对中国公益信托发展的思考

对中国公益信托发展的思考作者：罗茜来源：《法制与社会》2013年第21期摘要基金会和公益信托是管理公益事业捐赠的主要组织形式。

目前，基金会是我国管理社会捐赠的主要形式，在国外实践成功的公益信托并未发挥出其优势。

本文通过对公益信托独特优势的分析，并结合我国目前公益信托的法律制度来探讨公益信托在中国发展的契机以及发展中还存在的问题，并从法律制度构建和税收鼓励政策两方面提出建议。

关键词公益信托法律制度税收政策中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）07-178-03一、绪论自从2011年6月份“郭美美炫富事件”为导火索的一系列网络事件被媒体曝光后，慈善组织的诚信形象岌岌可危，事件的背后也暴露了我国公益事业组织模式和结构的缺失。

在为今年四月底发生的雅安地震捐款时，作为中国最大的基金团体的红十字基金会再次遭遇募捐的尴尬境地，在红会的募捐箱前市民绕道而行，他们更愿意将捐款通过一些民间慈善机构送到灾区，日前新闻报道红会雅安地震捐款公开数据捐款前后相差2476万，红会又一次陷入了“信任危机”。

诚信缺失成为慈善事业发展的最大障碍。

目前，我国管理公益事业捐赠的组织形式主要是法律所规定的基金会和公益信托，但实际上，这两种主要的组织形式并没有发挥同等的作用。

存在人员管理混乱以及财产管理能力不足的基金会确扮演了主要的角色，然而，在公益资金管理上具备独特优势的公益信托并没有发挥出其作用。

基金会设立门槛较高，手续繁琐，加之上述的信任危机，使人们不得不去反思我国关于公益资金该如何管理的问题。

另外，在社会募捐实践中也多存在社会募捐主体不规范，募集人具有任意性；社会募捐行为监管不透明，募捐款物也无法保证按募集用途使用以及社会募捐剩余财产的所有权归属不明确等诸多问题。

推动新的公益事业组织形式的发展正是目前社会所需。

一方面，有利于实现慈善救济渠道多元化，规范化的要求，另一方，也有利于弥补基金会不足，重塑慈善组织形象。

此种情况下无疑为有着独特优势的公益信托提供了一个良好的发展契机。

正如我国著名法学家江平教授所指出的：随着《信托法》逐步普及，公益信托的灵活、便捷的优势将促使其有很大的应用空间，随着公益事业的发展，社会对公益信托的需求也会增长。

二、公益信托及其优势所在（一）公益信托的概念根据曾任《信托法》起草小组组长的江平教授的观点，公益信托是与我国《信托法》第三条所规定的“民事信托”相对立的一种信托业务。

英美法系国家称之为CharitableTrust或CommunityTrust，大陆法系国家则采用列举与概括相结合的方式加以规定。

比如，日本和韩国。

根据我国《信托法》第六十条的规定，公益信托即为了：（1）救济贫困；（2）救助灾民；（3）扶助残疾人；（4）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（5）发展医疗卫生事业；（6）发展环境保护事业，维护生态环境以及发展其他社会公益事业等公共利益目的之一而设立的信托。

尽管各国在表述方式和规定内容上存在差别，但是从公益信托的实质而言，公益信托就是指以将来不特定的受益人的公共利益为目的的一种财产管理制度。

通过对我国信托法的相关规定的解读可知：公益信托的主体类似于保险合同的主体，首先包括委托人、受托人。

委托人通常不受限制，一般为自然人或者法人，而受托人则限制为信托机构。

其次包括受益人，即不特定的社会公众。

最后，出于对不确定收益人的保护，我国信托法还设置了信托监察人。

委托人提供财产，并通过与受托人之间建立信托契约同时经我国法律规定的主管部门的批准来设立公益信托。

受托人利用其专业的资金管理团队以及完善的管理系统对委托人所提供的财产进行有效经营，从中获取管理费用并将所得收益分配给收益人。

信托监察人负责对信托财产的运行状况以及受托人经行监督和监管。

（二）中国公益信托的优势1.公益信托的政策环境优越。

根据我国《信托法》第61条规定，我国明确鼓励发展公益信托事业。

这一立法设计体现了国家对于利用公益信托发展公益事业的大力支持。

另外，在2008年汶川地震之后，银监会相继颁发了《中国银监会办公厅关于鼓励信托公司开展公益信托业务支持灾后重建工作的通知》，鼓励公司开展公益信托业务。

这为我国公益信托的发展提供一个积极优越的环境。

2.公益信托机构以专业的投资理财团队和完善的管理体系为依托，资金管理和资本运作能力强，既可以确保信托财产保值增值，又可以保证资金的使用达到其预定的公益目的，从而降低资金的运营成本，提高资金的使用效率。

基金会的管理人员一般是社会名流，他们在理财上缺乏专业的知识，在人员管理上也缺乏系统性、科学性，这样就很难保证信托财产的保值增值。

相比之下，基金会的资金管理能力的劣势也就可见一斑，公益信托的优势也就不言而喻了。

3.公益信托财产具有独立性，有利于实现公益信托持续长久的发展。

公益信托以信托契约为结点，受托人以委托人和受益人的利益为出发点经营委托人托管的公益资金。

因此，在信托关系中，受托人对公益信托采取独立账户，封闭管理的运作方式，受托人的财产与信托财产是严格分离的。

一旦受托人破产、解散、辞任、被解任以及其他可能导致其终止的情形而终止，信托财产因其独立性并不会受影响，可以被转交其他的信托公司继续管理。

这样就保证了公益事业长期稳定地发展。

例如著名的诺贝尔基金就是公益信托，它已经存续了100多年。

4.公益信托投资具有多元化的特点，有利于广开资金来源渠道，降低投资风险。

目前，信托公司是中国惟一能同时涉足货币市场、资本市场和产业市场的金融机构。

它既可以对动产、不动产、无形资产进行管理，也可以从事诸如投资、融资、财产保管、债权处理等多方面的业务。

在资本市场上的游刃有余，信托公司可以争取利润最大化，同时也可以通过多元化投资分散投资风险，保障经济效益。

5.公益信托的独有的“近似原则”，能够始终保证公益资金最终用于社会公益事业。

当其最初的目的不能实现时，并不必然导致公益信托的终止。

公益信托的财产来源于社会的捐赠，其设立的目的是为使社会中不特定的多数人收益。

当公益信托终止时，公益信托的财产并不能归属于委托人或其继承人，而应该经公益事业管理机构批准后，受托人将信托财产用于与原公益信托目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有相近似目的的公益组织或者其他公益信托，从而达到公益信托的继续运作，使社会受益。

6.公益信托设有监察人制度，能够监督受托人公正透明地运用公益财产。

公益信托的监察制度的设计，可以更加规范委托人、受托人、受益人、检查人各自的权利义务，使复杂的公益资金的管理、投放，运作透明化。

然而，由于现有法律对于基金会各种活动缺乏有效监控，近几年基金会中滥用基金，贪污腐败或者挪用公款的丑闻不时传出，公众对基金会信任的缺失无疑是对公益事业的重摧。

从这个角度而言，监察制度的保证下，公益信托对于慈善机构的公信力的构建以及社会公益事业的发展的具有很大推动作用。

三、中国公益信托的不足江平教授在寄予公益信托希望的同时，也指出：国家的税收激励措施还没有出台、公益事业管理机构还没有明确到位，对我国公益信托的发展都是极大的阻碍。

目前我国的公益信托制度在法律制度设计，激励措施上确实还有许多值得改进的地方。

（一）法律制度设计的不足1.立法不足。

目前我国关于信托的法律法规仅限于《信托法》以及《信托公司管理办法》和《信托投资公司资金管理暂行办法》，其中在《信托法》中只有14条较为原则性的规定。

后两部规章虽然使信托公司作为公益信托受托人成为了一种可能的选择，但是信托公司通过开展其业务活动履行公益信托受益人的义务却又因其业务活动的商行为性质而受到《信托公司集合资金信托计划管理办法》的特殊规制。

2.法律制度不完整，缺乏合理性。

首先，设立上，我国沿袭了大陆法系的一般做法，即审批制。

根据我国《信托法》62条规定，公益信托的设立以及其受托人的确立都必须要经过有关公益事业的管理机构批准。

但是，目前我国并没有一个统一的公益事业的管理机构，相关机构或者部门采取的是分头管辖，各自为政，条块管理。

法律对于各个部门的职责也没有规定，如果要申请设立一个包含多个公益目的的公益信托，申请人需要逐一取得各主管机关的许可，程序不免太过于繁琐。

其次，登记制度上，虽然我国在2001年就完成了《信托法》的制定，但是信托登记的具体办法仍然缺失。

对于需要登记的情形，登记的方法，信托类型、信托财产的种类等，均没有明确的法律规定。

信托登记制度仍然处于亟待完整修缮的状态，这给信托关系的建立带来了极大的不便，例如，由于所要登记的信托财产种类不明确，信托财产转让与过户一般只能采用资金作为信托财产，因而阻却了股权、动产以及不动产成为公益信托财产的可能，这在一定程度上打击了人们设立公益信托的积极性。

再次，监管制度上，我国《信托法》第64条规定：“公益信托应当设置信托监察人。

信托监察人由信托文件规定。

信托文件未规定的，由公益事业管理机构指定。

”由此可见，我国虽然设立了监察制度，但是由于公益事业管理机构的模糊不清，在对于信托的监管上，也同样有政出多门的弊病。

另外，对于信托监察人，我国《信托法》中仅规定了监察人的选任而解任、辞任以及监察人的资格等具有保障性意义的限制并没有涉及。

（二）税收激励措施的缺失首先，我国针对公益信托的税收减免激励政策并未建立。

由于在税制主体框架建立时，我国的信托法律制度尚未明确，根据国家税务总局政策法规司副司长杨元伟相关发言可知，我国目前在税收制度层面，并没有根据信托的不同种类的特点加以区别对待。

除对证券投资基金的税法适用有特别规范外，对信托活动基本上是按照一般经济活动的相关税法规定适用的。

其次对比旧税法以及新税法的相关规定，企业公益性捐赠支出的扣除比例由“年度应纳税所得额3%以内的部分”变为“在年度利润总额12%以内的部分”予以扣除。

虽然相比旧税法扣除比例有所提高，但是相比较国外对公益事业的免税支持，我国的税收政策对于公益信托的激励效力还有待坚强。

另外，我国的公益信托不仅没有免税政策的支持，而且还存在着重复征税的压力。

公益信托是一种典型的“第三方管理”行为。

这样在信托设立时和分配时信托财产的转移上会出现重复征税，同样在信托收益在存续期间和分配时也会被重复征税。

对于公益信托这种不合理的税收制度显然是对我国公益信托的打击，不利于其长远发展。

四、发展中国公益信托的建议在国家鼓励公益信托发展的态度的支持下，具有财产独立性，管理专业化、体系化，监察透明化等优势的公益信托在中国的发展充满了契机，然而，作为发源于西方的产物，由于国内相关配套制度还不够健全，公益信托在中国的发展过程中还存在诸多需要完善的地方。

（一）要完善法律制度构建首先，要结合公益信托的特点以及金融发展的实际建立针对公益信托的特别法律制度。

其次，针对监察制度的完善，可以借鉴英国和日本的做法，设置诸如的监察委员会、公益信托署专门的机构；也可以仿效美国指定州检察长对公益信托进行监管的做法；亦或直接会计事务所，律师事务所联合担任监察人，一旦违反监察义务与信托公司承担连带责任这种监察模式。