政府与社会资本合作模式(PPP)

竞争性谈判 邀请招标 竞争性磋商 单一来源采购
七 PPP项目采购
定义
PPP项目政府采购，是指政府为达 成权利义务平衡的PPP项目合同，遵循 物有所值原则，按照相关法规要求完成 PPP项目识别和准备等前期工作后，依 法选择社会资本合作者的过程。
采购方式和代理机构 强制资格预审 评审小组要求 政策功能要求 强制采购结果确认谈判 合同签署 争议处理
不可抗力等风险
高
完全私有化 区域特许经营(RC) 购买-建设-运营(BBO) 改建-运营-移交(ROT) 转让-运营-移交(TOT) 建设-拥有-运营(BOO ) 建设-运营-移交(BOT)
社 会 资 本 风 险 承 担 程 度
租赁-运营-移交(LOT)
管理合同 (MC) 委托运营(O&M） 完全公有化 社会资本参与程度 高
八 PPP项目执行
设立项目公司
社会资本可依法设立项目公司 政府可指定相关机构依法参股项目公司 项目实施机构和财政部门（PPP中心） 应监督社会资本按照合同约定 按时足额出资设立项目公司
项目融资
社会资本或项目公司负责融资 财政部门（PPP中心）和项目实施机构 应做好监督管理工作，防止企业债务向政府 转移 社会资本或项目公司未按照项目合同约 定完成融资的，政府可提取履约保函直至终 止项目合同 债权人直接介入
对使用者而言
“用户付费”更加公平 鼓励节约，有利于绿色环保 在政府监管下，私人部门管理
有利于提高效率及服务质量
二
PPP的核心
依法平等合作 全生命周期绩效管理 风险分担、利益共享 物有所值
契约精神 管理意识 长远观念
三 规范推进PPP项目实施
1.广泛采用政府和社会资本合作模 式提供公共服务 2.化解地方政府性债务风险 3.提高新建项目决策的科学性 4.择优选择项目合作伙伴 5.合理确定合作双方的权利与义务 6.增强责任意识和履约能力 7.保障公共服务持续有效

项目采购
2 3 4
项目执行
5 6
项目移交
项目合同、融资合同、运营服务合同、 保险合同等
授权关系、监管方式 中华人民共和国采购法
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项目识别
管理架 构组建
实施方 案编制
实施方 案审核
项目准备
项目采购
财政部门对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通 过验证的，由项目实施机构报政府审批；未通过验证的，可在实施方 案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会 资本合作模式。
PPP模式概述
PPP操作流程
• Public—Private— Partnership的字母缩写， 即公私合营，是指政府和 社会资本之间，以特定的 合作方式为基础，在基础 设施及公共服务领域建立 的一种伙伴式的长期合作 关系。
市政设施
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理
交通设施
公路、铁路、机场、城市轨道交通
项目执行
项目移交
项目识别
资格预审
采购文 件编制
响应文 件评审
谈判与 合同签署
项目准备
项目采购
资格预审公告
内容
项目授权主体、项目实施机构、项目名称采购需 求、对社会资本的资格要求
项目采购 采购文件编制 项目执行 响应文件评审
采购邀请、竞争者须知、竞争者应提供的资格、 资信及业绩、采购方式、项目审批相关文件、响 应文件编制要求
1、确定最终采购需求方案 2、综合评分 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工 作组
项目移交
谈判与合同签署
项目识别
项目公 司设立
融资管理
绩效检测 与支付
中期评估
项目准备
项目采购

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一、PPP项目的基本知识及相关
1.8 PPP项目合作期限
国务院、发改委、财政部政策一致约定最长30年，为了保 证质量而实施绩效付费，绩效体现在运营期，最短期限没有 指导，但一般根据目标物寿命期考虑 灵活掌握，但PPP项目 合作期不得低于10年。
PPT课件
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二、PPP项目采取的主要运行模式
2.1 PPP主要模式
通等；
地下综合管廊等
园及园林、垃圾发电
适用付费模式 采取合作方式 合作模式 保证措施
PPT课件
使用者付费
特许经营
BOT/BOO/股 权 政策支持、 监督
使用者付费+政府可 政府完全付费 行性缺口补贴
特许经营+购买服务、 购买服务 股权、委托运营
BOT/BOO/BTL/BTO/O 委托运营、BTO、BLT、
国家发改委：PPP是指政府为增强公共产品和服务的供给能力、 提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与 社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系。
国家财政部：PPP是指政府与社会资本为提供公共产品或服 务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利
益共享和风险共担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机
国务院【2015】42号进一步明确：能源、交通运输、水利、环 境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、 养老、教育、文化等公共服务领域。 注： 能源： 燃气、供电、供水、供热、综合管廊； 交通运输：公路、铁路、机场、城市轨道交通等； 水利：海绵城市、水环境治理等基础设施； 环境保护：资源环境、生态保护、污水及垃圾处理等环境类 农、林、科技、保障性安居工程； 医疗、卫生、健康养老、旅游、教育、文化等公共服务项目；

PPP项目投融资方案（五大模式）一、PPP模式概述PPP(Public-Private Partnerships)即政府和社会资本合作模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，由社会资本提供公共产品和服务，政府/使用者依据公共产品和服务的绩效评价结果向社会资本支付相应对价一种模式。

PPP模式在中国的发展一般认为发端于1984年第一个BOT模式项目--深圳沙角B电厂项目，随后2003年-2008年，地方政府公共基础设施项目繁多，财政资金有限，为满足社会大众对公共设施和公共服务的要求，各地掀起一波PPP热潮，这期间的代表性项目有国家体育场(鸟巢)、北京地铁四号线项目等项目。

2008年后，受全球金融危机的影响，全球和中国经济增速下滑，我国采用积极财产政策和刺激经济增长的计划来应对。

该经济刺激计划的投资由政府主导，但鉴于地方政府无法以市场主体身份参与投资，各地政府都充分利用所属融资平台进行投融资。

2009年以来，城市基础设施等公共产品和服务的投融资职能主要由各地融资平台公司承担，项目运作以政府委托代建、BT模式为主。

这一时期PPP模式遭遇搁浅。

积极的财政政策和宽松的货币政策导致地方政府及政府融资平台与日俱增，截止2013年，地方政府负有偿还责任的债务高达20多万亿元，这些债务已经让某些地方政府无力偿还;另一方面城镇化及“一带一路”的发展又亟需大量资金。

在此形式下，2013年中央发文允许社会资本通过特许经营的方式参与城市基础设施投资和运营。

2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)，正式提出推广使用政府和社会资本合作模式。

鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。

政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益规则，使投资者有长期稳定收益。

投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司(SPV)建设和运营合作项目。

政府和社会资本合作（PPP）业务知识简介一、概念政府和社会资本合作（PPP）（PPP模Public—Private —Partnership的字母缩写），是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

政府和社会资本合作（PPP），以其政府参与全过程经营的特点受到国内外广泛关注。

PPP模式将部分政府责任以特许经营权（项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。

根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿，这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系，因而特许经营类项目能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。

通过建立有效的监管机制，特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势，节约整个项目的建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。

项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门）。

方式转移给社会主体（企业），政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。

狭义的的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而广义的的PPP 可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。

狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值(ValueForMoney)原则。

二、优点在于将市场机制引进了基础设施的投融资。

不是所有城市基础设施项目都是可以商业化的，应该说大多数基础设施是不能商业化的。

政府不能认为，通过市场机制运作基础设施项目等于政府全部退出投资领域。

政府和社会资本合作（PPP）模式一、PPP模式概要政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

PPP模式通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

目前，最低的PPP项目投资约1000万元，而投资额最高的项目为杭州地铁5、6号线一期引入社会资本招商项目，项目总投资高达518.7亿元1。

PPP模式优点。

①解决项目建设资金不足的问题，实现降低项目建设和运营成本，并使成本相对可控。

②公益性项目2本身的收益不足以弥补建设和运营成本，可通过政府和社会投资者以某种形式共同出资（政府提供前补贴/后补贴），使其变成一个商业运作的项目（例如园林绿化、污水处理等市政项目）。

③提升政府管理效率，通过社会投资者专业化、高效率的运作，可以为用户提供更优质的产品和服务。

1国家发改委PPP项目库数据。

2根据财政部和国务院办公厅两份文件中定义和列举，项目中没有收益来源的基建项目，也即“非经营性项目”。

国内PPP实践历程。

如今被热议的PPP模式，实际上只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。

回顾前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束均为融资较为便利之日。

比如第二波热潮的结束，正由于2008年政府推出了四万亿投资计划。

本轮PPP热潮是2013年开始酝酿、2014年正式启动，预测将有十年左右的持续期。

2014年12月4日财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号），同时公布的还有财政部确定的30个PPP示范项目名单。

政府与社会资本合作（PPP）模式融资体系探析作者：周雷来源：《产权导刊》2017年第03期PPP项目的核心问题一定是融资问题，一旦项目识别完成，进入项目实际操作，各方的参与主要是围绕投融资和收益分配来进行，各项制度设计无不以“社会资本”作为中心介质促进各要素的运行，因此对于PPP项目融资体系的研究和探讨是PPP领域中的重要课题。

1 我国当前PPP模式的发展阶段政府和社会资本合作PPP模式在我国发展至今，总体可以分为三个阶段，每个阶段基于不同的特点，涉及到PPP投融资问题均有不同。

第一个阶段是PPP模式的起步阶段，这一阶段可以称为无名无实阶段。

从上世纪八十年底末开始，由于概念没有普遍确立，主要表现为政府主导以特许权经营为核心的BOT等方式采取公私合作，项目集中在交通和电力等少数基础设施和公用事业方面。

这一阶段并非没有引入PPP的概念而无名。

PPP是公共部门（通常为政府部门）和私人部门为提供公共产品和服务而形成的各种合作伙伴关系，虽然无PPP之名，但是符合这一大的概念。

由于这一阶段没有制定相应配套的PPP规范和缺乏相应的指引，实际内容与严格的PPP模式还有距离。

因此，投融资模式比较单一，主要依靠外资或者国企投资。

第二阶段是有名无实阶段，尽管这一阶段我国已经确立PPP引入基础设施和公共产品的模式，不仅广泛开展理论上研究，政策导向上也在起步。

从这一阶段项目运作上看，并无完善配套制度的跟进，PPP模式涉及利益主体不够多元，社会资本集中于国有企业。

大型基础设施的建设，往往是政府通过政府平台公司将国有企业A的资金投入到国有项目公司B的口袋，也没有系统的政策、法律与制度体系进行规制。

按照世界银行在其《PPP指导手册（第二版）》实施PPP所需政策、法律框架、程序、财政管理机制、监管与治理机五个要素考量，我国的PPP模式缺乏相应的实际内容，因此可以成为有名无实的阶段。

这一阶段，社会资本供给单一，基本上以银行贷款尤其是对股东贷款为主，主导的政府在谈判、财务、运营、监管等方面能力不足，缺乏细分领域的PPP运营商，同时PPP领域的专业第三方咨询机构、智库专业服务机构没有建立健全。

保险资金投资政府和社会资本合作（PPP）项目途径分析为加快政府和社会资本合作（PPP）项目的落地，满足项目融资需求，根据社保资金的运营特点，对资金与项目的契合寻找可用的途径，并对各方的规范发展提出建议，防范金融风险及地方隐性债务发生。

标签：保险资金;PPP项目;合作路径政府和社会资本合作（PPP）模式推行五年来，金融机构陆续出台了多项举措为PPP项目提供信贷支持。

由于PPP项目具有投资额大、运营周期长、回报收益稳等特点，使得许多金融产品无法与之相适应。

只有保险资金具有的规模大、期限长、稳定性高的优势，与PPP项目运作模式十分切合。

当各方十分看好二者的合作契机时，市场的反映却是“雷声大、雨点小”，这其中既有PPP项目规范健康发展之需要，也存在保险资金找不到投资政府和社会资本合作（PPP）项目途径之事实。

一、保险资金投资政府和社会资本合作（PPP）项目概念政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

保险资金，是指保险集团（控股）公司、保险公司以本外币计价的资本金、公积金、未分配利润、各项准备金以及其他资金。

保险机构在依法合规、风险可控的前提下，以多种方式参与PPP项目建设及运维，实现资金保值增效。

二、保险资金投资政府和社会资本合作（PPP）项目方式保险资金投资PPP项目方式包括股权投资、债权投资、股债结合投资等。

（一）采取股权投资1、直接投资股权保险公司以出资人名义投资并持有PPP项目公司（SPV）股权的行为。

按照有关规定仅限于投资保险类企业、非保险类金融企业和与保险业务相关的养老、医疗、汽车服务等企业的股权及能源企业、资源企业和与保险业务相关的现代农业企业、新型商贸流通企业的股权。

8.PPP项目中通常由双方共同承担的风险是什么？
通常由双方共担的风险:自然不可抗力。
八、PPP项目合同体系
9. PPP项目中政府方和社会资本方的风险分配原则是什么？
（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力； （2）承担风险的一方能够将该风险合理转移(例如通过购买相应保险)； （3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； （4）由该方承担该风险最有效率； （5）如果风险最终发生,承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移 给合同相对方。
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PPP项目分类
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PPP项目当前面临的问题
一、PPP模式的概念
政府和社会资本合作（ PPP ）模式是指政府 为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率 ，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式， 与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合 作关系。
——发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资„2014‟2724号）
6.PPP项目中通常由政府方承担的风险是什么？
通常由政府方承担的风险,包括: (1)土地获取风险(在特定情形下也可能由项目公司承担)； (2)项目审批风险(根据项目具体情形不同,可能由政府方承担,也可能由项目公司承担)； (3)政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等)。
八、PPP项目合同体系
2.社会资本指的是什么？
社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业,包括民营企业、国有企业、 外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国 有企业(上市公司除外)不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。社会资本是 PPP项目的实际投资人。但在 PPP实践中,社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主 体,而会专门针对该项目成立项目公司,作为PPP项目合同及项目其他相关合同的签约主体, 负责项目具体实施。

现代经济信息82政府和社会资本的合作（ＰＰＰ模式）探讨全宗婢 福建联美建设集团有限公司摘要：近些年来国内经济发生了非常大的变化，基础设施建设在我国经济发展中起到的作用也越来越大。

公私合营模式较好的满足了当前社会发展的要求，其中PPP 模式是公私合营模式的一种，并在许多国家内取得了较好的应用效果，出现了众多典型案例，国际对这种新型的融资模式也越来越青睐，在我国基础设施项目建设的过程中通过将PPP 模式应用到融资风险管理工作中，可有效的增加PPP 模式在国内基础设施建设过程中的应用水平。

关键词：政府；社会资本；合作；PPP 模式；研究中国分类号：F127 文献识别码：A 文章编号：1001-828X(2016)028-000082-01引言：随着国内基础设施建设行业不断开放，PPP 融资模式理论的不断完善，国内基础设施建设的过程中PPP 融资模式应用的空间将不断增加，其在我国基础设施建设过程中重要性也将越来越明显，不论为借助PPP 项目实现资金提供的私有部门还是参与PPP 项目的政府公共部门，均需要对PPP 模式理论有一个非常清楚的定位，全面的了解并掌握PPP 模式下项目融资所含的风险种类，通过合理的方式进行风险分担，并对风险进行科学有效的评价。

因此，全面的实现政府和社会资本的合作(PPP 模式)的研究有着非常重要的意义。

一、ＰＰＰ模式的含义所谓的PPP 模式就是Public-Private-Partnership 的缩写，翻译为公私合作制，在上世纪九十年代初期由英国政府提出，其所含的内容较多，但总体主要是在进行基础设施建设的过程中，政府部门与其他的社会则本进行深入合作，将社会资本有效的引入到政府基础设施的建设中，实现政府部门与私人部门的全面合作，这里的私人部门就是政府部门之外的其他部门，可以是盈利性的组织也可以是非盈利性的组织。

通过将PPP 模式引入到项目管理中，能够最大限度的提升项目主体的多方面合作，实现对资源的优化配置，最终实现经济效益与社会效益的最大限度提升。

政府和社会资本合作模式（简称PPP）定义与常用名词解释PPP模式定义：政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

（定义来源财政部财金[2014]76号）是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。

（定义来源发改委发改投资[2014]2724号文件）名词解释(来源于财金[2014]113号)1.全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。

2.产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

3.物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。

VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。

4.公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

《政府和社会资本合作模式》课程学习心得改革开放以来，我国对投资体制进行了一系列改革与尝试，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。

但是，因为认识水平与政策明朗程度的限制，政府与社会资本合作的课题很少公开探讨。

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，政府与社会资本合作模式（PPP）被视作打破政府垄断和解决地方债务难题的一种手段，各界各种场合都进行探讨与实践，同时，从国务院到各部委也不断的出台文件对PPP予以指导与规范。

一、PPP的含义及我国实现PPP的形式PPP（Public-Private-Partnership），即政府与社会资本合作模式，指的是政府与社会资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。

广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类。

狭义PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作，共享收益，共担风险。

我国推广的PPP项目运作形式包括O&M，MC，BOT，TOT，ROT，BOO等多种类型，可见我国官方的PPP 应为广义PPP。

PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现，按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低，合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。

特许经营权合同中，社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作，通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。

我国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。

二、PPP发展应考虑和预见的问题现在我国PPP项目的开展还处于摸索和探索阶段，现行的投资体制还存在不少不利因素，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强，社会信用体系还没有全面建立起来，这些因素都提示我们在实行PPP项目时要考虑和预见以下几方面问题。

政府与社会资本合作（PPP）概念与案例在欧美，PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善，中国由于有着国企占主导的国情，PPP需要与国情相适应。

一、概念在欧洲和美国，由于重商主义、市场经济发展较为充分，契约精神比较普遍，同时社会治理以法制为基础，数字化生存，因此PPP已经有一百多年的发展历史，且制度环境也较为完善。

PPP在西方的概念中是指Public-Private-Partnership，即公私合作的公共基础设施项目融资模式。

中国由于有着国企占主导的国情，PPP来到中国之后需要与国情相适应，Public 一般指政府部门，但是Private指社会资本，官方有两个版本的定义，一是财政部2014年11月29日颁布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中第二条规定，“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”，二是发改委2014年12月2日颁布的《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》的附件2 《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中指出，“社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。

同时，发改委颁布的《政府和社会资本合作项目通用合同指南》中，对PPP进行了定义，“政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。

二、案例（一）英国英国作为PPP项目模式发展历史较长久的国家，目前已操作的PPP项目超过700个，集中在医疗(32%)、教育(24%)、宿舍(13%)、交通(7%)、环境(6%)等方面，总规模超1000亿美元。

图1-1所示便是伦敦地铁项目PPP模式。

1、项目概况伦敦地铁自1863年开通，其后100多年一直由政府建设和运营。

政府与社会资本合作（PPP）模式操作流程为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（PPP），根据《中华人民共和国政府采购法》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113 号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21 号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》、《PPP物有所值评价指引（试行）》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第 18 号)、《政府采购非招标采购方式管理办法》（财政部令第74 号）、等，制定本流程。

PPP 项目操作流程划分为 5 个阶段，分别是：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。

一、项目识别（一）项目发起1.政府发起。

财政部门负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施、旅游等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

区政府发起的 PPP 项目由区行业主管部门以项目实施方案的方式向联席会议办公室申报。

2.社会资本发起。

社会资本向行业主管部门提交 PPP 项目建议书，经行业主管部门审核同意后，由社会资本编制项目实施方案，并由行业主管部门向联席会议办公室进行项目推荐。

（二）项目筛选投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用 PPP 模式。

财政部门会同发改部门及行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

会同发改部门根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

通过风险评估和立项审批的 PPP 项目由联席会议办公室召集联席会议进行研究讨论，并根据会议讨论结果决定是否纳入由联席会议办公室统一建立的区级 PPP 项目库。

对于列入区级 PPP 项目库开发计划的项目，项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。

政府和社会社本合作模式PPP项目操作一、PPP模式的基本概念PPP（Public政府—Private社会资本—Partnership合作，简称PPP）是指政府和社会资本合作完成基础设施的投资和建设，提供公共产品和服务的一种方式。

二、什么叫BOT、BT、TOT、TBT模式1、BOT（Bulid-Operate-Transfer）即建造－运营－移交方式这种方式最大的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押以获得项目融资，或者说是基础设施国有项目民营化。

在这种模式下，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对某个项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，在特许期内通过对项目的开发运营以及当地政府给予的其他优惠来回收资金以还贷，并取得合理的利润。

特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。

在BOT模式下，投资者一般要求政府保证其最低收益率，一旦在特许期内无法达到该标准，政府应给予特别补偿。

2、TOT（Transfer-Operate-Transfer）即转让－经营－转让模式是一种通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式，在这种模式下，首先私营企业用私人资本或资金购买某项资产的全部或部分产权或经营权，然后，购买者对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将所得到的产权或经营权无偿移交给原所有人。

3、TBT模式TBT就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式。

在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT.TBT的实施过程如下：政府通过招标将已经运营一段时间的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司去建设和经营待建项目；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。

财政部关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知文章属性•【制定机关】财政部•【公布日期】2020.03.16•【文号】财金〔2020〕13号•【施行日期】2020.04.15•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】政府采购正文关于印发《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》的通知财金〔2020〕13号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财政局：为规范政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，我们制定了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，现印发给你们，请遵照执行。

附件：政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引财政部2020年3月16日附件政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引第一章总则第一条为规范政府和社会资本合作项目（以下简称PPP项目）全生命周期绩效管理工作，提高公共服务供给质量和效率，保障合作各方合法权益，根据《中华人民共和国预算法》、《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》等有关规定，制定本指引。

第二条 PPP项目绩效管理是指在PPP项目全生命周期开展的绩效目标和指标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用等项目管理活动。

第三条项目实施机构应在项目所属行业主管部门的指导下开展PPP项目绩效管理工作，必要时可委托第三方机构协助。

各级财政部门负责PPP项目绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作。

第四条本指引适用于所有PPP项目，包括政府付费、可行性缺口补助和使用者付费项目。

第五条各参与方应当按照科学规范、公开透明、物有所值、风险分担、诚信履约、按效付费等原则开展PPP项目全生命周期绩效管理。

第二章PPP项目绩效目标与绩效指标管理第六条项目实施机构负责编制PPP项目绩效目标与绩效指标，报项目所属行业主管部门、财政部门审核。