体制转轨_发展战略转型与中国城市化路径替代_季小立

体制转轨、发展战略转型与中国城市化路径替代季小立　洪银兴内容提要　本文在转轨经济的框架内,从工业化战略转型视角考察中国城市化路径变迁。

认为在计划经济条件下,中国城市化路径由重工业优先战略内生而成;改革开放以来,小城镇化与农村工业化相伴生,表现为中国城市化的路径依赖;经济体制向市场化转轨和发展战略转向新型工业化,既奠定了城市化的体制基础,也强制解构了与传统工业化、城市化相依存的制度安排,诱致与新型工业化、城市化相匹配的制度安排,进而实现了中国城市化的路径替代。

关键词　体制转轨　发展战略转型　城市化替代路径　依存性的制度安排一 中国传统城市化路径是在计划经济体制下由重工业优先的工业化战略诱致的,并服从和服务于重工业发展的需要,体制转轨标志着对传统工业化、城市化路径纠偏的开始。

但由于制度变迁的路径依赖性,中国城市化还受到旧体制、旧工业化战略的严重影响,表现为与新型工业化的不一致和冲突。

第一,中国传统城市化建立在工-农区割、城-乡区割的基础上,在优先发展重工业的同时,我们忽视了工业对农业的带动作用。

首先,从就业结构看,截至1997年还有70.1%的人口生活在农村,50%的劳动力从事农业。

这意味着推进工业化、城市化的同时,仍没有产生吸收农业剩余劳动力的效应。

其次,“苏南模式”的城市化,通过乡镇企业只是在转移农业剩余劳动力方面提高了农业劳动生产率,其技术基础并没有发生根本性的变化。

农民通过将生产要素投入乡镇企业,以便从既定的要素比较利益结构中获益,这也相应地使农业的投入进一步减少,农业技术基础进一步劣化。

第二,在城乡二元结构下城市孤立发展,市场主要局限于城区,这种市场容量的局限性成为市场格局转向买方市场后扩大内需的障碍性因素。

城市化是不断开发农村市场,将低消费需求向高消费需求转化,实现市场扩容的过程。

但我国传统的城市化路径限制了农业工业化、现代化,农民增收乏力,从而也限制了我国消费品、服务业从城市向农村地区扩张。

随着矛盾的进一步累积,内需呈现严重不足。

第三,传统城市化道路下经济发展能耗高,环境污染严重,使可持续发展受到挑战。

一方面,乡镇企业规模小,布局分散,设备落后,环境意识淡薄,地方政府出于当地经济增长的需要,而放松了对乡镇企业的环保监督,致使发展中的乡镇企业逐步成为我国重要的污染源;另一方面,1978年以后,在中国城市化进程加快的同时,中国乡村人口总量增加,更多的人口不得不依赖于更少的土地存量,结果导致农民被迫高强度地开发利用资源,生态环境进一步恶化。

第四,规模较大的城市基础设施条件相对较好,有较为完善的生产、金融、信息、技术服务和规模化的市场。

由于企业和人口集中,从而在技术、知识、信息传递、人力资本贡献等方面会形成溢出效应,而控制城市规模的传统的城市化路径,既不利于信息化与工业化的相互推动,又对技术进步和取得规模经济效益产生负面影响。

二 城市化路径替代是指通过政府等权威力量在体制转型的基础上,按照新型工业化战略内在要求,摆脱传统城市化路径依赖,而建立全新的城市化路径的制度变迁方式。

1.中国城市化路径替代的初始条件。

传统城市化的经济绩效。

传统城市化路径通过一系列依存性的制度安排,把我国分为城市工业、乡村农业两大部分,以农业来支持国家的工业建设,通过限制城市建设规模,相应增加农业积累资金的绝对量,建立起对国民经济有重大支撑作用的重工业体系。

这在建国之初实现了经济发展和国家稳定。

就短期而言,不失为成功之举。

然而,过多剩余劳动力聚集在有限的耕地上,导致农业劳动生产率下降;城市劳动者由于暂时性的福利待遇,而降低了应对外界不确定性的风险意识,弱化了技术进步的动力,延缓了经济转轨和产业升级的速度。

城乡居民在激励不足的情况下往往通过搭便车、消极怠工等机会主义行为规避责任,政府的监督成本增加。

城乡收入差距与农民的“退出”反应。

中国现存的城乡收入的悬殊差距是计划经济的遗产,根源于重工业优先发展战略。

在中国目前的发展阶段上,农业份额下降的产业规律,使农民不再能借提高农产品的产量和提高农产品的价格而增加收入,家庭承包制这种农业经营制度,与农业激励机制和资源配置的效率要求并不矛盾,因而通过土地制度改革来提高农民收入的潜力也不大。

农村劳动力向城市转移,既是资源配置格局的调整,又是农民影响城乡关系政策的有效手段。

由于传统城市化路径及其相关制度安排的阻碍,临时性劳动力流动未能演变成完整的城市化过程和非农化结果,使得城乡收入差距继续扩大以至引起农民的全面“退出”,在宏观上表现为市场分割,内需不足,人力资源闲置,粗放增长方式造成低效益,等等。

因此,传统城市化路径使城乡劳动力和国家在这一制度安排中成本支出巨大而收益日渐下降,这种成本与收益的对比及其累积效应,严重地背离了新型工业化的战略要求,并产生了巨大的制度不均衡,成为新一轮工业化和经济进一步发展的阻力。

2.着眼于我国人口转移需要的城市化替代路径。

目前,全国有六百多座城市,居住着2.08亿非农常住人口,城市平均规模30万人(不包括乡镇)。

以未来20年中国需向城市转移6亿人计算,若全部以30万规模的城市来吸纳,则需增加2,000座新城的供给;若全部以1万人规模的小城镇来吸纳的话,则需新增小城镇60,000座;若以30万规模的城市及1万人规模的小城镇各吸收3亿人计算,也需新增城市1,000座,同时增加万人小城镇30,000座,这显然是不可能做到的。

城市化的国际经验证明,规模较大的城市会产生明显的集聚效应,从而带来更高的规模收益、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应,远比小城镇节约土地资源。

一项基于国内六百多座城市数据的模型分析表明:城市规模收益随城市规模扩大而上升,在扣除外部成本后,城市规模在100～400万人之间时净规模收益最大。

由此,中国的城市发展政策需要调整,即从限制转向积极鼓励扩大城市规模,重点推进基础较好的中小城市、特别是有潜力的县域经济发展成百万人口以上的大城市,合理发展小城镇,从而开辟出一条主动迎接农村人口迁移的、开放型的中国城市化新路径。

3.中国城市化替代路径与新型工业化战略兼容性。

国外学者关于城市集聚效益的探索显示,随着城市规模扩大,生产技术将更加趋于专业化,劳动分工也趋于深化,这有助于劳动生产率的提高。

因为大城市作为经济活动的中心,更加有利于人们之间的交流、信息传播和扩散,导致创新和技术进步加快。

希格斯(Higg s,1971)提供的数据表明,城市地区的专利申请在历史上一贯高于农村地区;王小鲁、樊纲(2004)以在校学生数占人口比例、教职工人数占人口比例、教育经费占GDP 比例、按人口平均教育经费等作为指标计算后认为,城市规模大、城市密集地区的相对教育规模也更大,从业人员的受教育程度更高,即葆有更高的人力资本存量,并且这些地区科技成果向市场转化的程度和人力资本的产出率也高得多。

但是,另一些学者(吉昱华等,2004)对中国城市集聚效益的实证分析表明,(中国城市的)工业效率不随城市规模扩大而上升,但城市二、三产业作为一个整体具有明显的集聚效益。

由于“城市规模扩大不会显著地导致工业部门的效率提高”,因此,生产率提高的来源是第三产业。

伴随城市规模的逐渐缩小,集聚弹性呈下降趋势。

由于科技进步对现代集约经济增长的显著贡献,“新技术和新产业理想的孵化基地是大城市”(Jane Jacobs,1969)。

中国城市平均规模过小导致技术创新不足本身就是城市工业部门效率不高的解释变量。

实证分析表明,城市生产集中和规模扩大,才能为第三产业提供快速增长的空间;城市规模扩大达到一定阀值之后,第三产业生产效率才能长足进步。

城市工业借助以信息技术为代表的现代科技及其创新,降低能耗,集约生产,可以实现跨越式发展。

因此,中国城市化替代路径既有利于充分发挥我国劳动力丰富的资源优势,也有利于科技进步和取得更好的经济效益,与我国新型工业化战略内在要求相契合。

三 城市化的活力来源于庞大规模的农村居民对城市生活的向往和大量产业活动向城市集聚。

建立开放型、充满活力的现代城市体系,必须打破城市化路径闭锁与依赖,也相应地要求解构城市化传统路径赖以存在的制度环境,重构一套鲜活的、促进人口向城市迁移、产业向城市集聚,并与转型体制和新型工业化战略兼容的依存性制度安排。

第一,以均衡劳动力在城乡之间有序流动为出发点,改革户籍制度。

工农产品剪刀差和户籍管制造成的二元分割结构引起城乡之间、不同城市之间可获得公共资源质与量的差异,当劳动力流动的“寻租”动机超过劳动力在城乡之间、地区之间和部门之间配置的实际需要,造成无序或拥挤时,往往成为既得利益集团延缓、抵制改革的借口,由此也束缚了城市发展。

此外,受获利机会鼓舞的人口迁移也使对人口流动的限制更难实现。

为此,一是剥离户口的“资本含量”;二是借鉴世界各国人口管理经验,以居住地为标准对居民实行人口登记制度。

这既避免了农民单纯为追逐户口的福利含金量,而在乡-城之间、城市(镇)之间盲目流动,又在调动农民进城积极性的同时培养了他们对流入地的认同,这显然有利于城乡社会稳定。

第二,以重建农业、农村对工业、城市的有效支撑为中心,推进新农村建设,当前首先要扭转城市偏向的社保体系和加快农地流转。

一方面,户籍改革解除了乡-城人口迁移的阻力,但只要土地仍充当农民生活的最后保障,农民对土地承包权的依赖就始终存在,由工业化、非农化引致的城市高收入预期、高生活质量,就不可能产生促使农民不断尝试进城谋生的足够大的推力。

因此,助推要素从农业部门流向非农产业,需要建立面向所有非农产业就业人员的失业、医疗和养老保险,为失地农民提供最低生活保障并将征地增值收益全部用于安置补偿,构建全国统一的社保体系。

另一方面,必须形成使农民保有土地承包权,又可把土地转包他人使用的土地流转制度安排,为适度规模经营创造条件。

第三,以城市经济结构调整和优化为目标,消除对农村劳动力的就业歧视和创造更多就业岗位,提高配置效率,充分发挥我国人力资源优势。

现在农村劳动力进城后,就业仍主要被限制在“非正规部门”。

因此,需要通过转岗培训等办法提高农村劳动力素质,消除身份歧视,整合劳动力市场,避免非价格因素造成就业渠道的扭曲。

同时,只有在接受地创造出足够多的岗位,才能对人口的持续迁移产生足够大的拉力。

这就要结合城市产业升级,特别是伴随人口集中与产业集聚,生活性服务和生产性服务业态崛起,使得迁入的劳动力有机会比较稳定地实现就业转换。

首先,挖掘工业部门中存在的就业潜力。

西方国家在工业化高潮时期,第二产业吸纳的劳动力达35%～45%,而2001年我国第二产业的就业人员只有22%左右。

其次,统计显示,我国大型企业创造一个就业岗位需投资22万元,同样的投资,中小企业提供的就业岗位是大企业的2～3倍,因此,鼓励非公有经济发展有助于吸纳更多的劳动力。