政府与社会资本合作模式操作流程-申爱军

政府与社会资本合作（PPP）模式详解政府与社会资本合作（PPP）模式概念PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，通常被称为“公共私营合作制”，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。

世界运用政府与社会资本合作（PPP）模式现状1992年，英国最早应用“PPP”模式，适于“PPP”模式的工程包括：交通（公路、铁路、机场、港口）、卫生（医院）、公共安全（监狱）、国防、教育（学校）、公共不动产管理。

1994年，智利为平衡基础设施投资和公用事业急需改善的背景下于引进“PPP”模式的，已完成中包括交通领域工程、机场、监狱、水库，年投资规模由3亿美元增加到17亿美元。

1997年，葡萄牙启动“PPP”模式，首先应用在公路网的建设上，正在实施医院的建设和运营、修建铁路和城市地铁。

2004年，巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，将公路、铁路、港口和灌溉工程作为PPP模式招标项目。

21世纪以来，联合国、世界银行、欧盟和亚洲开发银行等国际组织在全球大力推广“PPP”的理念和经验，目前发展中国家已经纷纷开始实践，同样在我国引入“PPP”模式具有极其重要的现实价值，亟须为“PPP”模式在我国的发展提供国家政策和法律法规层面的支持。

我国推行政府与社会资本合作（PPP）模式背景十八届三中全会指出：要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。

推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

国务院要求财政部门深入贯彻落实十八届三中全会精神，更好地发挥财政职能作用，要在制度安排上处理好政府与市场、政府与社会的关系。

浅谈目前国内PPP项目合作模式及运作的基本流程发表时间：2016-12-16T15:19:30.640Z 来源：《基层建设》2016年28期10月上作者：党超飞张晓伟[导读] 摘要：本文介绍了国内PPP项目的发展情况、合作模式及运作中的基本流程。

中国水利水电第三工程局有限公司第一分局甘肃兰州 730000摘要：本文介绍了国内PPP项目的发展情况、合作模式及运作中的基本流程。

关键字：PPP；项目；模式；运作一、什么是PPPPPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。

广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。

狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

二、PPP模式的分类PPP模式依据融资特点主要分以下类型：1、融资性质从广义的层面讲，公私合作(PPP)应用范围很广，从简单的，短期(有或没有投资需求)管理合同到长期合同，包括资金、规划、建设、营运、维修和资产剥离。

公私合作关系资金模式是由在项目的不同阶段，对拥有和维持资产负责的合作伙伴所决定。

PPP广义范畴内的运作模式主要包括以下几种：①建造、运营、移交(BOT)。

私营部门的合作伙伴被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营基础设施组件(和向用户收费)，在期满后，转交给公共部门的合作伙伴。

②民间主动融资(PFI)。

PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期(通常为30年左右)结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

③建造、拥有、运营、移交(BOOT)。

政府与社会资本合作（PPP）模式操作流程为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》、《PPP物有所值评价指引（试行）》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第 18 号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74 号）、等，制定本流程。

PPP 项目操作流程划分为 5 个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。

一、项目识别（一）项目发起1.政府发起。

财政部门负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施、旅游等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

区政府发起的 PPP 项目由区行业主管部门以项目实施方案的方式向联席会议办公室申报。

2.社会资本发起。

社会资本向行业主管部门提交 PPP 项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，并由行业主管部门向联席会议办公室进行项目推荐。

（二）项目筛选投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用 PPP 模式。

财政部门会同发改部门及行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

会同发改部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

通过风险评估和立项审批的 PPP 项目由联席会议办公室召集联席会议进行研究讨论，并根据会议讨论结果决定是否纳入由联席会议办公室统一建立的区级 PPP 项目库。

对于列入区级 PPP 项目库开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。

吉安市政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南（试行）文章属性•【制定机关】吉安市人民政府,吉安市财政局•【公布日期】2017.02.15•【字号】•【施行日期】2017.02.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】财政其他规定正文吉安市政府和社会资本合作（PPP）模式操作指南（试行）为进一步规范政府和社会资本合作（PPP）项目操作流程，保证PPP项目实施质量，根据《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《江西省人民政府关于开展政府和社会资本合作的实施意见》（赣府发〔2015〕25号）、《吉安市推行政府和社会资本合作实施意见》（吉府发〔2015〕13号）等有关法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。

一、总体要求（一）规范运行操作。

各地、各部门要根据行业经营特性，分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策，细化标准，建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。

形成合理的项目筛选、推出和开放过程，强化PPP项目的前期策划和论证，认真把握和确定服务价格和项目收益指标，加强成本监审、考核评估、价格调整审核，做好信息公开。

（二）打破垄断和所有制限制。

PPP项目应通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营维护等，各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件；鼓励将适宜的同类项目进行打包，扩大市场规模。

（三）落实价费政策。

对于PPP项目涉及政府定价的，要合理确定费价标准，完善价格调整机制，在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴，既保护公众权益，又保证投资者的合理收益。

向用户收费的各类公共服务、公用产品价格，应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位，价格不到位的，政府应予以补贴。

政府和社会资本合作模式操作指南（试行）第一章总则第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership, 简称PPP），根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60 号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行) 的通知》（财金〔2014〕113号）和《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）等文件精神，鼓励和引导社会资本投资，增强公共产品及服务供给能力，推进投融资体制创新，结合我省实际，制定本指南。

第二条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府与社会资本合作项目（简称PPP 项目）的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

第三条各市县（区）人民政府应建立健全PPP 项目协调机制。

各市县（区) 财政局应加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，做好PPP 项目管理工作。

各市县（区）政府或财政部门应设立政府和社会资本合作中心（简称PPP 中心）或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、移交评估、性能测试等职责。

第四条社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。

但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外) 不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP 项目。

第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施PPP 项目。

第二章项目识别第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用PPP 模式。

3P项目全操作流程及全套法律文件综述政府和社会资本合作模式〔"Public-Private-Partnership",简称"PPP",于二十世纪九十年代发源于英国,泛指在基础设施和公共服务领域,对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式。

这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代,如果项目投入、产出规划、设计合理,管理规范,运行良好,这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境,也能提高政府提供社会服务的效率及效益,也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设,实现新型城镇化的政策目标,转变政府职能,十八届三中全会明确提出"允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营",随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文,积极推动PPP项目的实施,PPP 模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋。

由于PPP项目参与主体众多,法律关系、交易结构复杂,涉及到投融资、特许经营、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类,如何实现PPP项目全流程规范运作,如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险,需要参与者予以认真研究。

今天座谈会上有一位咨询公司的经理根据自己工作遇到的PPP项目的实践经验,进行了汇总交流,基本上涵盖了当前PPP项目的全部流程。

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段,PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内。

PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌,详见如下图表：一、项目识别阶段所谓项目识别,即政府在确定一个基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时,需综合评价该项目就是否符合"投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高"等条件,从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式〔PPP模式。

PPP（政府和社会合作模式）操作流程依据财政部《PPP操作指南》和发改委《PPP指导意见》和一般的操作实务, PPP 投融资项目按以下五个流程的顺序进行操作:一、项目识别流程（一）、项目发起投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目是适宜采用PPP的项目。

项目的发起方式一般为两种:1.政府发起：财政部门（PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目, 行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

2、社会资本发起: 社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP 中心）推荐潜在项目（二）、项目筛选1.财政部门（PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估, 确定备选项目。

2.财政部门（PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。

3、列入年度开发计划的项目, 项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。

（三）、物有所值评价财政部门（PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作。

1.定性评价: 关注采用PPP与传统采购模式相比能否增加供给, 优化风险分配, 提高运营效率, 促进创新和竞争。

2、定量评价：对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较, 计算项目的物有所值量值, 判断PPP能否降低全生命周期成本。

（四）、财政承受能力论证财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素, 对部分政府付费或政府补贴的项目, 开展财政承受能力论证, 每年政府付费或政府补贴不得超过当年财政收入的一定比例。

二、项目准备流程（一）、管理架构组建县级以上人民政府可建立专门协调机制, 主要负责: 项目评审、组织协调和检查督导等工作, 实现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构, 负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

（二）、选择风险分配方案风险分配的基本框架为:1、原则上, 项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；2.法律、政策和最低需求等风险由政府承担；3.不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

黑龙江省公共服务领域政府和社会资本合作（PPP）操作流程（试行）为推进公共服务领域政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，简称PPP）项目工作规范有序开展，按照财政部和我省有关规定，结合我省实际，制定本流程。

（流程图见附件1）第一章基本概念第一条PPP模式是在基础设施和公共服务领域，政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价，保证社会资本获得合理收益。

第二条PPP模式主要适用于投资规模大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的公共服务项目。

公共服务领域包括能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等。

第三条公共服务领域PPP项目可通过信息平台（包括：财政部PPP综合信息平台和黑龙江省PPP综合信息服务平台）发布项目的识别、准备、采购、执行、移交等全生命周期工作和相关信息。

第四条公共服务领域PPP项目各参与方应按照依法合规、重诺履约、公开透明、公众受益、积极稳妥的原则，依法、规范、高效实施PPP项目。

第二章PPP项目识别论证第五条PPP项目识别论证主要包括项目发起、编制项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证和完善项目实施方案等工作。

（详见附件2-1）第六条PPP项目发起。

可由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。

1.由行业主管部门向本级政府提请采用PPP模式的请示报告（含项目建议书），报本级政府审核。

请示报告内容包括但不局限项目名称、投资规模、建设内容、采用模式、实施安排等。

2.行业主管部门将政府审核同意的项目报财政部门开展PPP识别论证。

（二）社会资本方发起。

社会资本方根据行业主管部门的项目开发规划和计划，向行业主管部门提交项目建议书，经行业主管部门审核同意后将项目建议书和审核意见报本级政府审核。

关于政府和社会资本合作的操作流程的报告致萧梁电商物流产业园各位领导：感谢您对于南京如神高科投资咨询有限公司的信任，为了本PPP项目下一步招投标工作的顺利进行，现将项目各阶段工作流程整理如下，本项目已可进入第三阶段，请各位领导阅示。

第一阶段：项目识别阶段项目发起——项目筛选——物有所值评价——财政承受能力论证1.项目发起：政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主2.项目遴选：财政部门会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

3.物有所值评价：财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。

4.财政承受能力论证：为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

第二阶段：项目准备阶段管理架构组建——实施方案编制——实施方案审核1.管理架构组建：政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

2.实施方案编制：项目实施机构应组织编制项目实施方案，内容包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等3.实施方案审核：财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核。

第三阶段：项目采购阶段资格预审——采购文件编制——响应文件评审——谈判与合同签署1.资格预审：项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审。

2.采购文件编制：制作政府采购文件，明确购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等3.响应文件评审：项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。