住房公积金制度深化改革思考

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改革完善住房公积金制度的对策建议

作者：蔡志刚

来源：《决策与信息》2019年第11期

[摘; ; 要] 住房公积金制度，是我国上个世纪90年代初在支持“房改”的基础上建立起来的住房储蓄制度，经过20多年的发展，已经成为我国住房保障体系的重要组成部分。由于经济社会发展环境的变化，我国住房公积金制度在一定程度上显现出缴存覆盖范围有限、缴存起点不够公平、住房保障能力不足和住房金融功能受限等问题，使制度的公平性、效率性和存在的必要性遭受到质疑，面临着改革发展的困境。对此，应根据我国住房公积金制度运行情况、发展面临的困境和改革方向，从住房公积金管理、缴存、使用机制等方面入手，不斷完善住房公积金制度。

[关键词] 住房公积金;职业年金;企业年金;住房保障

[中图分类号] F299.23;F832.479; [文献标识码] A; [文章编号] 1002-8129（2019）11-0086-11

改革开放40年来，随着我国经济社会的持续快速发展和综合国力的显著增强，城乡居民生活水平显著提高，居住条件明显改善，居住质量显著提升。然而在推进新型城镇化进程中，大量进入城市的新市民和城市“夹心层”，特别是中低收入群体，由于住房支付能力较弱，无力承担城市较高的房价、租金，由此引发了住房困难问题，并在一定程度上普遍存在。根据国家统计局《2018年国民经济和社会发展统计公报》，2018年末，我国城镇常住人口达到8.31亿人，常住人口城镇化率59.58%，户籍人口城镇化率43.37%[1]，约有2.26亿非户籍城镇常住就业人员，其数量庞大，住房需求问题突出。保障和改善居民居住条件，提升居住质量，是人民最关心最直接最现实的核心利益，关系人民福祉、国家大事，影响国民经济持续发展和社会稳定和谐，备受社会各界关注。然而，住房公积金作为我国重要的住房政策性金融制度，目前面临着改革发展的困境，未能得到根本性解决。改进住房公积金缴存、使用机制，完善住房公积金制度，深化住房保障功能定位，对于扩大缴存覆盖人群，全面保障城镇居民改善居住条件，拓展住房公积金功能，实行“三金”合并运行，进而发挥补充养老保险的辅助作用，具有积极的意义。

关于优化我国住房公积金的思考

【摘 要】近年来由于经济的飞速发展，住房问题已经成为备受人们关注的热点问题，住房公积金制度的建立为百姓带来许多利益，但是，就目前来看，住房公积金制度仍然存在许多问题，如果这些问题长期得不到解决，人们就无法真正享受住房公积金带来的最大化的利益。由此可见，住房公积金制度的优化迫在眉睫，一个完善的制度体系是一个伟大事业蓬勃开展的基础和保障。

【关键词】住房公积金；优化；问题；对策

0.前言

我国在一九九几年住房制度才开始有了变化，从以计划体制为主体演变为以市场体制为主体。那时候已经没有了福利分房的政策，出现了另一种形式，叫做市场化商品房，这就不得不改革当时的住房制度，但是一方面由于当时社会还比较落后，住房公积金这样的新名词在我国还不存在市场，另一方面住房分配制度的改革又势在必行，所以在当时的政策鼓励下，我国吸收国外的先进的住房策略，在住房方面，开始了住房公积金之路。

1.我国住房公积金的发展历史

九一年，上海市首次向新加坡学习，引进了住房公积金这一先进的住房制度，而且受到了中国人民建设银行的支持。从此，住房公积金制度在我国正式被使用，并且取得了重大成效，带来了极大的经济效益。住房公积金制度的建立，给人们住房困难问题的解决带来了福音。到九四年，国务院颁布了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，显然住房公积金制度已经给政府、百姓以及企业带来了各自不同的利益，是对住房公积金在解决城镇化住房问题中所起到的作用的肯定，此项政策的颁布极大的鼓励了住房公积金制度发展。到九八年，住房公积金制度已经遍布全国很多省、市、县、镇等，至此，住房公积金制度在全国已经全面推行。到九九年，《住房公积金管理条例》正式颁布，此项条例进一步规范了住房公积金的适用人群、覆盖区域、资金用途、风险简介等。二零零二年，国务院再一次修改了这个条例，又一次补充和修改了住房公积金缴纳主体、监督机构、决策机构及其职能、监管办法及处罚措施等。之后又多次颁发各种法案和通知，以促进住房公积金制度的合理化，更适应中国特色社会主义道路的探索发展。

1 关于住房公积金改革的若干思考

住房公积金制度从1991年在中国实施以来获得了广泛的运用。2008年末，全国住房公积金缴存余额已经超过1.2万亿元，缴存人数超过7700万，累计为961万户家庭发放了1.06万亿元优惠个人住房贷款，无可置疑地成为中国住房制度的重要组成部分，在国际上也得到了很多瞩目和称赞。但随着社会经济环境的变化，住房公积金制度在实施过程中逐渐暴露出一些问题。

其中，有一些是枝节问题，如住房公积金被用于避税、贷款手续麻烦、资金使用效率低下、管理不善、监督不到位等现象，以及包括世界银行（2006）所指责的运行和使用中的不公平、存款利率过低、中低收入职工使用机会少，造成“劫贫济富”等问题，都是通过加强管理可以完善或改进的。

但有些问题是制度的根本性问题，以前一直被忽视，而如今已经发展到了威胁制度生存的地步，急需尽快处理。

我们有必要对最重要的一些问题进行梳理和讨论。

一、住房公积金的功能再定位

从住房公积金的原始定位来说，设立当初包含归集住房资金、强制性让居民养成进行住房储蓄用于住房消费、推进住房制度货币化改革等重要出发点。但目前城镇住房的货币化和市场化改革都已经基本完成，不再有这些需要，那么住房公积金的发展目标和定位何在？在目前居民住房消费已经养成、住房金融手段已经比较丰富的时候，住房公积金存在的意义何在？这些可能都需要重新思考。

对于住房公积金制度所服务的目标客户对象，现有政策法规都没有给出一个明确的答案。

在1994年《暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《条例》提到的是维护住房公积金所有者的合法权益，提高城镇居民的居住水平。但这里的职工或居民是一个模糊的概念。从经济学来说，个人可支配收入是影响住房消费的决定性因素。由于市场经济下个人收入差距的客观存在，必然造成住房可支付能力的差别。由于可以从市场自由选购，高收入者一般不存在住房问题，存在住房问题的主要是中低收入者。那么，市场经济下，住房公积金到底应该为“哪些”职工解决自住住房能力或居住水平提供帮助？是否应该定向为服务于中低收入职工？

2014年3月1日

十八届三中全会《决定》提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”，不仅是对过去住房公积金制度贡献的肯定，更是为今后住房公积金制度发展指明了方向。

住房公积金制度是改革的产物，是一项新型的住房保障制度，诚然，1998年设立的住房公积金制度，助力了中国住房体系由福利分房向市场化的转型；但随着住房体系的愈发市场化，以及住房公积金制度运行以来不断出现的诸多弊端，愈发凸显出该制度的权宜性和过渡性一面。当前有的所谓专家提出：住房公积金的问题不在于政策如何完善，而是“已经完成历史使命，建议取消，代之以住房补贴等新政策”。这是非常简单化和绝对的，就像贵州当前的情况一样，不能因为保护环境而不要发展，也不能因为发展而破坏环境，不能因为住房公积金制度存在一些问题，就全面否定。实事求是地讲，制度不可能十全十美，但要尽可能完善。住房公积金改革涉及面广、情况复杂，但千头万绪之中，有一个重点，那就是要解决好公平和效率之间的矛盾，解决好穷人和富人之间的矛盾，不能让这项惠民政策变成只会锦上添花，却不能雪中送炭。作为中央的决定提到住房公积金制度的完善，这是破天荒的第一次，我理解，对于住房公积金事业来说，是最利好的信号，我们要抓紧起来，解放思想，积极应对。

如何破解住房公积金改革的问题，我认为有三个方面的问题亟需解决：

一、住房公积金如何定位。随着新一轮改革的全面展开，经济制度和社会保障制度都会进行一定程度的调整，我们有必要在大的环境下来重新认识住房公积金制度，使他扮演一个恰当的角色，不能就事论事。要深刻把握住房公积金特点，科学、合理地确定其在满足缴存人住房消费需求中的作用位置。作为一项长期住房储金，住房公积金由财政与个人共同“出资”组成，这就决定了其最大的特点——互助性。正是这种互助性，国家才给予了特殊的利率优惠。应当说这是一笔不小的优惠，贷款时间较长的借款人感受更明显。住房公积金的互助性决定了我们必须尊重每一个住房公积金缴存人应当享有的权利。