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平衡论：现代行政法的理论基础;如果思维尚迷离于对事物支离破碎的、局部的、有限的认识而不求突破，不求对事物本质把握的诚挚努力，事物本身就不可能充分地、全面地向我们展开。
因此，当我们利用“行政法的理论基础”这一范畴以图寻求对行政法现象基本的真理性认识时，就必须首先建立思维的起点，即承认以下这个命题：行政机关与相对一方的现实矛盾关系及其在法律上表现的权利义务关系是行政法永恒关怀的主题。
我们的思维一旦肇始于对这一基本关系的解剖、分析，纵然我们因为局限于时代、客观环境以及自身思维能力所设置的林总障碍而无法达致真理性认识，我们亦可以自信地宣称：我们正在接近真理，而不是盲然地离它或近或远。
三年前，罗豪才先生等在《现代行政法的理论基础》一文中提出了对现代行政法的一种本质思考，抓住了行政法理论的根本症结。
笔者有幸得罗先生细心指导，对行政机关与相对一方权利义务关系主题作了一些初浅的研究，希以本文将部分心得呈世，求教于同仁。
一、“管理”与“控权”：历史的回声回溯历史，行政法是在人类社会首次倡行普遍人权，人人生而平等自由的思想、高扬人性和人格尊严的时期孕育而出的，是在国有权力结构形态上发生分离和制约以后的产物。
然而，行政法主题是在历史存在的国家与个人的关系及人类对此关系的思考的深层次背景下演绎发展的，若人为地忽略前行政法的历史，对行政法主题历时性的要义变迁就难以准确把握。
需要说明的是，近代以来，随着国家分权、法律分类和学科专业化，国家和个人的关系更多地由国家哲学、宪法学、政治学等予以关注，而行政法研究的焦点则集中于行政机关与相对一方的关系上。
因此，我们在探索历史脉络时虽然不可避免地行文涉及对国家和个人关系的讨论，但仍将坚持本文选题的主导性。
在奴隶制和封建制时期，以中国为典例的东方社会与西方社会在行政机关与相对一方法律关系问题上经历了迥然殊异的过程。
从远古时代起，我国就建立了中央集权的君主专制政体及其庞大、发达的官僚行政机构，并在历史延续中日益成就和巩固。
行政法学的理论体系与研究方法行政法学作为法学中的重要分支学科，主要研究行政法的理论和实践问题。
它是以行政法作为基础，借鉴其他学科的理论和方法，构建起一套系统的理论体系和研究方法。
本文将从行政法学的理论体系和研究方法两个方面进行探讨。
一、行政法学的理论体系行政法学的理论体系由行政法学的基本观点、基本原理和基本理论构成。
它以行政法的基本观点为出发点，即以人民为中心，以依法治国为根本原则，以法治社会建设为目标。
基于这一观点，行政法学构建了一系列的基本原理，如法定原则、公正原则、效益原则、程序正义原则等，从而确保行政行为的合法性和合理性。
行政法学的基本理论主要有：行政法的性质和内容理论、行政法的体系和结构理论、行政法规范有效性理论、行政法责任理论等。
这些基本理论为研究行政法提供了理论框架和思路。
同时，行政法学在研究行政法的过程中，还借鉴了其他学科的理论和方法，构建了一些专门的理论体系，如行政法与宪法关系理论、行政法与民法关系理论、行政法与刑法关系理论等。
这些理论体系有助于揭示行政法与其他法律门类的联系和区别，为推动行政法学的发展提供了理论基础。
二、行政法学的研究方法行政法学的研究方法是指在研究行政法问题时所采用的一系列科学方法和技术。
行政法学的研究方法包括理论研究方法和实证研究方法。
理论研究方法是行政法学的基础，它主要采用逻辑分析法、历史研究法、比较研究法等。
逻辑分析法是行政法学研究的基本方法，通过对法律文本的解读和对行政法学理论的分析，揭示行政法的本质和内涵。
历史研究法通过对历史文献和历史事实的研究，探究行政法的起源和发展。
比较研究法通过对不同国家和地区行政法的比较分析，揭示行政法的异同和发展趋势。
实证研究方法是行政法学的实践性研究方法，主要包括案例分析法、调查研究法、实地观察法等。
案例分析法通过对实际行政案例的分析，揭示行政法的适用规律和解释方法。
调查研究法通过问卷调查、访谈等方式，收集行政法实际问题的数据，进行定性和定量分析。
平衡论现代行政法的理论基础(4)四、保障和抑制：制度的构筑逻辑行政管理关系和监督行政关系经过细密、成熟、相对完善的行政法律原则和规则调整以后，各个关系主体，包括行政机关、立法机关、法院、行政相对一方，就生活在一个依据这些原则和规则而自我运行的、内部有某种逻辑安排的有机全中，这个有机体笔者称之为“行政法律制度”。
行政法律制度又是由一个个次层级的法律制度组成的，如行政立法制度、行政执法制度、行政程序制度、行政赔偿制度等（以下称“亚行政法律制度”）。
建立在不同的理论基础之上的行政法律制度具有不同的构筑和运行逻辑。
笔者在下文将阐述以“平衡论”为指导的行政法律制度的逻辑安排，其中蕴涵着现代各国行政法律制度的构建对我们的启示。
法治原则以及依法行政原则是行政法律制度构建的首要、普遍的原则。
“法治”的确切含义至今尚未定论，但有一点基本要求即“法律面前人人平等”则是公认的。
所谓“法律面前人人平等”，就是在保证法律具有实质正义（良法）的前提下：（１）任何人（国家机关、社会组织和个人）都必须遵守法律，依法办事。
对于国家机关而言，除了法律允许的以外，无权进行任何活动；对于社会组织和个人而言，除了法律禁止的以外，可以从事任何事业活动；（２）任何人违反法律规定都必须受到惩罚，承担一定的法律责任，不容许有超越法律之外的特权。
国家机关违法，由其他国家机关依法追究其责任；社会组织和个人违法，由行政机关和司法机关依法予以惩戒。
可见，虽然“法治”是相对于“人治”而提出的，有限制权力的重要意义，但是，法治原则的内在要求是对任何人的行为给予不偏不倚的保护或制裁。
法治原则贯彻到行政法领域，即意味着行政机关与相对一方在法律面前是平等的，法律既同等地护行政机关和相对一方的合法行为，又同等地追究行政机关和相对一方的违法行为。
依法行政原则是法治原则是对行政机关的要求，其基本涵义历时变迁。
现代意义的依法行政原则也是围绕既保障行政权、公民权的积极作用又抑制行政权、公民权的消极作用这一内在逻辑确立的。
我国现代行政法的理论基础姜起民摘要：政府代理论是指政府代理权力机关对国家事务进行管理。
行政法的理论基础是民法代理制度在国家管理中的运用，因而代理行政法的理论基础为政府代理论。
一、政府代理论的概念20世纪80年代以来，行政法学科在中国大地上生根、开花，并结出了累累硕果。
关于现代行政法的理论基础也已形成了许多不同的观点和流派。
他们对行政法的发展作出了不同程度的贡献。
但笔者认为，行政法的理论基础是民法代理制度在国家管理中的运用，因而现代行政法的理论基础则为政府代理论。
所谓政府代理论，是指政府代理权力机关对国家事务进行管理。
行政则是政府代理权力机关管理国家事务的活动。
行政法则为政府代理权力机关管理国家事务所依据的法律规范的总称，主要包括权力机关制定的法律规范及政府为执行权力机关的意志而制定的法律规范两部分。
本文所指的代理是指英美国家采用的广义代理，即包括直接代理和间接代理——受托人以自己的名义代他人的法律行为。
民法代理制度运用在国家管理中，呈现出四个特点：第一，代理人是政府(具体为国务院及地方各级行政机关)。
第二，被代理人为国家权力机关(包括全国人民代表大会及地方各级人民代表大会)。
第三、代理事项具有特殊性：即对国家事物进行管理，往往涉及到相对人(国家权力的实质拥有者)的利益。
第四、代理权相当于行政权。
代理权与行政权具有相同的性质，都是一种法律权力。
二、政府代理论的成因有国家，必有管理，而国家权力机关不可能事必躬亲，因此它必须挑选出自己的代理人去管理社会，只不过现代国家把管理国家事务的任务委托给政府去代理执行罢了。
正如卢梭在《社会契约论》中指出“公共力量就必须有一个适当的代理人来把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动，…政府和主权者往往被人混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。
”[3]政府和主权者之间的关系“那完全是一种委托，是一种任用;在那里，他们仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力，而且只要主权者高兴，他就可以限制、改变和收回这种权力。
控权论现代行政法学的理论基础“控权论”是现代行政法学中的一种理论，主要聚焦于对政府权力的控制机制。
该理论认为，政府的权力必须由社会对其实施控制，以保证政府行为的合法性和公正性。
而具体的控制机制则包括制度设计、监督机构和司法机制等。
控权论的理论基础主要来自以下几个方面。
首先，控权论是从现代宪政法学的视角出发设计的。
现代宪政国家的特点是权力分立和法治化，政府的权力必须受到宪法的限制和约束。
因此，如何有效控制政府的权力是现代行政法学的一项必要研究。
其次，控权论的设计也受到了法治理论的影响。
法治理论认为，法律是权力的约束和保护，政府的行政行为必须符合法律的规定。
因此，控权论强调要通过制定严格的法律和规章制度，对政府行为进行监督和制约。
第三，控权论也借鉴了自由主义理论的部分思想。
自由主义主张市场自由和个人自由，认为政府应该发挥最小的作用。
控权论也认为，政府的权力必须在市场和个人自由的基础上实施，对企业和个人行为的干涉应该尽可能少。
因此，控权论主张引入市场机制和社会力量，以代替政府的干预。
最后，控权论的设计也依据了社会学和政治学的一些研究成果。
社会学和政治学研究了群体行为和权力交错的问题，提出了一些关于权力结构和社会组织的理论和实践方法。
控权论也强调政府权力在社会群体和利益集团的作用下进行控制和监督。
总之，控权论是一种现代行政法学的理论基础，其主张的政府权力控制机制包含了制度设计、监督机构和司法机制等方面。
控权论的设计立足于现代宪政法学、法治理论，借鉴了自由主义理论、社会学和政治学的研究成果。
控权论的目的是为了保障政府行为的合法性和公正性，保障公民和市场的自由，并维护社会的稳定和发展。
行政法的理论基础摘要：目前关于行政法的理论基础，学界众说纷纭，依然没有一个结论。
本文将从行政法学的理论基础出发，先讨论理论基础本身的定义，将理论基础所以应该具备的诉求阐述出来，在对公共利益本位论进行概述，并且论证为什么公共利益本位论能够并且应该成为行政法的理论基础关键词：行政法理论基础基础理论公共利益本位论正文：(一) 行政法的“理论基础” 与“基础理论” 范畴从行政法学目前的研究情况中我们会发现, 理论界常常把行政法的“理论基础” 与“基础理论” 这两个不同的范畴混在一起, 而没有很好地分析它们之间的界限。
行政法的“理论基础” 属于行政法的“基础理论” 之一, 但又不能简单地与之相等同。
从系统论的视角来看, 整个行政法的理论体系可被看成为一个大的“理论系统”, 由若干处于不同地位的“理论元素” 所构成。
其中处于基础或基本地位的理论就是行政法的“基础理论” 或称“基本理论”。
在这个作为“基础理论” 的子系统中又可以进一步区分为不同层次的理论。
其中属于第一层次的基础理论,也就是最基本的理论或称普遍性的基础理论即为行政法的“理论基础” 的范畴。
因而, 行政法的“基础理论” 有多个, 除了最基本或普遍性的基础理论之外, 还有反映行政法的产生和发展、内容和形式、地位和功能、目标和宗旨等某一方面基本现象的理论, 后者可统称为“一般性的基础理论”。
而行政法的“理论基础” 则只能为一个, 否则就无所谓“最基本” 的理论。
而且, 其他一般性的基础理论都是建筑在这一“理论基础” 之上, 以这一“理论基础” 为基点和归宿; 整个行政法理论体系的“大厦” 也应是建构在这一“理论基础” 之上, 否则它也不能称为“最基本” 的理论。
所以, 行政法的“理论基础” 与“基础理论” 是两个既有联系又相区别的范畴, 我们不能将两者相混同。
(二) 作为行政法的理论基础所应具备的条件相对于行政法的一般性基础理论而言, 究竟什么样的理论才是最基本的理论或普遍性的基础理论呢? 换言之, 作为行政法理论基础的理论应当具备什么样的条件? 笔者以为, 它至少应具备以下条件:第一, 从理论深度来看, 它必须能够深刻地揭示行政法赖以存在的基础。
现代行政法学的理关于基础行政法作为整个社会主义法律体系的一个独立的法律部门，它是调整行使国家行政权力活动和由此种活动形成的行政关系的法律规范体系，其内容是对行政权力行使的规则和秩序的规律性反映。
简而言之，行政法是调整行政关系的法律规范的总称。
行政法学的理论基础是指导行政法制建设和行政法学研究的基本思想，是构建行政法学的基石，行政法学界的许多学者对该问题都进行了深入的研究和探讨，但是众说纷纭，莫衷一是，至今尚未形成统一的观点。
在各种不同的学术观点中，具有代表性的观点有“服务论”、“管理论”、“控权论”、“平衡论”、“公共权力论”、“政府法治论”等等。
其中较多的行政法学家倾向于“平衡论”。
这几种有关行政法学理论基础的理论，从不同的角度对行政法进行研究，分别反映出它们在认识方法上的差异。
“管理论”从行政权的角度界定行政法：“服务论”从现代行政的一个显著功能来认识行政法：“公共权力论”从行政权的属性出发来认识行政法等等。
以上几种具有代表性的观点，都有可取之处，对行政法学理论基础的研究起了积极的作用。
但是，这些观点都存在着片面性和缺陷。
笔者认为，从中国社会的现实状况和发展趋势来看，行政法的主要职能和任务应该是控权，以“控权”作为行政法的理论基础，无论在理论上还是实践上均是合理的和可行的。
一、行政法的主要职能是控权，而不是保权西方学者认为，行政法的主要作用是控制行政权，行政法是控权法。
美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。
”（注：［美］b.施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版，第1页。
）笔者认为，社会主义的行政法也不例外，其主要职能和作用同样是对行政权实行法律控制。
这并非简单移用西方行政法学的观点，而是建立在对行政权力本质认识的基础上，从而正确揭示了行政法与行政权之间的关系。
行政权力的性质不因国家、社会和经济制度的不同而有所差别，它是社会秩序赖以维持的力量，因而在任何国家，行政权力都是强制他人服从的权力。
行政法存在的原因就在于行政权力的存在及其运行有可能损害他人的利益，需要行政法来加以控制。
我们所讲的控权，是根据中国的客观实际提出的，因为我们的政府是人民的政府，国家的法律是由人民选出的代表组成的国家权力机关制定的。
控制行政权力，事实上就是由人民来控制政府，使政府能依法行政。
控权的目的无非是防止行政权力的扩张和侵害的发生。
现代行政权之扩张倾向与事实，使“控权”成为现代行政法之重心所在。
那么，我们在强调控权的同时，对于权力的授予和权力的保障又如何来认识呢？显然，行政机关的权力由有关法律来授予并加以保障。
控权与授权并不相互排斥，行政机关只有先有了权力，才能谈得到对权力的行使进行控制。
行政权力在现代国家是一个法律问题，所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。
与此同时，任何权力也都必须通过法律来制约和控制。
只有先授予行政机关权力，行政机关依法享有和行使权力以后，才能对权力的行使加以控制。
西方学者麦迪森说过：“首先你必须使政府能控制统治者，然后还要迫使它控制其本身。
”（注：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年版，第264页。
）由此可见，控权是以有权为前提的。
从我国社会状况的现实看，政府是由人民授权产生的，但是政府从其产生之日起就已经享有了强大的权力，对于我们国家的行政机关来说，其不仅要享有行政权力，而且这种权力还必须强大。
“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握权力的人施加的压力，如果政府认为应当这样做的话。
但是政府不能强大到企图使它自己的官员不受法律控制的地步。
”（注：彼德·斯坦、约翰·谢德著：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社，1990年版，第37页。
）因此，就行政权本身而言，是无须行政法加以保障的，因为已有的其它法律的强大力量已经足以对它进行保障了；对于处于被管理者地位的公民或组织来说，行政权更不需要保障，行政权力本身就具有支配、控制权力客体的力量，行政机关在行使行政权的过程中有权命令、支配相对一方，在它们之间无须行政法对行政权予以保障。
有人认为，行政权在实际行使中也有受到损害的可能，既然有受到损害的可能就应该有相应的保障。
笔者认为，这种观点有失偏颇。
不可否认，行政权在行使中有可能受到损害，同时，对行政权的损害也是无视法律的一种行为，因为行政权是国家法律赋予的。
然而，在现实社会中，行政权受到损害以及行政权在行使过程中可能出现的软弱无力状态在极大程度上源于行政机关自身。
行政机关是代表政府依法行政行政权力的机关，但是行政机关自身的行为，如机构不健全、管理松懈、规章制度流于形式，尤其是行政机关工作人员的素质较低等诸多因素，妨碍了行政机关有效地依法行使权力。
一些行政官员反而利用自己手中所掌握的权力贪赃枉法、以权谋私、压制群众、损害国家和公民的利益。
所以，行政权公正、合法的行使需要通过法律的控制予以保证，防止行政机关滥用权力，防止其以权谋私，以维护公民和组织的合法权益。
行政法对行政权的控制，主要表现在行政权只有依据行政法的规定行使才是合法有效的。
行政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人们本应是社会的“公仆”，但又日益成为社会的“主人”。
而且“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。
有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。
”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。
（注：［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1982年版，第154页。
）笔者认为，行政法应当强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横、强调保护公民和组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标，因此，行政法的主要职能是控权。
二、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题“平衡论”观点的基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务总体上应当是平衡的。
它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。
不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。
同时，平衡论也可称为兼顾论，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益。
平衡论者认为，在我国，国家利益、公共利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的，这是平衡论存在的客观基础。
（注：罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期。
）在平衡的具体表现上还包括公共利益与个人利益的平衡以及效率与公正的平衡等，认为平衡是行政法的基本精神，是行政法所追求的价值。
（注：王锡锌：《再论现代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第2期，第37页。
）平衡论者还认为，平衡（行政机关与相对一方权利义务关系的平衡）是现代行政法的实质，是行政法的精义。
（注：沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》，1994年第3期，第12页。
）笔者认为，在行政领域内，公共利益与个人利益因各自扩张倾向而致的矛盾，外化为行政权与相对一方权利之冲突，这里无所谓平衡的问题。
平衡论者认为平衡论也就是兼顾论，兼顾国家利益、公共利益与个人利益。
应该认识到，兼顾这三者间的利益，是我国法律调整利益关系应遵循的价值准则。
兼顾这三者的利益，并非行政法所独有，从这点上讲，兼顾论应该说是一种体现普遍法律价值准则的观点，将其作为行政法的理论基础似乎无多大实际意义。
行政法制建设的目的，就是要做到依法行政，亦即所谓“法治政府”。
而依法行政的关键，是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来，这不仅仅是一个政府和公民之间权利义务的平衡问题。
况且，权利义务的平衡是法律上权利义务的一个普遍性特点。
这里的平衡实质上是指权利义务的对应性，而且仅仅是在具体的法律关系中表现出来的。
行政法律关系是行政机关在行使行政权力的过程中发生的，这样一种法律关系必然表现为一种权力关系。
而任何权力关系必然具有支配性的特征。
行政机关在这一关系中是权力主体，处于行政权力主体的地位，而公民或组织则是行政权力的客体，处于行政权的相对人地位。
行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民或组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。
无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。
在行政关系中，政府和公民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平衡为特征的。
从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予，在总体上很难说是平衡的。
实际上，“平衡论”是一种理想的学说类型。
在中国这样一个有着漫长封建历史、法制不健全和不完善、人治重于法治的国度，是不可能做到所谓平衡的。
中国传统法律文化的一个基本特征，就是没有“个人权利”的概念。
法律一向与伦理道德在一起，作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。
在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能，这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。
中国进入改革开放以后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布施行，公民权逐步得以确立和保障。
1990年10月1日实施的《行政诉讼法》，首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的一次飞跃。
然而，从几年来各地法院受理的行政案件看，行政诉讼案件并不多，而且原告的败诉率占较大比例。
由于众所周知的原因，法院与被告之间往往存在某种默契，有的法院维持了处理不当的行政行为，老百姓将其称之为“官官相护”。
有的法院不愿意受理行政案件，有的平民百姓不知道告或害怕诉讼费心费力耽误功夫等等。
但是造成行政诉讼案件少的主要原因是行政管理相对人害怕行政机关在败诉后“给小鞋穿”，害怕“赢一阵子，输一辈子”，“高兴一阵子，痛苦一辈子”。
结果，造成“民告官”的行政诉讼案件有减少的趋势，有些法院的行政庭门庭冷落，有的形同虚设，行政庭办理经济案件的不在少数。
但是，尽管存在这些现象，我们也不能否认《行政诉讼法》的实施，使得中国社会官主民客的格局开始有所改变，而且近年来又有《行政处罚法》等法律法规的颁布。
但是应该看到，在现代中国，人们的许多权利还是仅仅停留在文字上，要想真正实现十分困难。
理论是为实践服务的，它为实践提供依据和准则，离开实践空谈理论毫无意义。
很显然，中国社会当前更需要的是控权，而不是所谓平衡。
三、行政法应该加强对行政机关的控制和监督，而不仅仅是个管理工具持“管理论”观点者认为，行政法既是管理行政机关和公务员的法，又是行政机关进行管理的法。
