

学者们主要从静态与动态两个层面 展开对府际关系的研究:在静态上，主要关注府际 关系的内涵和规范，如各级政府的隶属关系和政 府间的权责划分等;在动态上，则主要涉及各级政 府之间的互动关系等。

本文从研究府际关系的静 态和动态两个层面入手，通过分析府际关系的形 成体制、参与主体和具体过程等方面，对国内外关 于府际关系的研究进行梳理和总结。

一、府际关系问题研究的发展过程国外关于府际关系的研究始于美国的金融危机。

20世纪30年代，美国经济的大萧条给政府带 来诸多难以单独解决的社会问题，联邦政府采取 积极政策加强各州之间的协同合作，共同应对社 会恐慌。

这便是“府际关系”的雏形。

一部分美国 学者开始从对宪政体制的研究转向对联邦政府和 州政府之间互动关系的研究。

1937年，Clyde F. Snidei•在《1935 - 1936年的乡村和城镇政府》口]一■文中首次提及“府际关系（intergovernmental rela-tionS，IGR)”这一名词，但并未做进一步的解释。

同样的情况还出现在1940年美国政治与社会科 学院出版的The Annals中，W.Brooke Graves刊载 了以“美国的府际关系”为主题的系列文章，但都 未定义“府际关系”的概念。

根据D.S.Wright的观点[2]，到了 20世纪50年代，随着多元主义(pluralism)成为主要的研究方法，府际关系这一 概念才开始得到学术界的广泛重视，并成为美国收稿日期:2217 -03 -07作者简介:张梦时（1993 -)，女，河北邯郸人，硕士研究生。

•48 •国会的常用词汇。

直到20世纪60年代，Anderson 提出，府际关系即“不同类型和层级的政府机构之间的相互作用”3]178，美国行政学界才首次界定 了府际关系的内涵。

在20世纪80年代之前，西 方学者的研究视野主要在中央与地方之间的宪政 体制设计方面。

随着政府不断增加对福利的投入，西方国家政府间的互动出现了新发展。

诸多 西方国家开始重新划分中央和地方之间的财政权 力，以有效避免各级政府超负荷运转，提高运作效 率。

在此背景下，西方学者从之前静态的宪政制 度研究转向关注政府间的动态互动，形成府际关 系研究的新范式。

到了 20世纪90年代，在西方 国家“不容置疑，府际关系研究已经成为公共行政 学的理论前沿”[4]。

近年来，为应对公共服务问题 的复杂化和去制度化，西方学者引入治理理论，从 公共行政关系[]和利益关系[]等角度来分析政府 与市场、政府与公民社会之间的关系[]，府际治理 逐渐成为府际关系研究的新趋势。

在治理过程层 面，形成中央与地方政府之间、地方政府之间、地方 政府与非政府组织之间的新型互动模式。

中国学者关于府际关系的研究起步相对较 晚，且因为中国具有中央集权的历史背景，中央和 地方之间的纵向关系长期以来都是中国学者研究 的主要内容。

20世纪70年代以来，中央对地方的 分权与让权一直是中国府际关系调整的核心内 容。

这一阶段的学术研究受到计划经济体制的影 响，大多注重研究中央高度集权前提下的央地关 系。

改革开放后随着市场化改革的推进，中央与 地方之间的职能划分逐渐成为学术界的研究重 心。

王沪宁（1988)从政府职能转变的角度将中央 政府与地方政府关系的变革定义为一个“双重的 过程”8]。

杨春堂和崔向宁（1989)从体制层面提 出实现中央与地方关系合理化途径的设想[9]。

徐家良（1993)在理论层面探讨了中央与地方互动 关系的模式，并认为这是益于央地关系健康发展 的[0]。

辛向阳（1995)从历史发展的角度出发，重新梳理中央与地方的关系[1]。

这些研究成果 从不同层面揭示了学术界对计划经济体制影响下 的中央政府和地方政府关系的基本认识，但尚未 形成统一的理论体系。

1998年，随着林尚立《国内 政府间关系》的出版，关注动态各级政府间互动关系的学术成果开始大量出现。

前期出现的多是关 于府际互动的综合研究成果，为之后的研究提供 了理论基础。

后期出现了以纵向关系和横向关系 为轴线的研究，并逐渐加入实例进行论证。

我国 台湾地区学者的府际关系研究始于20世纪90年 代，是在台湾地区政治经济格局的演变过程中进 行的，他们更多地将研究重心放在实例研究和对 策分析上，关注政府职能的履行和转变，以及政府 与社会的互动。

总体看来，中国学者对府际关系 的研究经历一个从狭义到广义、从抽象到具体的 过程，即便没有形成统一的研究范式，但为应对复 杂多样的时代问题，开展了多领域的具体府际关 系的实证研究。

二、府际关系的形成体制这里的府际关系主要是指纵向间的府际关 系，因为纵向间府际关系受国家结构形式影响较 大，具有更多的政治意义，“始终决定整个国家关 系的基本格局”[12]22。

所谓国家结构形式，即指 一个国家的整体和部分之间，中央与地方之间的 相互关系，一般分为复合制和单一制。

复合制在 现代国家中的主要形式就是联邦制。

在联邦体制 下，宪法将国家权力分别授予中央和地方，即“存 在和权威都各自受到宪法保障中的中央政府与地 方政府之间的分权而将统一性和地区多样性一起 纳入一个单一的政治体制之中”[3]。

也就是说，作为国家政治组织形式的联邦制是“介于中央集 权和松散的邦联之间”[4]的一种制度。

在联邦 制国家，联邦政府和州政府共同分享不同事项的 管辖权，在一定范围内，可以独立行使权力。

在研 究联邦政府和州政府关系的众多理论中，二元联 邦主义理论（又称双重联邦主义理论）占有重要地 位，核心问题是双重政府结构，特指“权力由联邦 政府和州或者省政府共享”[15]7的政治模式，他们 之间彼此平等，在自己的管辖区域内享有至高地 位[16]。

因此，联邦制是一种“由许多政府单位组 成的治理体制”[15]16,存在无数个决策中心，在联 邦主义影响下的府际关系，具有多中心的特征。

早期的联邦政府与州政府之间的互动性相对不 高，且存在一定的竞争关系，但随着全国性或区域 性公共问题的逐渐增多，联邦和州之间相互依赖•49 •程度加深，并开始协同处理共同的社会问题。

与联邦制相对，在单一制国家，宪法将国家权 力授予中央政府，地方政府不能与中央政府共同 分享主权权力。

因此，单一制影响下的府际关系 即由中央政府统一领导，国家公共事务的最高决 策权在中央政府手中，地方政府的权力来源于中 央，不能脱离中央单独存在。

根据地方权力的大 小，单一制国家又可分为中央集权型单一制国家，即地方政府在中央的领导下行使职权，对上级行政 机关负责，由中央委派官员或地方选举官员代表中 央管理地方事务;地方分权型单一制国家，即地方 政府直接对法律负责，在中央政府的监督下管理本 地区，享有较大自主权，中央不能干涉具体事务。

相比于联邦制，单一制影响下的府际关系受行政级 别约束较大。

以中国为例，1982年《宪法》规定：中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统 一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则。

”此外，中国的府际关系也受到党政关系的影响，尤 其是中国共产党的组织原则——民主集中制的影 响，表现为下级服从上级、地方服从中央。

三、府际关系的参与主体西方学者对于“府际关系”这一概念的主体界 定较为模糊，如Denhardt Grubbs认为是“不同层级 政府间”17] ,Shafritz的界定也是“不同层级政府”[18]。

值得注意的是，A ndersn即便将府际关 系的主体定义为“各种类型和不同层级的政府机构”，但他还认为影响府际关系的关键是人之间的 关系，尤其是政府官员间的关系，即“真正决定各 政府部门之间关系的，实际上是在办公室工作的 人们。

因此，需要明确指出府际关系这个概念，主 要是指人际关系和人的行为”[3]3。

但这个观点 并没有引起学术界的广泛关注，因为府际关系主 要是在宪法法律框架下形成的，而人际关系的发 生具有随机性和偶然性，无法构成影响府际关系 的主要因素。

随着府际关系研究范式的新发展，西方学者也逐渐扩大主体的范围。

如怀特认为，府际关系既包括中央与地方或地方政府间的纵向 隶属关系，也包括同级政府以及政府内部部门间 的横向水平互动关系，是各级各类政府之间的相 互影响、相互作用和相互依赖的关系。

中国学者对于府际关系的参与主体的范围界 定存在较大的争议。

其中，林尚立（1998)认为，政 府间关系主要是“国内各级政府间和各地区政府 间的关系，它包含纵向的中央政府与地方政府间 关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府 间关系”[271。

需要指出的是，林尚立使用的是 “政府间关系”来进行研究论述，但这个模糊的概 念已很难应对复杂和多样的府际关系研究。

谢庆 奎(2000)在《中国政府的府际关系研究》一文中 最早使用“府际关系”这一概念，他指出府际关系 就是政府间关系，认为府际关系是“政府之间在垂 直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政 府之间的关系”[0 ,并指出府际关系主体包括各 政府部门，并且针对政府也进行了狭义与广义的 界定。

陈振明（2003)从公共管理学的角度出发，认为政府间关系是“中央政府与各级地方政府之 间的纵横交错的网络关系”[21]145，并将行为主体 限定为各级各类政府。