设区的市地方立法的困境与突围

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路设区的市地方性法规报请批准制度是指在我国地方性立法体制下，设区的市在制定地方性法规时需要向上级政府提交批准申请，才能正式实施。

这一制度是中国地方立法的重要环节，旨在保障地方性法规的合法性、合理性和统一性。

该制度在实践中也存在一些困境，如何克服这些困境，找到出路，是当前亟待解决的问题。

设区的市地方性法规报请批准制度所面临的主要困境在于：制度过程繁琐，耗时耗力。

设区的市在制定地方性法规时，需要层层报批，程序繁琐，耗时长，为地方立法投入了大量的人力、时间和金钱，影响了地方立法的效率和效益。

制度实施效果不明显。

地方性法规报请批准制度旨在保障地方性法规的合法性和合理性，实际效果并不尽如人意。

一方面，一些地方性法规在经过层层报批后，最终还是不能得到批准，影响了地方政府的法规制定信心；一些地方性法规在得到批准后，实际执行效果并不理想，导致地方政府的政策执行问题。

制度在体制完善性上存在不足。

设区的市地方性法规报请批准制度是地方立法与中央权威的有机结合，体现了我国地方立法在法制化、规范化方面的进步。

但是这一体制在完善性上仍然存在不足，地方性法规报请批准制度需要更注重与地方实际情况的结合，更加灵活多变，才能更好地适应不同地区不同层级的立法需求。

如何解决设区的市地方性法规报请批准制度所面临的困境，找到出路，值得我们深思。

应当创新立法理念，探索立法模式。

地方性法规报请批准制度应当注重法律与实践的结合，更多地注重以问题为导向的立法，使立法更具操作性和实效性。

在立法过程中，可以加强对不同地区、不同层级的地方性法规立法的指导与支持力度，给予更多地方政府立法自主权。

应当强化立法责任，提高立法效率。

地方政府在立法过程中，应当更加注重立法的质量和效率，加强立法的过程管理，提高立法效率，减少冗长繁琐的程序，尽可能减少立法耗时和耗力。

应当完善立法体制，注重立法细则。

设区的市地方性法规报请批准制度应当更加注重立法细则的完善，更加注重立法的灵活性和多变性，使其更好地适应各种立法需求，更好地体现地方政府的立法自主权。

设区市立法权行使的困境与对策谭尚闻;臧颖【摘要】我国地方性法规数量庞大,调整的社会关系广泛,与人民群众的现实生活息息相关,同时地方性法规作为我国现阶段最为重要的制定法在协调中央与地方关系、维护我国社会主义社会法制统一、完善地方自治等方面扮演了重要的角色,地方性法规立法质量的高与低直接关系到行政与司法的公正。

过去的一年里地方性法规立法质量问题表现尤为紧迫与突出,2015年《立法法》修改后赋予了设区的市地方性法规的立法权,全国各地设区市在拥有地方性法规立法权后,开始着手行使法律赋予的立法权。

在地方性法规立法主体扩大后一年有余的时间里,从各地反映的实际情况发现由于地方性法规立法主体扩大引发了若干问题,这些问题既包括实体问题也包括程序问题,甚至还出现了一些体制性问题。

最为主要的问题是立法主体的下探可能会带来立法质量的下滑,如何保障地方性法规的立法质量是当前较为突出与急迫的问题。

《立法法》赋予设区市地方性法规立法权是弘扬我国社会主义民主健全社会主义法治进程的重要一步,对设区市地方性法规立法权行使中产生的问题进行深入分析后研究其原因并给出可行对策以为各设区市行使地方立法权时进行参考和借鉴。

【期刊名称】《知与行》【年(卷),期】2016(000)010【总页数】4页(P143-146)【关键词】地方性法规;困境;立法权【作者】谭尚闻;臧颖【作者单位】[1]大庆师范学院法学院,黑龙江大庆163000;[2]黑龙江大学法学院,哈尔滨150080【正文语种】中文【中图分类】D90《立法法》修改于2015年3月1日正式实施已有一年多的时间，《立法法》修改最为重要的一点是赋予了设区市地方性法规的立法权，将享有地方性法规的立法权的主体从以往的“较大的市”下探到“设区的市”，地方性法规立法主体从49个扩展到282个。

据统计，截至2016年2月全国27个省份中有24个已经做出了确定设区市地方性法规立法权的决定，共涉及214个设区市，已有6个设区市已经出台了地方性法规。

设区的市立法：挑战·机遇作者：来源：《浙江人大》2016年第01期依法赋予所有设区的市地方立法权，是全面推进依法治国的重要举措，也是我国地方法治发展的一个里程碑，意义重大。

同时，设区的市立法作为一项新生事物，还可能遇到诸多困难和问题，需要重视研究和解决。

设区的市立法是我省地方立法的重要组成部分。

设区的市立法作为一项新生事物，可能遇到立法权限的界定、立法能力的建设以及与现有立法体制的磨合等诸多困难和问题，需要未雨绸缪，认真研究并妥善解决。

避免“什么都可以往里装的筐”立法权限是立法体制的核心内容。

现在，设区的市可以立哪些法呢？虽然立法法对各个立法主体的权限和关系作出了规定，但是由于语言文字本身所具有的不确定性以及社会实践的变化发展，对地方立法权限范围的准确把握及其与国家立法的关系成为了地方立法工作理论和实务面临的基础问题。

基于地方立法的属性是国家和地方事权的划分，因此从理论上讲，设区的市的地方立法权应当立足于城市的自我管理、自我发展和自我服务功能，主要应涉及城市建设、城市规划、城市管理等应由城市自己解决的事务。

立法法明确规定：设区的市人大及其常委会“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”。

这一权限范围基本上局限于城市治理之内，符合中央和地方事权划分的逻辑要求，但具体到立法工作中，则需要对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护的具体范围作进一步解释。

对此，语义解释的多样性可能会导致不同理解。

同时，设区的市地方立法权限还涉及到其与地方政府规章、省地方性法规的权限划分问题。

因此，对设区的市立法权限的准确理解和把握是设区的市开展地方立法首要研究和解决的问题。

一直以来，社会各界对重复上位法、地方特色不明显等导致立法资源的浪费不满。

设区的市立法会出现重复立法吗？有特色是地方立法的基本原则，要求地方立法必须立足于地方实际，坚持问题导向，围绕地方经济社会发展对立法工作的实际需要，制定具有针对性、可操作性的法规。

论设区的市立法权困境及其解决路径作者：李鑫来源：《农家科技中旬刊》2016年第09期党的十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，要“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”，2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议审议通过的《关于修改的决定》赋予了设区的市以地方立法权，由此迎来了地方立法权的大面积“扩容”时期，但在带来积极影响的同时在实践中也面临一些困境，亟待解决。

1.设区的市立法权的困境1.1地方立法权的合宪性争议在《立法法》修改之前，我国“较大的市”享有制定地方性法规的立法权，但对于其是否合宪的问题学界一直争论不休。

而新《立法法》赋予设区的市地方立法权，使得享有地方立法权的主体进一步扩容。

这再一次引发了学者们关于地方立法权合宪性问题的广泛讨论。

我国宪法是国家根本大法，是唯一有权赋予国家机关各项权力的法律。

宪法第五十八条规定全国人大及其常务委员会行使国家立法权。

这以宪法的形式明确规定在我国的立法主体是全国人大及其常委会，有权制定国家基本法律和基本法律以外的其他法律，享有绝对立法权。

但这并不代表中央完全绝对控制立法权，不给予地方任何立法权。

在中央享有立法权的同时有必要赋予地方一定的立法权，这也是宪法第三条所要表达的要旨。

宪法第三条规定中央和地方国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

这条原则性的规定统领我国整个法律体系，是中央和地方权限合理配置的体现。

历史实践证明，不管是单一制还是联邦制国家，中央和地方分权都是一条正确且必须的选择路径，差异只在于分权的程度及各自权力大小。

宪法第一百条规定省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，有权制定地方性法规，从而赋予省级人大及其常委会地方立法权。

通读宪法全文，宪法除了赋予地方省级人大及其常委会立法权，并没有赋予设区的市地方立法权。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路设区的市地方性法规报请批准制度是指设区的市可以制定地方性法规，但需要报请上级省级政府批准后方可实施的制度。

这一制度在中国的地方管理体制中存在着困境，其中包括决策层级复杂、审批耗时长、制约地方立法自治等问题。

为了克服这些困境，有必要加强地方立法自治、简化审批程序、完善上级政府批准制度等方面的改革措施。

设区的市地方性法规报请批准制度的困境首先体现在决策层级复杂。

按照现行制度，设区的市地方性法规需要经过多个层级的审批，包括市地方立法机关、省立法机关以及省政府等。

这种决策层级的增多导致了决策过程的复杂化和时间成本的增加，不利于地方立法的及时性和灵活性。

在一些特殊情况下，地方性法规的制定和实施面临许多繁琐的程序和审批环节，制约了地方立法的进程和效果。

设区的市地方性法规报请批准制度的审批耗时长。

在报请批准的过程中，由于需要经过多个层级的审批，使得地方性法规的审核时间拉长，不能及时满足地方发展和管理的需要。

地方相关部门为了确保法规能够顺利通过审批，可能会在起草和论证阶段加大在市政协、人大代表等各方面的协调力度，导致地方立法的效率降低，严重制约了地方发展的进程。

设区的市地方性法规报请批准制度的困境还体现在制约地方立法自治。

在地方性法规的制定过程中，地方立法机关的发挥空间受到上级政府的干预和限制，不能真正实现地方立法自治。

部分地方政府为了在批准时避免失误和压力，可能会向上级政府妥协，舍弃一些自己认为有必要的规定，从而降低了地方立法的质量和适应性。

这种现象使得地方立法更像是一种迎合上级政府利益的产物，而不是真正反映地方利益和需求的法规。

为了克服设区的市地方性法规报请批准制度的困境，首先应加强地方立法自治。

地方政府应该更加注重调研和征求民意，确保地方性法规的制定更加符合地方实际和居民的需要。

应完善地方立法机关的组织和运行机制，提高地方政府的立法能力和水平，确保地方立法的独立性和科学性。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路随着我国城市化进程的加速推进，越来越多的县级市申请设区，这也带来了一系列的问题，其中最为麻烦的就是设区的市地方性法规报请批准制度的困境。

本文将探讨这一问题的出路。

设区的市地方性法规报请批准制度是指各级人民代表大会及其常委会对设区市制定的地方性法规进行审查、批准的制度。

这一制度本意是为了保证设区市地方性法规的合法性和可操作性，但实际操作中却存在以下困境：1.审批周期过长。

因为各级人大及其常委会的审批程序繁琐，且在审批过程中存在拖延，导致设区市地方性法规报请批准的时间过长，影响地方经济和社会发展。

2.审批标准不统一。

各级人大及其常委会的审批标准不尽相同，导致同一地方性法规在不同地方的审批结果不同。

同时，审批标准的不确定性使得设区市很难预测其地方性法规能否被批准。

3.审批限制过多。

各级人大及其常委会在审批过程中可能会将其意识形态、政治利益等因素纳入考虑范围，从而限制设区市地方性法规的制定。

这也会影响地方经济和社会发展。

1.优化审批程序。

各级人大及其常委会应当简化该制度的审批程序，缩短审批周期，减少审批环节，提高审批效率。

同时，应当建立统一的审批标准，加强对地方性法规的质量管理。

2.加强审批规范。

各级人大及其常委会应当按照法律规定牢记“人民代表大会是最高国家权力机关”的身份，在审批制定的地方性法规时要坚持法律、法规、规章和政策的统一，不得有超越立法范围的行为。

3.理顺常委会的权责关系。

设区市常委会应当加强对地方性法规的制定，建立具有特色的市级立法系统，其常委会在地方性法规制定中应发挥更大的作用，同时加强与上级人大及其常委会的联系，提高审批效率。

4.以人民为中心。

应当坚持“以人民为中心”的发展理念，尊重地方性法规的制定权利。

这也是设区市地方性法规报请批准制度出现的初衷，各级人大及其常委会应当关注地方经济和社会发展，为设区市的发展提供保障。

总之，解决设区的市地方性法规报请批准制度的问题需要多部门共同努力，加强协调，以人民为中心，保障设区市地方性法规的合法权利，为地方的经济和社会发展提供保障。

设区的市地方立法的突围《立法法》赋予设区的市立法权以来，地方立法进行大量有益探索。

但同时，因体制机制原因，存在着一些问题，需要从立法体制机制着手，在立法计划规划、立法资源配置、地方立法定位以及立法内容等方面进行规范完善。

标签：地方立法；立法完善；设区的市自2015年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。

地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题。

需要从以下几方面予以解决。

一、完善地方立法立项工作机制结合经济社会发展规划，改革立法计划规划编制体制，完善工作机制，确保立法立项具有实用性、适应性和前瞻性。

立法规划以5年为周期，年度计划原则上在规划中选择。

（一）组织联合编制消除人大政府各自立项编制的藩篱，由人大常委会法工委牵头政府法制机构组成联合编制小组。

可自行编制，可吸收专家学者参与编制，也可委托高校、专家、智库等机构或个人组织编制。

（二）拓宽编制渠道除政府及部门申报外，向社会公众征集立法项目，鼓励社会公众提出立法建议，对具有建设性的立法意见，尤其是形成草案并被采纳的，予以表彰奖励。

同时要根据党委立法建议，围绕党委政府重大战略部署，决定立法项目，确定起草部门。

（三）实施立项分权解决省市立法立项纵向分权，需要省人大省政府制定指导意见，保证省市立法计划规划相衔接，避免重复交叉。

设区的市主要就“建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项进行立法。

省级立法宜侧重上述项目外的立法项目。

二、合理界定法规草案的修改权限人大对政府提请审议的法规草案修改应建立并遵循一定规则，防止过度修改，伤及立法初衷。

（一）对管理体制的调整一般地，非因管理体制不顺造成社会管理成本高企，或管理体制形成的负担向社会公众转移的情况下，法规草案审议修改不宜大幅度调整政府管理体制。

（二）对草案实体规范的修改对法规草案的实体条文增删应当合理审慎。

法规草案设定的规范，是对行政管理中已经稳定的社会关系的固定，通常都是对经过较长时间实践并行之有效的行政措施的提炼。

㊀㊀２０２１年４月㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀学㊀术㊀交㊀流㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀Ａｐｒ．，２０２１总第３２５期㊀第４期㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＡｃａｄｅｍｉｃＥｘｃｈａｎｇｅ㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀㊀ＳｅｒｉａｌＮｏ．３２５㊀Ｎｏ．４㊀法学研究①㊀为统一表述，若无特殊指明，本文所称 设区的市 特指‘立法法“修订以后首次获得地方立法权资格的２７３个 市 ，具体包括除４９个 较大的市 以外的２４０个设区的市㊁３０个自治州以及广东省东莞市和中山市㊁甘肃省嘉峪关市３个不设区的地级市㊂［收稿日期］２０２１－０２－１８［基金项目］江苏省高校哲学社会科学基金资助项目 新时代江苏大运河文化带建设的法规研究 （２０１８ＳＪＡ１６４３）［作者简介］段东升（１９８７ ），男，江苏徐州人，博士研究生，从事网络法学㊁法社会学研究㊂设区的市地方立法的困境与进路段东升（南京师范大学法学院，南京２１００２３）［摘㊀要］赋予设区的市以立法权，不仅是全面依法治国基本方略下的重大战略举措，也是实现 以良法促进发展㊁保障善治 的重要制度安排㊂地方立法权的扩容，为市域治理的法治化提供了合法性根据，不仅可以激发地方发展活力，促进社会治理方式创新，而且可以有助于完善地方法制，提升国家整体法治水平㊂地方竞争格局下，市级立法尚存在着形式主义立法现象严重㊁立法权滥用问题突出以及立法的创制性表达不彰等问题㊂［关键词］市域治理；设区的市；地方立法权［中图分类号］Ｄ９０㊀［文献标志码］Ａ㊀［文章编号］１０００－８２８４（２０２１）０４－００６８－１０自党的十八届四中全会提出 赋予设区的市以立法权 以来，设区的市①立法权问题成为立法学界和立法工作部门关注的重点㊂特别是２０１５年３月‘中华人民共和国立法法“（以下简称‘立法法“）修订以来，围绕设区的市立法权的讨论热度始终不减㊂㊃８６㊃设区的市地方立法的困境与进路本文从五年来设区的市立法工作入手，试图就学者们和实务工作者们共同关注的市级立法权限㊁立法越权㊁立法重复等共通性问题，进行原因分析并提出可能的解决思路，以期为设区的市立法工作的发展与完善略尽绵薄之力㊂㊀㊀一㊁功能定位：市域治理法治化的合法性根基修正后的‘立法法“普遍赋予了设区的市取得地方立法权的资格，自此市级立法机关成为我国立法体制中的一个独立层级，这种重大立法修正无疑是我国央地立法权限划分的巨大变革㊂‘立法法“放弃了适用多年的 较大的市 概念，转而采用 设区的市 概念，从而在制度层面解决了过去 较大的市 享有立法权而普通设区的市不享有立法权的权力配置不平等的难题，最终实现了市级立法权的平等配置㊂［１］从规范功能来看，授予所有设区的市以地方立法权是实现国家治理现代化的重大战略举措，它为激发地区发展活力，促进社会治理方式创新，丰富地方立法素材，乃至完善地方法制，带动国家法治水平整体提升提供了一大契机㊂具体来说，设区的市地方立法权主要具有以下功能性优势：（一）满足地方因地制宜需要赋予设区的市以地方立法权可以满足地方治理因地制宜的需要㊂中央立法系最高立法机关做出的统一制度安排，难以全面照顾到地区之间发展不平衡的现状，因此部分立法决策难免存在 一刀切 式的局限，不能有效应对地区差异所带来的执法困难㊂与省级地方立法权可以有效缓解省与省之间因经济社会发展不平衡㊁不充分所引发的法治差异化相比，市级地方立法权可以进一步破解省域内部各地发展所面临的特殊治理难题㊂设区的市在不违背上位法的前提下，可就中央立法做出变通性规定，使法律的施行能够贴近民众生活和地方实际㊂［２］赋予设区的市以地方立法权可以充分调动市级立法机关的积极性㊂‘立法法“修改后，全体设区的市均被赋予了地方立法权，这不仅有助于化解经济发展 超前 与法制保障欠缺的难题，还有利于缓解地方立法权与事权之间的张力㊂（二）提升国家整体法治水平赋予设区的市以地方立法权，是实现地方治理法治化的必然要求，有利于提升国家整体法治水平㊂第一，地方立法权有助于约束地方政府依法改革㊁依法行政，规避地方治理和改革中潜在的 反法制 制度风险㊂地方立法权扩容后，设区的市还可将地方独特的改革发展智慧上升为地方性法律文件，从而为我国的改革开放事业写下更为翔实的注解㊂第二，有助于落实 以人为本 的法治思想㊂［３］设区的市启动的立法项目直接涉及当地居民的切身利益，往往是本地民众最为关心的事项㊂因此设区的市在开展立法活动时，应尊重民众正当的法权要求，引导民众有序参与，增强立法的民意基㊃９６㊃学术交流㊀２０２１年第４期础，树立法律的权威㊂第三，有利于减少决策失误，提高立法的针对性和可操作性㊂㊀㊀二㊁实践诊断：地方竞争格局下的市级立法‘立法法“修正后，各省㊁自治区人大及其常委会高度重视，大力推进设区的市立法工作，各设区的市人大及其常委会也积极开展筹备工作，探索创新地方立法工作体制，增设相应立法专门机构，积极引进立法人才，完善立法工作程序㊂经过近五年的努力奋斗，设区的市地方立法工作取得了不错的成绩㊂截至２０２０年８月，除西藏那曲市外全国共有２７２个设区的市得到了省㊁自治区人大常委会的确权，首次获得了地方立法权，并相继开展了地方立法工作㊂自２０１５年３月至２０２０年２月，设区的市共制定地方性法规１３７５件，其中２０１５年４件㊁２０１６年２７９件㊁２０１７年３１８件㊁２０１８年３５３件㊁２０１９年４１１件㊁２０２０年１－２月１０件㊂以２０１６年制定数量为基准，可知四年里设区的市立法文件数量年均增长幅度高达１３．４％㊂［４］这些数据显示，五年来设区的市的立法工作取得了很大的成绩，特别是在丰富完善我国社会主义法律体系，引领和推动地方治理和改革方面发挥了重要作用㊂［５］但与此同时我们也应当看到，设区的市立法工作起步较晚㊁基础较为薄弱，在立法理念以及工作机制等方面还存在不足㊂具体来说，设区的市的立法工作主要存在以下问题：（一）片面追求立法政绩造成地方立法呈现出高度同质性地方立法权的松绑，使得设区的市积压多年的立法冲动终于得到释放㊂以江苏省Ｈ市为例，该市自２０１６年取得地方立法权之后就立即开展立法工作，当年就确定了３个正式立法项目和４个调研项目㊂在这种立法氛围的影响下，各设区的市纷纷启动立法工作，争做地方立法工作标兵㊂截至２０２０年１２月底，所有设区的市中以山东省的潍坊市和安徽省的蚌埠市制定的地方性法规最多，分别是１８件（其中有效１１件㊁修改６件㊁尚未生效１件）与１７件（其中有效１２件㊁修改４件㊁尚未生效１件），平均一年３．５件，每个立法文件出台的时间仅为３．４个月㊂但当我们将视角转向立法工作的具体流程时会发现，设区的市立法机关对于立法项目的确立缺乏整体性的科学规划，景观式立法现象十分严重㊂［６］为了追求立法政绩，部分设区的市在立法项目的选择上，缺乏充分的必要性论证和实证调研，致使立法项目的同质性特征十分突出，形式主义的立法趋向明显㊂以潍坊市和蚌埠市出台的地方性法规为例，１３个文件中有８个高度重合，项目重复率高达６２．３％㊂片面追求立法政绩，轻视地方立法实际的景观式立法，严重违背立法这种特殊法律活动的特性以及立法程序内在的约束性特征；而且因为缺乏问题导向㊁忽视总结地方立法需要，势必难以有效回应地方治理难题㊂㊃０７㊃设区的市地方立法的困境与进路（二）地方扩权冲动诱使市级立法活动蕴含权力滥用隐忧通过对全国人大网中国法律法规信息库发布的１３７５件市级地方性法规进行事项分析发现，部分立法事项明显超过了‘立法法“第７２条第２款规定权限范围，实有立法权滥用之嫌㊂经统计，在法定立法事项之外进行立法的占据法规总量的一半以上，大致表现为以下三种情形：第一，立法项目明显超出法定立法权限㊂这种情形比例不大㊂第二，立法项目虽未完全脱离法定立法权限，但处于一种似是而非㊁模棱两可的状态㊂这种情形占比较高，其内容往往与政府承担的经济㊁文化以及社会管理等职能相关，难以对其作较为明确的归类㊂第三，一些看似未超出法定事项范围，但其实体内容以及具体规则中 掺杂大量私货 ㊂这种情形的比例最高，难以一一罗列作内容比对㊂从类型上看，市级立法机关对于立法权的滥用大致可以分为越权立法与立法抵触两种㊂越权立法是指立法主体超越法定的或授予的权限制定法律规范的行为㊂［７］在地方立法实践中，越权立法主要表现为市级立法机关确定的立法项目既不在法定事项之内也无上位法作为制定依据㊂［８］立法抵触是指就同一事项不同层级法律规范均作出了规定，但下位法的规定与上位法的规定之间存在着矛盾与冲突的一种状态㊂对于设区的市来说，立法抵触就是其制定的地方性法规违反了宪法㊁法律㊁行政法规以及省级地方性法规㊂在立法实践中，市级法律文件抵触的对象主要是‘行政处罚法“‘行政强制法“以及‘行政许可法“中处罚㊁强制以及许可事项㊂上述行为若不及时加以矫正和克服，不仅会浪费有限立法资源［９］，引发与赋权目的相悖之功能异化风险［１０］，甚至还将产生地方立法割据危害国家法制统一的可怕后果㊂（三）消极循旧的立法倾向限制了地方立法的创制性表达通过对数量呈几何倍增长的市级地方性法规内容进行比对发现，部分市级立法文件存在着严重的内容重复问题㊂为了规避立法工作中可能发生的越权立法风险，不少市级立法机关在立法时偏向于采取依附上位法重复式立法模式［１１］，即在起草法律文件时多照抄中央和省级立法，以提高立法效率节省立法时间，致使地方立法工作甚至一度出现小法抄大法㊁后法抄前法的现象泛滥㊂［１２］有的学者曾对浙江省７个设区的市出台的市容环卫立法进行分析，发现‘立法法“修正前出台的２部管理条例重复上位法的比例为１８．５％；‘立法法“修正后出台的５部管理条例重复上位法的平均值高达２５％，其中总则部分重复比为４０％㊁行为规范为１９％㊁保障和监督为１８％㊁附则部分为９％㊂［１３］据此可知，在地方立法权扩容的背景下，立法重复问题不仅未得到有效的纠正和控制，反而有进一步蔓延的趋势㊂然而，与激进的越权立法相比，一直广泛存在的地方立法重复问题始终未受到地方立法部门应有的关注㊂［１４］重复式立法比例的上扬，意味着市级地方性法规 独立型创制 的不足，地方的独特性优势以及民众的正当法权要求未能得到应有的回应和制㊃１７㊃学术交流㊀２０２１年第４期度化表达㊂地方立法的生命力根植于本地区的地情㊁民情，用以应对本地之特殊情况和实际需要；相反，依附于国家和省级法律法规的市级重复立法，不仅不能有效回应地方差异化发展的诉求，而且因针对性的匮乏，其操作性和实际功用必将大大削弱㊂㊀㊀三㊁追本溯源：在激进与保守之间徘徊的地方立法（一）地方立法的仓促启动掩盖了筹备工作准备不足为预防设区的市因立法准备不充分却仓促启动立法工作可能引发立法质量下降危害国家法制统一的风险，全国人大在‘立法法“第７２条第４款中预先作出制度安排，将实质启动设区的市地方立法权的 阀门 交由省和自治区人大常委会来掌控，要求设区的市在实际取得地方立法权之前应做好相应的筹备工作，并以此作为其实际开展立法工作的前提㊂这是因为对于所有首次被赋权的设区的市而言，具体承接此项权力尚面临一些体制㊁机制障碍，比如长期欠缺立法经验㊁机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及相应的保障措施也不充分等㊂从五年来各省㊁自治区人大常委会确定设区的市开始立法的实践来看，确权工作并不符合‘立法法“ 有步骤㊁分时间 以及积极稳妥推进的进度要求，反而呈现出蜂拥确权㊁确权未有效分批的特点㊂依照‘立法法“第７２条第４款的要求，设区的市应积极开展立法筹备工作，健全立法体制，提升立法能力；对应的省级人大常委会也应扎实推进赋予设区的市地方立法权工作，标准不能降低，底线不能突破，坚持 成熟一个㊁确定一个 ，做到既积极又稳妥㊂［１５］但从数据来看，省级人大常委会开展的立法确权工作反而呈现出蜂拥确权特点㊂截至２０２０年２月，全国２７个省㊁自治区人大常委会均已作出 确定开始立法决定 ，共有２７２个设区的市获得地方立法权确权㊂同时，相应数据显示确权工作也未践行有效分批的要求，山西㊁内蒙古㊁辽宁等１１个省㊁自治区实行一次性批准，共批准了１０２个设区的市，其余１６个省㊁自治区虽然实行分批放开，但第一批批准的数量也高达９１个㊂各省㊁自治区确定设区的市开始立法的具体步骤和时间 阀门 的全面失守，意味着新‘立法法“约束设区的市地方立法权 五道防线 中 全面赋权㊁稳步推进 的第一道防线轰然洞开㊂［１６］立法筹备工作考核的放松，将引发一系列的不利后果：第一，大批量准备不足的设区的市都实际取得了立法权㊂这是诱发立法形式主义现象泛滥的重要原因㊂第二，大量设区的市立法能力建设不足㊂这是导致立法文件质量不高的主要原因㊂第三，给省级人大常委会对于设区的市出台的地方性法规的批准㊁备案以及审查工作带来前所未有的压力㊂［１７］（二）权限规定不明为地方立法权不当行使埋下隐患‘立法法“对于设区的市立法权限规定的不明确是导致市级立法机关越权立法的㊃２７㊃设区的市地方立法的困境与进路重要原因㊂为了防止立法主体扩容可能带来的立法越权等问题，‘立法法“在对设区的市进行普惠性授权的同时，改变了以往对市级立法权限不作限制的制度安排，采用明文列举式的赋权模式，即 三大事项＋等 ，将其限定为 城乡建设与管理㊁环境保护和历史文化保护等事项 ㊂其本意是为了给设区的市行使立法权时提供明确性指引，从而预先防控和降低因立法主体数量激增而可能导致的立法失范风险以及法律抵触的几率㊂但从语义结构来看，‘立法法“对立法事项的规定是一种极易引发解释适用分歧的概括模糊性表达，难以对 三大事项 与 等 的具体含义加以阐明，这就给设区的市越权立法留下了空间㊂第一，仅就 三大事项 而言，相较于含义相对明确的 环境保护 和 历史文化保护 ， 城乡建设与管理 的理解与界定因解释主体立场的不同而具有天壤之别，成为理论界与立法工作者论证设区的市立法权限宽狭的主要焦点㊂［１８］目前，持广义解释的观点占据主导地位㊂［１９］对此，亦有少数学者提出了相反的观点，从文义解释和历史解释的角度对 城乡建设与管理 作狭义解释㊂［２０］第二，理论界与实务界对于 等 字解释的争论十分热烈，尚未达成一致意见㊂相较而言，目前 等内等 观点成为主流意见㊂［２１］对此少数持 等外等 观点的学者立足设区的市立法实践，对 等内等 提出质疑，并提出可从以下方面对 等 字的限缩性解释作出突围：一是 等外等 ，但事项应与前三项范围性质类同㊂二是对其作 法律另有规定来理解 ㊂三是在‘立法法“第８条之外确定一个绝对排除范围，非排除范围均认可为可立法事项㊂［２２］设区的市立法权限的不清，不仅易为市级立法机关越权立法等权力滥用行为 背书 ，而且极大地增加了因 法出多门 所引发的法律规则体系内部冲突与矛盾的几率㊂因此在实际的立法工作中，一旦遇到难以准确把握的立法项目，市级立法机关往往会采取以下措施来 规避 越权立法的法律风险：第一，遵循先例，即检视其他市级立法机关有无启动开展乃至通过此类立法项目；第二，向上级立法机关请示；第三，援引部分 权威 人士的指导性意见，比如全国人大宪法和法律委员会㊁全国人大常委会法制工作委员会的意见以及主要领导人的讲话等㊂但是上述看似能为设区的市立法工作提供适当指引的 保险 做法，多是一些基于长期立法工作经验的总结，均不具有法律效力，难以作为设区的市开展立法工作的 法定 依据㊂（三）立法机制缺位制约地方立法能力影响立法质量优质的地方立法，首先要反映地方发展的实际情况，回应地方差异化发展诉求和民众正当法权要求；其次应与本地实际相结合，提高立法的针对性和操作性；最后还应具有适当的前瞻性，从而为新时代新形势下地方发展中新问题提供法治化的解决路径㊂这就要求立法者拥有很高的立法能力，能对纷繁复杂的社会现象加以抽象概括从而给未来形势发展作出恰当规则指引㊂可见，立法能力是决定地方立法质量的关键性㊃３７㊃学术交流㊀２０２１年第４期因素，是地方立法机关有效行使立法权，提升立法的科学性和操作性，优化立法质量的前提和保证㊂但立法能力并非一个空泛概念，它以立法机制作为重要支撑，涵盖立法主体组织配置㊁人才配备以及相应制度保障等诸多方面㊂通过对地方立法机制进行考察发现，许多新获赋权的市级立法机关普遍存在机构设置不健全㊁立法队伍薄弱以及立法保障机制不完善等问题㊂［２３］第一，从内部组织的设置来看，市级立法机关内部并无统一的㊁规范的专门立法机构㊂第二，从工作人员的构成来看，专业人才匮乏㊁明显欠缺立法经验㊂［２４］立法机制的缺位所引发的立法能力不足，致使市级立法机关难以承担地方立法工作的重担，地方政府及其职能部门反而借机成为相关立法项目的引领者，市人大及其常委会的主导性地位被架空，严重影响了地方立法的合法性和权威性㊂这种立法机制缺位所导致的立法偏差，是诱发地方立法部门化㊁部门立法利益化等问题的主要原因㊂㊀㊀四㊁革新路径：设区的市行使地方立法权的积极稳妥举措（一）细化立法程序，规范立法过程，提升地方立法的科学性设区的市立法机关在启动立法工作时，应妥善处理自身立法能力不足与地方迫切立法需要之间的矛盾，立足本地社会经济发展实际，科学编制立法规划确定立法计划合理选择立法项目，实现落实中央和上级要求㊁满足群众正当诉求以及回应地方治理现实需要的有机统一，进而制定出一大批富有地方特色㊁具有独特地方风貌的地方性法规㊂设区的市在编制立法规划时应实事求是从实际出发，着眼于地方社会经济发展的突出问题，自觉将立法规划与中央决策相协调，深刻总结地方发展的实践经验，充分发挥地方立法机关的积极性和创造性，坚持服务大局与地方差异化发展并举㊂设区的市在确定立法计划时应坚持问题导向，对立法规划中所列的重大立法任务进行合理排序，切忌四面出击，集中有限的立法资源推进地方立法工作有序进行㊂立法计划是立法机关开展具体立法工作的 时间表 ，是落实地方立法规划以及开展地方具体立法项目的重要环节㊂立法计划的确定要充分考虑以下问题：首先，从地方立法权的功能定位出发，对立法规划所梳理的立法任务进行区分㊂其次，对区分后处于市级立法权限之内的立法任务㊁立法机关应根据中央和上级部门的部署㊁地方治理的迫切程度以及民众的法权要求等因素予以排序，切勿不分轻重缓急同时上马㊂最后，对于确有立法必要且立法时机成熟的立法任务应纳入立法计划，以为后期立法项目的选择提供依据㊂立法计划确定后，设区的市立法机关应当立足本地区发展的实际情况，合理选择立法项目㊂为了破解立法实践中存在的立法项目重复㊁地区特色不彰等问题，在今后立法项目的选择上，设区的市首先要转变立项思路，从以往贪大求全㊁华而不实向精细㊃４７㊃设区的市地方立法的困境与进路化立法转变；［２５］其次，尽可能选择一些切口小㊁易操作的立法项目以突出地方特色，发挥地方立法查缺补漏的功能性优势；最后，立法项目一经选定，就应当严格按照规划㊁计划执行，严禁将一些论证不充分的立法项目突击 插队 ，破坏立法工作的正常节奏㊂（二）恪守法定立法权限，构建功能有机统一的法律控制体系在全国人大常委会尚未就设区的市立法权限做出立法解释前，在地方立法权限扩容的初期本着积极稳妥的态度，应对市级立法权限作严格解释㊂具体理由如下：首先，立法并非应对地方治理难题的万能良策㊂［２６］其次，对市级立法权限作严格解释可以有效缓解省市两级地方立法权之间的张力，降低法律体系内部矛盾与冲突的发生几率㊂最后，在全面依法治国和 重大改革于法有据 的背景下，恪守法定立法权限还可以抑制市级立法机关的立法冲动，预防因行政权扩张可能引发的公民权利受损等法律风险㊂基于以上理由，我们建议以肯定列举兼以否定排除的方式来对设区的市立法权限作出明确规定，以寻求 保障立法权的统一性和维护地方立法的多样性之间的黄金分割点 ［２７］㊂从肯定列举的角度来说，是指对 三大事项 作具体列举以明确其范围，排除因相应法律概念含义不清所导致的解释分歧，大体包括：第一，城乡建设与管理，涵盖城乡规划㊁房地产开发㊁征地拆迁补偿等；第二，环境保护方面，涵盖大气㊁水㊁海洋㊁土地等；第三，历史文化方面，涵盖文物保护㊁历史文化遗址㊁历史文化遗迹等㊂［２８］从否定排除的角度来说，市级地方立法权绝对不能涉及以下领域：第一，‘立法法“第８条规定的 国家专属立法权 ；第二，涉及政治和宪法等重大议题；第三，跨区性的社会管理㊁经济管理类等事项；第四，其他不宜由市级地方性法规规定之事项㊂［２９］当然，对于设区的市越权立法等乱象的约束，不能仅寄希望于事前的立法权限限定，还应加强事中的法律批准和事后的备案与审查㊂首先，‘立法法“第７２条第２款规定设区的市制定的地方性法规须报省级人大常委会经合法性审查批准后方能生效㊂其次，为了应对因立法主体扩容而 法出多门 可能导致的立法抵触与冲突，‘立法法“第９８条规定设区的市制定的地方性法规应在公布后３０日内由省级人大常委会报全国人大常委会和国务院备案㊂最后，对于经审查确实构成立法抵触的市级地方性法规，全国人大常委会和省㊁自治区人民代表大会有权改变或者撤销㊂这样就形成了集事先权限限定㊁事中批准以及事后备案审查为一体，确保设区的市地方立法权之 适应地方立法需要 与 维护法制的统一 功能有机统一的法律控制体系㊂（三）健全立法体制，强化立法机关在地方立法中的主导地位在地方立法工作中，应发挥人大及其常委会的主导性作用，这不仅是其作为国家权力机关地位的应然体现，也是加强和改进我国立法工作，提升立法质量，全面推进依㊃５７㊃。

《设区的市地方立法机关行使地方立法权研究》篇一一、引言设区的市地方立法机关行使地方立法权是我国法治建设的重要一环。

近年来，随着地方民主法治建设的不断深入，设区的市地方立法机关的立法权日益受到关注。

本文旨在研究设区的市地方立法机关在行使地方立法权中的实践情况、存在的问题及解决对策，以期为地方立法工作的完善提供参考。

二、设区的市地方立法机关的立法实践（一）立法背景与历程随着中国政治体制的不断完善，设区的市地方立法机关的设立逐渐增多。

这些地方立法机关在行使立法权的过程中，根据本地实际情况，制定了一系列具有地方特色的法规、规章。

这些法规、规章的出台，为地方经济、社会、文化等各方面的发展提供了法律保障。

（二）立法内容与特点设区的市地方立法机关的立法内容广泛，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域。

其特点主要表现在以下几个方面：一是立足本地实际，注重解决本地问题；二是注重法律法规的实用性和可操作性；三是与上位法相衔接，保持法律法规的连续性和稳定性。

三、设区的市地方立法机关行使地方立法权存在的问题（一）立法权限不明确当前，设区的市地方立法机关在行使立法权过程中，存在立法权限不明确的问题。

一方面，部分地方立法机关对自身立法权限的认识不够清晰，导致在制定法规、规章时出现越权行为；另一方面，上位法对地方立法机关的立法权限规定不够明确，导致地方立法机关在行使权力时缺乏依据。

（二）立法程序不规范设区的市地方立法机关在行使立法权时，应遵循一定的立法程序。

然而，当前部分地方立法机关在立法过程中存在程序不规范的问题，如立法的公开性、透明度不够，公民参与度低等。

这些问题导致立法的质量和效率受到影响。

（三）法律法规实施效果不佳部分设区的市地方立法机关制定的法规、规章在实施过程中存在效果不佳的问题。

这主要是由于法规、规章的内容与实际脱节，缺乏可操作性，或者存在执法不严、违法不究等现象。

这些问题导致法律法规的实施效果大打折扣，影响了法律的权威性和公信力。

设区的市人大立法问题与对策作者：陈亚平来源：《青年时代》2020年第16期摘要：自设区市的人大被批准有立法权已有4年的实践历程，并取得了许多成就。

但是目前设区的市制定的地方性法规仍然还有许多问题，例如地方特色不足、立法质量不高、可操作性不强等。

问题存在的主要原因就是事实中存在的一系列困境，需要深究困境的源头并加以解决。

所以，关注设区的市立法需要提高公众参与度、改进立法观念、反映地方特色、发挥人大主导立法作用，遵循科学民主依法立法，切实提高立法质量。

关键词：设区的市;人大立法;立法质量《中华人民共和国立法法》修改后，全国各个设区的市都进行了积极的尝试，并取得了很大的成效。

地方性法规是上位法的细化，切实涉及到基层人民利益，影响着当地的社会和经济发展，所以不能有半点马虎并需要立法者认真对待。

地方在实践的同时，发现地方立法中存在许多问题，如何提高立法质量是目前设区的市立法面临的最大问题。

地方立法关乎群众最密切的利益，所以对阻碍立法进程的问题，应该透过现象看本质，通过问题分析找到问题的源头，并积极创造条件解决问题，提升地方立法质量。

一、设区的市地方性法规制定中存在的问题2015年《立法法》修改前设区的市是没有立法权的，批准设区的市有立法权是立法权主体的一种扩大，当然这是综合考虑国情和实际情况做出的重大决定。

由原先较大市扩大到282个设区的市，这标志着我们立法主体的扩大，更是我国立法建设的一大进步。

《中华人民共和国宪法修正案》规定合宪性审查，地方性法规也是被审查对象，这样可以保障立法质量。

一是关于立法项目问题，地方政府及其职能部门在地方起草立法中占很大比例，设区市人大常委会并不能在立法中发挥应有的主导性和主动性。

地方立法中，人大立法和政府制定规范性文件的范围并不清晰，统筹考虑得不够。

在实际工作中，政府及其部门积极上报关乎自己切身利益的立法项目，对其他项目积极性不高。

虽然列入立法计划的项目必须经过充分调研论证后，大常委会主任会议讨论通过后才能确定，但是人大立法前期工作不充分，调研不充足，不能全面系统地掌握社会立法需求。

工作研究论设区市立法权的困境与完善□程铖2015年3月15日通过修订的《立法 法》第72条赋予了设区市立法权，至此，享有立法权的二级地方行政单位由过去 49个“较大的市”扩展到全国284个设区 的市。

由此引发的一系列变化可谓是广 泛而深刻的。

本文以设区市立法权为核 心展开论述，从其立法的目的到其现状 存在的问题，再到提出相应完善意见。

一、设区市立法权的设立依据理解立法的前提在于理解它所依赖 的物质生活条件，作为人口众多、地大物 博的国家，我国各地区尤其是东部沿海 与中西部内陆间发展差异明显，居民的 物质生活条件与收入水平差异巨大，对 于发达地区而言，很多事项已经发展到 急需加以规制的程度，而对于发展水平 较低的地区考虑这些问题为时尚早，若 采用全阔性的立法手段则无法填补这种 供需不均的缺陷。

我们首先需要了解这 种需求与供给差异的来源在于改革开放 以来我国大规模发展的城镇化运动。

而城镇化的动力来自工业化，服务业的发 展与新兴产业的发展，尤其在工业化动 力逐渐衰减的今天.服务业和新兴产业 吸引着越来越多的农业人口进城打工。

由此引发的城市规模扩张，经济与产业 活动皆围绕城市发展而发展，相较于传 统的分散的农村经济形态，现今的城市 生态明显更为复杂，法律法规对失序行 为加以规制的治理难度明显上升。

显46然，在人口流动越发频繁.城市生活族群越发多元的情况下，指望共建秩序共识，依靠道德等非法律强制手段来稳定秩序、调整社会生活远无法满足相应的制度需求和适应现实的治理压力。

因此，通过订立具有强制执行能力的法律法规既是被动的必然结果，亦是立法者主动的历史选择。

人是具有自主意志的行动者，设区市是我国城镇化的主力，由此带来的制度需求需要由这些城市的治理者回应，通过运用包括立法在内的法律手段，实现对设区市基本社会秩序、经济功能的维护与调整,这样的手段较之传统的依靠低位阶规范性文件的做法明显更具有法理上的基础，且将给相关行政主体划定更为明确的裁M权边界.以便从根本上为实现"科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”打下规范基础，在经济发展产生的需求之外.中央与地方的立法分权改革也是设区市立法权产生并且发展的重要依据。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路设区的市是我国行政区划中的一种地方政府层级，相对于县级和省级，设区的市属于中间层级，其地方性法规的制定和批准涉及到中央和地方政府的协调与权力分配，因此存在着一定的困境和难点。

本文将从设区的市地方性法规的意义、制定和批准的困境以及出路三个方面来进行探讨。

一、设区的市地方性法规的意义设区的市地方性法规是设区的市依据宪法和法律赋予的自治权限，根据本地区的具体情况制定的具有地方特色、符合本地区实际的地方性法规。

它是地方政府依法行使管理权、自治权的重要工具，对于解决本地区经济发展、社会管理、环境保护等方面具有重要意义。

设区的市地方性法规的制定不仅可以更好地促进地方经济社会的发展，还可以更好地维护地方的利益和发展需要，提高地方政府的治理能力和水平。

设区的市地方性法规的制定和批准面临着一些困境。

设区的市地方性法规制定难度大。

设区的市地方性法规需要充分考虑本地区的实际情况和特点，对本地区的经济、社会、文化等方面进行综合考虑，这需要充分的调研和分析，对地方政府的专业能力和管理水平提出了更高的要求。

设区的市地方性法规批准程序复杂。

设区的市地方性法规的批准需要经过地方人大审议、省级人大审查、国务院备案等多个程序，程序繁琐，需要耗费大量的时间和精力。

设区的市地方性法规与中央法规的协调难度大。

设区的市地方性法规需要与国家的法律法规相协调，保证与国家法律法规的一致性，这需要地方政府具有更高的政策制定和协调能力。

设区的市地方性法规的制定和批准是一项复杂的工作，其困境不可避免，但通过加强地方政府的专业能力建设、简化审批程序、强化与国家法规的协调和加强社会参与，可以找到一些出路，促进设区的市地方性法规的顺利制定和实施，更好地促进地方政府的发展和社会的进步。

设区的市地方立法备案审查制度的困境与出路设区的市地方立法备案审查制度是我国基层立法中的重要环节，它是指设区的市政府及其授权的行政部门、经济管理部门的地方性法规、规章制度制定后必须进行备案审查，以确保地方性法规符合法律法规的规定，符合上级法律的要求。

当前设区的市地方立法备案审查制度在实践中面临一些困境，急需寻求出路。

设区的市地方立法备案审查制度在实践中存在审查标准不统一的问题。

因为各地方政府、行政部门对地方性法规、规章的审查标准并不一致，导致地方性法规、规章在备案审查过程中容易产生不确定性。

一些地方性法规、规章可能因为审查标准的差异而在一些地方获得备案通过，在另一些地方可能会因为审查标准的不同而难以通过备案审查。

这种情况下，往往会给企业和公民的生产、生活带来不便，也不利于地方法规的统一实施。

设区的市地方立法备案审查制度在操作中存在部门之间协调不畅的问题。

由于备案审查工作涉及多个部门的协同配合，包括行政管理部门、经济管理部门等，但是在实践中却常常因为各部门之间的利益关系、职责分工等原因导致协调不畅，审查工作难以顺利进行。

这种情况不仅延长了备案审查的周期，也影响了地方性法规、规章的合理性和有效性，甚至可能导致一些不合理、不科学的地方性法规通过备案审查。

设区的市地方立法备案审查制度在具体操作中存在审查机构权力不足的问题。

备案审查的机构往往属于地方政府的下属机构，受制于行政体制的局限，在审查地方性法规、规章时缺乏足够的独立性和权威性，导致地方性法规的备案审查往往受到地方政府的干预和影响。

这种情况不仅容易导致地方性法规、规章的审查结果不公正，也不利于地方性法规的合理制定和有效实施。

面对设区的市地方立法备案审查制度的困境，新时代下，应该通过以下途径寻求出路。

建立统一的审查标准是解决设区的市地方立法备案审查制度困境的关键。

各地方政府、行政部门应该参考上级法律法规的要求，结合本地实际情况，制定出统一的审查标准，明确地方性法规、规章的制定、修改、废止等程序和条件，规范审查流程，提高审查的科学性和可操作性。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路在地方立法方面，设区的市地方性法规是非常重要的一环，因为它对于当地的经济、社会、文化等方面都有着不可忽视的作用。

然而，困扰设区的市地方性法规报请批准制度的问题也时有发生，阻碍了设区的市法律建设进一步的发展。

本文将从制度的困境以及改革的出路两方面分析设区的市地方性法规报请批准制度所面临的问题。

制度困境首先，设区的市地方性法规报请批准制度存在的困境之一就是流程繁琐且时间拖延。

按照现阶段的规定，设区的市地方性法规需要经过多级审批，包括市、省、国家三级审批。

其中，市一级审批需要提交市政府、市人大常委会审议；省一级审批需要提交省政府、省人大常委会审议；国家一级审批则需要提交全国人大常委会审议。

这样，在法规草案提出到最终批准通过的过程中，往往需要经过长时间的等待，不仅耽误了立法进程，还有可能因为超期等各种原因而停滞不前。

其次，设区的市地方性法规报请批准制度还存在着“审批难度大”的问题。

由于在提交地方性法规时，需要经过各级机构的审批，所以对于法规的内容、适用范围、实施措施等方面都有非常严格的要求。

因此，在地方性法规的起草过程中，需要充分考虑各级政府的政策、利益诉求等各种因素，以便顺利通过审批。

但是，这也导致了很多地方性法规在制定过程中过于追求上级意见，导致实际效果与预期差距较大，影响政策的实际执行效果。

改革出路针对设区的市地方性法规报请批准制度所面临的问题，可以从以下方面进行改革出路。

第一，简化审批流程。

针对设区的市地方性法规的审批流程实行简化，可以有效缩短审批时间，降低立法成本，促进地方立法工作的顺利开展。

此外，应该采用信息化手段，建立地方法规的审批平台，统一管理、审核和公示地方性法规，提高立法的效率和质量。

第二，加强内部管理。

设区的市政府应该加强内部管理，建立健全的法规起草机制，规范立法程序，加强内部监督，确定立法责任，确保地方性法规的合法性和有效性。

同时，要加强与市人大及其常委会、市政协等机构之间的沟通协调，依法履行法律规定的职责，保障立法工作的独立性。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路设区的市地方性法规报请批准制度是指设区的市政府在制定、修改本行政区域内的地方性法规时，需要向上级政府或有关部门报请批准的一种制度。

该制度原本是为了保证地方性法规的合法性和统一性，但在实践过程中出现了一系列问题和困境。

本文将从立法效率、政府权力过于集中、地方特色缺乏等方面探讨设区的市地方性法规报请批准制度的困境，并提出相应的出路。

设区的市地方性法规报请批准制度存在的困境之一是立法效率低下。

按照现行的制度安排，地方性法规的制定和修改需要经过多级审批，程序复杂、环节繁多，导致立法效率低下。

批准过程中可能出现拖延、审批失误等问题，导致地方政府难以及时对本地区的社会经济发展、民生需求作出相应的调整和安排。

设区的市地方性法规报请批准制度使得政府权力过于集中。

地方政府在制定地方性法规时，需要上级政府或有关部门的批准，这种依赖性使得地方政府无法在一定程度上自主决策，往往只能被动接受上级的审批意见和要求，影响了地方政府的决策灵活性，制约了地方经济社会发展的活力。

设区的市地方性法规报请批准制度也导致地方特色缺乏。

由于批准制度的存在，地方政府在立法过程中往往需要参考上级政府或其他地区的经验，缺乏针对本地区实际情况的具体规定。

这种情况下，地方性法规往往不能充分体现本地区的特色和需求，制定出来的地方性法规与地方实际情况脱节，徒增了地方政府的工作成本和开支。

针对设区的市地方性法规报请批准制度的困境，可以采取以下出路。

要简化立法程序，减少审批环节，提高立法效率。

可以考虑设立地方性法规的“一站式”审批窗口，将相关审批权限集中在一处，减少审批环节和时间，提升地方政府的决策执行效率。

要加强地方政府的自主权和决策权，建立健全地方立法的自治机制。

可以通过授权、委托等方式，让地方政府在一定范围内自主决策和立法，提高地方政府的决策灵活性和对地方经济社会发展的适应性。

要鼓励地方政府在制定地方性法规时加强调研，充分倾听民意和社会各方面的声音，确保地方性法规与地方特色和需求相契合。

论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路【摘要】设区的市地方性法规报请批准制度是我国地方立法中的重要环节，但在实践中存在着许多困境。

本文通过分析现行制度的现状，探讨了存在的问题以及解决思路，提出了设区的市地方性法规报请批准制度的出路和建议。

在总结讨论中，我们认为应当加强对该制度的监管和完善相关的配套政策，以提高其效率和透明度。

展望未来，我们希望通过努力，能够使设区的市地方性法规报请批准制度更加完善，为地方立法提供更好的制度保障，推动法治建设不断向前发展。

【关键词】设区的市、地方性法规、报请批准制度、困境、出路、问题分析、解决思路、建议、展望、总结讨论、未来展望1. 引言1.1 研究背景设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路是当前我国地方政府立法体制中存在的一个重要问题。

随着经济社会的发展和国家治理体系的不断完善，地方性法规在地方治理中发挥着越来越重要的作用。

目前我国地方性法规报请批准制度存在一些困境，如审批流程繁琐、效率低下、难以保证法规质量等。

研究设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路具有重要的理论和现实意义。

要解决这一问题，需要深入调研和分析当前制度存在的问题，并提出切实可行的解决思路和对策。

只有通过对制度进行深入思考和研究，才能找到合适的路径和方法，推动地方性法规报请批准制度的改革与完善。

本文旨在对设区的市地方性法规报请批准制度的困境进行剖析，提出有效的解决方案，为地方政府立法体制的改革和完善提供有益的参考。

1.2 研究意义设区的市地方性法规报请批准制度是我国地方政府行政管理中的重要内容，对于规范地方政府行为，维护社会秩序，保障人民权益具有重要意义。

当前，我国地方性法规报请批准制度存在一系列困境和问题，如报批流程繁琐、批准时效性不足、审批标准不统一等。

研究这一问题有助于发现制度内在缺陷，探寻改进路径，提出解决方案，对完善地方政府行政管理体制、促进法治建设具有重要意义。

研究设区的市地方性法规报请批准制度，不仅可以深入了解我国地方政府行政管理中存在的问题和挑战，还有助于提升地方政府行政管理的效率和透明度。

设区的市地方立法的困境与突围——以温州地方立法实践为视角作者：黄昭作黄良林来源：《人大研究》 2018年第10期自2015 年《立法法》修改以来，设区的市广泛开展地方立法活动。

地方立法之始，普遍存在的诸如立法权限和范围分歧、立法程序不规范等方面问题，在全国及省级人大常委会及时解疑释惑和悉心指导下，地方立法权限等宏观问题逐步厘清。

但具体立法实践仍存在诸多困境，需要不断实践探索并逐步予以解决。

一、温州地方立法实施成效温州地方立法始终坚持“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法格局，牢牢把握“立法为民、问题导向、法治思维、有效管用”的立法原则，全面落实精准立法、精细立法和精干立法。

自2015 年7 月温州作为浙江省首批获准行使立法权的设区的市以来，已经制定6 部地方性法规和1 部政府规章。

（一）始终坚持党对地方立法的领导在温州地方立法权获准前，温州市委对人大和政府提出超前谋划的立法工作要求，对机构设立、人员配备给予大力支持。

取得地方立法权后，及时听取人大政府有关第一部立法立项工作报告并提出意见。

温州市委切实加强地方立法领导，推进党内法规制度体系建设，建立党委审定立法规划计划机制、研究重大立法问题工作机制、提出立法建议工作机制、立法机关重大立法事项请示报告机制、支持和保证立法权工作机制以及加强立法工作服务机制。

实行市人大常委会市政府拟订的年度立法计划和五年立法规划向市委报告制度。

2017 年，市委根据温州“大拆大整”重大决策部署，向市人大常委会建议将有关危险房屋处置立法列入年度计划。

（二）积极谋划立法前筹备工作早在温州获准地方立法权之前，温州连续26 年向国务院申报“较大的市”，并为此在政府法制机构、人员等硬件和立法项目以及立法能力等软件建设上做了大量卓有成效的工作，为地方立法全面展开打下扎实基础。

在《立法法》修改后获准地方立法权前，温州市委提出超前谋划立法工作、超前研究立法项目、超前考虑机构人员。

2019年第3期（总第275期）No.3#2019Total No.275询**丛THE NORTHERN FORUM论设区的市地方性法规报请批准制度的困境与出路——以《立法法》第72条为核心姜孝贤（复旦大学法学博士后流动站，上海200438）［摘要］设区的市地方性法规报请批准制度是我国立法体制的重要组成部分，但该制度设计存在诸多有违议事法理的理论和实践困境，包括容易导致上下级人大关系的行政化、削弱设区的市人民代表大会的自主性和权威、无法正确处理不抵触原则与合法性审查之间的关系、引发立法体制內部权力配置空间不均衡、抑制备案审查机制的活力、适用和裁决机制不明确、缺少必要的救济途径等。

造成前述问题的根源在于立法家长主义的思维方式，后者是计划经济和权力集中思维在立法领域的具体表现。

在新时代背景下，立法体制设计应当围绕国家治理体系和治理能力现代化这一总目标，一方面，取消设区的市地方性法规报请批准的制度设计，充分赋权设区的人大及其常委会，以便提高地方的主动性和积极性；另一方面，加强对设区的市地方性法规的事后审查，通过改变权和撤销权等立法机制，维护社会主义法制的统一和尊严。

［关键词］批准权；议事法理；立法体制设计；立法家长主义［中图分类号］D927［文献标识码］A一、问题的提出2017年4月，《莆田市妈祖文化保护条例》经莆田市人大常委会两次审议通过。

按照《立法法》规定，设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。

省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当就其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在4个月内予以批准。

随后，莆田市人大常委会依法向福建省人大常委会进行报批。

2017年7月，福建省十二届人大常委会三十次会议召开，其中一项重要议程就是审议莆田市人大常委会报请批准的《莆田市妈祖文化保护条例》，福建省人大常委会法制委员会在会上作了关于该条例的审查报告，该审查报告并未提出关于该条例的合法性问题①，但在莆田市人大常委会报批4个月后，该条例始终未获批准。