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Institutional Perspective on the Change of
Metropolitan Spatial Structure and Its
Implications:A Case Study of the Tokyo
Metropolitan Area
作者： 张磊[1,2]
作者机构： [1]东京大学;[2]中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系
出版物刊名： 城市规划学刊
页码： 74-81页
年卷期： 2019年 第1期
主题词： 新制度主义;空间结构;东京都市圈
摘要：都市圈的空间结构是如何演变的?支撑或影响其演变轨迹背后的制度逻辑又是什么?基于新制度主义理论视角,以东京都市圈为例,剖析了影响其空间结构变化的两个规划制度节点:由限制转向引导大城市发展,以及提升城市活力的中心区再开发制度。
从案例分析中得出规划制度的变化过程并非线性的,而是不断试错、创新的过程,具有偶然性和不确定性:规划制度改变既是社会经济环境和观念改变等结构性因素影响结果,同时也是政府与社会、市场,以及政府内部各方博弈的能动作用结果。
最后,从规划的制度观念、规则和行动三方面提出优化大城市规划编制和实施的政策建议。
东京都市圈发展对我国特大城市发展的启示2014年6月23-27日，课题组在国土交通省都市局就有关日本都市圈发展经验与教训问题共同召开了座谈会，并实地考察了东京都市圈港北新城、柏叶新城和东京车站再开发项目，现将有关情况结合我国特大城市发展的内容作简要介绍。
一、日本城镇化发展阶段：起步期、加速期、成熟期日本的城镇化始于明治维新时期，之后大体经历了三个阶段。
第一阶段为起步阶段（1920-1950年），城市人口占比由1920年的18%上升到1950年的37%。
期间经历了二战，1940年日本的城镇化率已经达到37%。
第二阶段为加速阶段（1950-1977年），1950-1977年日本城镇化率从37%上升到76%，年均增长1.5个百分点，伴随着工业化的快速推进，临海地区工业用地的开发，大城市周围新开发区工业的集聚，极大地加速了日本城镇化进程，年轻人大批流入大城市，地区间差距不断拉大。
第三阶段为成熟阶段（1977年至今），日本进入后工业化时代，随着工业增长速度减缓，城镇化进程日趋成熟，人口仍集中在东京、大阪、名古屋等大城市，城镇化的空间格局基本稳定。
二、东京都市圈基本情况关于东京都市圈，因行政区划统计口径的不同，划分有所不同。
我们采用“一都三县”的划分方法，包括东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县，大致是以东京市区为中心，半径30-50公里的范围。
2010年，都市圈总面积1.36万平方公里，占全国面积的3.5%；人口约3561万人，占全国人口的27.8%；GDP占日本全国的三分之一。
城市化水平达到90%以上。
东京都市圈内人口超过100万以上的城市有4个，人口在50-100万的城市5个，人口在20-50万的城市20个，人口在20万以下的城市93个。
从人口空间分布看，东京都市圈大致可分为核心区、近郊区和远郊区。
核心区面积为621平方公里，人口为895万人，人口密度14412人/平方公里；近郊区面积为1566平方公里，人口为420万人；远郊区为11372平方公里，人口为2246万人。
东京都市圈的演化发展及其机制*【内容提要】东京都市圈是世界上最大的都市圈之一,其发展历程与动力机制具有典型意义。
东京作为日本经济中心发端于幕末开港后,一系列重化工业布局于东京,二战以后产业与人口进一步向东京集聚,造成了东京面临日益严重的空间压力。
为了疏散东京的压力,东京最初采取了限制政策,但是很快转变为在更广域的空间范围内更均衡的发展产业与分布人口的都市圈政策。
在政治、经济、区位以及交通等动力因素作用下,通过区域规划机制、统分结合的政府管理体制、区域竞合机制以及市场机制,东京都市圈取得了良好发展。
【关键词】日本东京都市圈城市规划演化机制王涛河北大学经济学院日本政府是最早提出都市圈概念并且对都市圈进行规划的国家,这使日本在都市圈规划与协调机制方面积累了丰富的经验。
在日本各大都市圈中,东京都市圈的演化与发展无疑最具代表性,对东京都市圈的演化发展及其动力机制做出研究对我国的都市圈发展与规划具有很大借鉴意义。
目前东京都市圈有两种界定,狭义的东京都市圈包括一都三县(即东京都、神奈川县、千叶县与琦玉县),广义的东京都市圈则包括一都七县(即在一都三县的基础上加上群马、茨城、山梨和枥木县)。
本文所指为狭义的东京都市圈,总面积约1.34万平方公里,占全国面积的3.5%,总人口多达3400万,约占全国人口的27%,GDP更是占到全国的约三分之一,城市化率达80%以上,是日本经济最为发达的地区。
一、东京都市圈的演化与发展过程东京位于日本列岛中部关东平原,紧邻东京湾。
始建于1457年,距今已经500余年历史。
明治维新之前,东京一直被称作江户。
1603年,德川家康在关原之战取胜后统一日本,将幕府统治中心放在了江户,“参觐交代”制度的建立使大量诸侯云集江户,江户的人口迅速增加,成为日本最大的城市,同时也是世界上少有的几个人口超过百万人口的城市。
1868年,明治维新开始后,日本皇室从京都迁往江户,并将江户改名为东京,东京成为日本首都。
随着全球经济一体化和国际分工日益加深，单一的城市已经日益扩大为大都市圈与都市带，成为城市现代化进程的重要特征。
大都市圈的形成与发展使城市地域空间形态发生了重构，资本、产业、劳动力等要素出现了新的流动与空间配置方式，对城市管理、产业发展、地域均衡等都构成了重大挑战。
东京都市圈是世界上四大都市圈之一，二战后迅速形成与发展，其间又经历了逆城市化与再城市化，显然，东京都市圈的形成与发展过程中经历了诸多挑战。
那么东京都市圈在发展过程中面临了哪些挑战，又如何解决了这些问题？北京的情况虽然与东京并不完全相同，但是作为在管理体制上接近、所面临的国际环境也有相似之处的国家，日本东京都市圈解决问题的思路与策略对我国首都经济圈的发展具有重要的启示意义。
笔者将从东京都市圈的产业结构、人口结构演变、地域空间扩展以及管理体制的变革等方面探讨东京都市圈的发展及其对我国都市圈尤其是首都经济圈的启示。
一、东京都市圈的形成与界定东京的建立是1457年由武藏国川越（现在的埼玉县）的城主上杉定正奉京都足利幕府的命令，下令家臣太田道灌督造完成的。
17世纪初期，德川家康在关原之战中取得关键性胜利，建立了德川幕府，并将自己的统治中心设在江户（即东京）。
为了防止诸侯谋反，德川家族第三代将军德川家光1635年将参勤交代制度化，使常年居住在江户的人口大增，江户初步发展成为一个大都市。
但是此时的江户仅是日本的政治中心，全国的经济中心则是在大阪，工业中心则是京都，直到1874年，京都的工业产值仍然位于全日本各府县的首位，东京的工业产值仅为京都的1/4，排在全国第9位。
东京转变为一个巨大的工业与经济中心是在幕末开港以后。
1853年，佩里率领美国舰队来到日本，打开了日本的国门，使日本意识到与西方国家的差距。
1859年，日本正式开港，长崎、箱馆与横滨成为3个开放的港口，距离东京不远的横滨很快从一个小村庄发展成为一个商人云集的大城市。
开港之后的日本学习西方的制度与技术，开始迅速近代化，工业发展迅速。
东京是这些近代工业发展的最大受益地区，一系列新建的工厂配置在邻近东京的沿海地带，使东京由一个单纯的政治中心转变成为政治中心、工业中心与经济中心的集合体。
在战争的刺激下，日本的重化工业得到了重点支持，这些重化工业大部分布局在靠近东京湾的东京与横滨沿海地带，如日本石油公司、日本汽车公司、川崎钢铁厂等。
在扩大以军事工业为主的重化工业生产背景下，以东京、横滨为轴线的东京都市圈初步形成，其工业产值在1940年超过了以大阪、神户为中心的阪神都市圈，成为日本最大的工业中心。
二战结束后，日本作为战败国虽然受到很大损失，其机器生产设备的损失率达到34%，但是这只是相对战时最高峰而言，实际上日本许多行业的设备生产能力相对战前甚至还有大幅提升，如生铁产能比战前增加了王涛日本东京都市圈的空间结构变动、规划变迁及其启示87%，压延钢材生产能力比战前增加19%，工作机械生产能力更是比战前增加146%。
生产设备的保留为战后日本经济高速发展奠定了良好基础。
在度过短暂的战后萧条与结构重整之后，日本经济开始迅速发展。
据测算，1955年～1973年，日本实际GDP年平均增长速度达到9.4%，其中以化学、石油、机械为代表的重化工业增长最为迅速，年平均增长速度达到18.2%。
工业的快速发展催生了大规模人口流动，工人的工资得到提高，扩大了城市与农村的收入差距，更进一步刺激了人口从农村转移到城市。
这一时期人口转移的方向主要是东京都市圈、阪神都市圈及名古屋都市圈三大工业经济圈，新增加工人的70%都集中在三大经济圈，尤其是东京都市圈更占到了45%。
在人口大规模迁移的背景下，1956年日本制定了《首都圈建设规划法》，界定了首都圈的范围为东京都、神奈川县、千叶县、琦玉县、茨城县、栃木县、群马县与山梨县，共1都7县，此后一直沿用此划分方法。
在这个大都市圈中，东京都23区部处于圈层核心，东京都外围市町村、千叶县、神奈川县及琦玉县构成中圈，茨城县、栃木县、群马县与山梨县则处在都市圈外围。
二、东京都市圈的人口变动趋势随着德川幕府将统治中心设在东京，东京的人口开始迅速增加，17世纪中期东京已经有43万人，18世纪中期则达到100万人，成为当时世界上人口最多的城市之一。
明治维新开始后，产业向东京集聚，东京的人口进一步增长，这种趋势在二战以后表现得更加明显，直到20世纪70年代，东京的人口才逐渐稳定下来，而东京都市圈的人口则一直处于持续增长中，占全国人口的比重不断上升。
但是以1975年为界出现了变化，1975年之前人口比重增加更为迅速，1975年之后，人口比重增加出现了减缓的趋势（见图1）。
20世纪70年代以后，在人口迁入减缓的趋势下，东京都市圈的人口也出现了重新分布。
东京人口增长率在1970年以前高于全国人口增长率，但是自1975年开始已经低于全国人口增长率，直到2000年才再次高于全国。
与此相对应的则是东京圈中的埼玉、千叶和神奈川三县人口增长率自20世纪50年代便一直高于全国人口增长率，1970年～2000年甚至一直高于东京的人口增长率，显示了东京都市圈的人口郊区化的趋势，这种趋势直到2000年以后才再度得到扭转。
而且作为东京都市圈的外围四县，其人口增长率在1980年～2000年之间也高于全国人口增长率，更显示了东京都市圈在此时期的人口郊区化趋势。
但是外围四县的人口增长率并没有持续高于全国水平，1975年之前与2000年之后，其人口增长率均低于全国水平，甚至在近期表现出了人口净损失的现象，表明了处于最外围的四县仍然缺乏强大的人口集聚能力。
三、东京都市圈的产业结构变动趋势江户时代的东京虽然是日本首屈一指的大城市，但是仅作为政治中心而不是经济与工业中心存在，其工业仅是面向贵族与市民消费的日常工业。
明治维新以后，东京及其附近的横滨等地由于具备兴建重化工业的优良条件，如良好的港湾、丰富的工业用水、接近大的消费市场以及低廉的地价，促进了重化工业在此布局，东京、横滨初步发展成为一个工业带。
二战以后，日本实行了倾斜生产方式，重点发展以钢铁、石化等产业为主的重化工业，这些重化工业大多位于东京湾、伊势湾及濑户内海地区。
伴随着日本经济在此时期的高速成长，工业部门用工需求急速增加，当时很多出生在非城市地区的人初中或高中毕业后就立刻进入到企业工作，实现了从农村向城市的迁移。
由于新建的大企业大多位于东京都市圈、阪神都市圈及名古屋都市圈三大都市圈，结果出现了战后人口向太平洋沿岸三大都市圈集中的趋势。
但是受到战后人口出生率下降的影响，20世纪60年代中期开始，日本企业已经出现了劳动力紧缺的压力，在这种背景下，制造业企业纷纷转向节约图1东京都市圈人口占全国人口百分比劳动力的设备投资，结果导致制造业吸纳人口的能力下降。
1973年，石油危机造成国际能源价格急剧上涨，对能源紧缺的日本造成了严重冲击，高耗能的基础原材料型重化工业增长速度明显下降，而加工组装型产业则仍保持了较高的增长速度（见表1）。
高耗能的基础原料型重化工业增长的停滞与节约劳动力的设备投资，导致了这些产业对劳动力的需求减弱，结果就是从石油危机之后，阪神都市圈、名古屋都市圈的人口流入减少，甚至在某些年份转为人口流出。
东京都市圈也出现了人口流入减少的趋势，这与日本经济增长趋缓是一致的，而且东京都市圈的人口也出现了逆城市化趋向。
这与东京都市圈的产业转型存在重大关系，制造业尤其是低端制造业从市中心迁离，市中心仅保留高端制造业，同时金融、信息、印刷、广告等第三产业则进一步向东京集聚。
1959年东京的制造业产出份额达到最高峰之后开始下降，1959年～1986年，东京的制造业产出占日本制造业产出的份额从16%下降到了7.2%，制造业劳动力所占份额从15.6%下降到7.7%，制造业工厂数所占份额从14.5%下降到10.6%。
留在东京的大多是小企业，83.7%的企业雇佣人数在4人～19人，而雇佣人数超过300人的企业仅占全部企业的0.5%。
人数高于300人的企业自1960年便开始向外迁移，但是这些企业并没有迁移到很远的地区，57.5%的企业仅是在东京23区内重新配置，2%的企业迁移到了东京郊区的多摩地区，25%的企业迁移到了邻近的县，促进了邻县人口的增长，仅有15.5%的企业选择离开东京都市圈。
制造业企业的迁移以及规模变化表明土地密集的标准化生产企业难以在地价高昂的城市中生存，从事研发与创意的都市型制造业才能够继续在大城市中生存。
伴随着大规模工业企业的迁出，与之配套的零售、娱乐、物流产业也随之迁出了东京，造成东京人口增长速度下降，相反外围四县与周边三县的人口增长速度超过了东京。
但在制造业迁出东京都市圈的同时，东京都市圈的人口未出现阪神都市圈与名古屋都市圈的人口流入停滞甚至流出的局面，其中的重要原因就是由于东京国际化与政治中心的地位，使其便于获取各种信息以及方便处理国际贸易问题，使东京日益成为企业与银行总部所在地。
20世纪80年代早期，日本出现了大量企业与银行总部搬迁至东京的现象，1989年，在东京证券交易所1925年首批挂牌上市的企业中，47%的企业已经在东京尤其是在CBD 区域有了自己的总部。
这种趋势在此后进一步巩固，目前在东京证券交易所上市的企业中，资本超过500亿元的巨型企业有60%集中在东京23区，其中的60%集中在千代田区，30%集中在中央区和港区，三区占了全部企业数量的90%。
在日本企业总部迅速涌向东京的同时，各国企业也纷纷涌入日本寻求投资机会，结果是日本外资数量迅速增长，而这些企业也将其主要投资地点放在东京（见表2）。
这些聚集在东京的国外企业大多从事信息、金融等相关产业，促进了东京的产业进一步向以金融、信息等为代表的生产性服务业转变，外国人口数量的增加也使东京的人口进一步增长。
四、东京都市圈的规划历程人口的持续增加导致东京出现了交通拥挤、地表1各经济活动的实质国内生产总额的年平均增长率（%）经济活动增长情况1955年～1973年1973年～1985年1985年～1990年1990年～2000年总增长率9.4 3.6 5.2 1.5轻工业10.0 2.2 2.3-1.3基础原材料型重化学工业17.2 3.1 3.40.5加工组装型重化学工业20.08.98.4 3.8服务产业9.54.45.22.5价上涨等一系列问题，东京开始注重城市规划。
东京的规划可以追溯到19世纪末的“东京改正”，但是具有深远影响的城市规划则是发生在1923年东京大地震及二战以后。
1950年，为了使东京能够更快地恢复和发展，日本成立了首都建设委员会，这是日本最早的区域性规划机构，该委员会由9人组成，包括建设大臣、众参两院议员、东京都知事、东京都议员以及学术界代表。
该机构制定了一系列东京未来的发展规划，包括东京的绿带以及卫星城市的规划构想。
