第一章 公共管理学绪论(上)

公共管理学
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第一章 公共管理导论
第一节 公共管理的涵义 第二节 公共管理学的发展与研究途径 第三节 公共管理与私部门管理的区别 第四节 新公共管理 第五节 公共管理：现时代的挑战
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第一节 公共管理（学）的涵义
一、公共与公共利益、公共物品、公共事务 （一）公共（公共性） 1. 德怀特· 沃尔多认为可以从三个方面来理解“公共”的含义 2.亨利认为可以从三个方面来理解公共性 （二）公共利益 利益、共同利益、社会利益、公共利益
(4)公共管理必须依法进行，其工作绩效也不 能简单地以利润或效率作标准； (5) 社会公众对公共管理部门拥有更多的制约 权。
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三、公共管理学的涵义
公共管理学是一门运用包括政治学、管 理学、经济学、法学等在内的多学科的 理论和方法，研究公共管理部门和公共 管理过程及其规律性的科学；是关于促 进以政府为核心的公共组织更有效地提 供公共物品和公共服务，以增进和公平 分配社会公共利益的知识体系。
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（3）公共性的组织界定——可进入维度 组织环境——一般环境和具体环境（任务环境）
从任务环境的角度有助于理解公共性的涵义，与 私人组织相比，公共组织格外具有可进入性。
公民个人、立法议员、利益集团、其他组织以及 许多其他团体更多地卷入公共组织而不是私人组 织。
换言之，即以政府为代表的公共组织要受到各方 面力量的制衡，要重视公开、透明、参与、回应 性、责任等价值因素。
（五）旅游资源经营权——旅游管理部门等
（六）城市公园等公共设施的建设与经营权——林业和园林管理 部门
（七）城市道路、桥梁、隧道、休闲广场等公共设施冠名权—— 民政部门和建设部门
（八）货运汽车城市道路使用权——公安交通管理部门
（九）城市自来水生产和供应、污水处理的经营权——水务部门
指政府为代表的公共部门依法通过对社会公 共事务的管理，以保障和增进社会公共利益 的职能活动。
简言之，就是以政府为核心的公共部门处理 公共事务、提供公共物品和服务的活动。
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公共管理定义的具体涵义
(1)公共管理的主体是政府和其他公共部门；
(2)公共管理的对象——公共事务；
(3)公共事务及其管理的存在是永恒的，但具 体内容会随着社会变迁而不断调整；
高 竞 争 性 程 度 低
（3）
（4）
共有物品
（1）
私人物品
（2）
纯公共物品 俱乐部物品
排他性程度 高
福利国家——从摇篮到 坟墓（衣食住行、生老 病死等）
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3.公共物品的供给方式
纯公共物品 共用物品 俱乐部物品 准公共物品
·
·
纯私人物品
以萨缪尔森为代表的福利经济学家——政府提供公共物品比市 场方式即通过私人提供具有更高的效率。 新自由主义经济学家——从理论和经验两方面论证私人提供公 共物品的可能性。 一方面涉及国计民生、国家安全、公民基本权利与利益的纯公
社会中的利益
共同利益（组织共享性）
个人利益（私人独享性）
公共利益的层次性——社会分享性的 “社会” 具有层次性
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（三）公共物品（public good ）
1.公共物品的定义 公共物品是指非竞争性的和非排他性的物品。
非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少对 其他使用者的供应；
非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之 外（不论他们是否付费），或者排除的成本很高。 不可分割性 初始投资量大、规模效应明显 外部效应明显
高 竞 争 性 程 度 低
（3） （4）
共有物品
（1）
私人物品
（2）
纯公共物品 俱乐部物品
排他性程度 高
（3）共有物品指具有竞争性 和非排他性的物品，如山川、 河流、池塘、草原、森林、野 生动物、矿产、清洁的空气等 公共资源。
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沃尔多：可以根据政府（state）与国家(country)之类 的词给“公共”下定义：பைடு நூலகம்
（三）公共物品
1.定义 2.分类 3.供给方式 （四）公共事务
二、管理与公共管理
（一）管理 （二）公共管理
三、公共管理学的涵义
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一、公共与公共利益、公共物品、公共事务
（一）公共（公共性）
公 : ①正直无私，为大家利益，如公正，公心，大公无私。
②共同的，大家承认的，如公理，公式，公海。 ③国家，社会，大众，如公安（社会整体的治安），公众， 公民，公论（公众的评论）。 共 : ①彼此都具有、使用或承受，如患难与共，休戚与共。 ②相同，一样，如共性，共同，同甘共苦。 公共：①公有的，公用的；②同“公众”；③同“共同”； 小结：主体——社会大众；所有权——公有；使用权——共用； 权利——共享；义务——共担；公共——无私、相同。
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2.公共物品的分类
（1）纯公共物品指具有完 全的非竞争性和非排他性的 物品，如国防、外交、社会 治安、气象预报、法律和制 度等，通常采用免费提供的 方式。 （2）俱乐部物品指在技术 上或成本上可以实现排他的 物品，如电信、电力、有线 电视、自来水、管道、煤气 以及基础教育、公共图书馆、 公园等。
90.82亿中30多亿由中标的山东省高速公路集团有 限公司独家出资，60亿元由银行提供贷款。
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特许经营的形式
《成都市人民政府特许经营权管理办法》 （1）在一定期限内，将项目的投资建设和经营权授予法
人或者其他组织，期满后无偿移交给授予其特许经营权
的人民政府；（一般不超过30年） （2）在一定期限内，将已建成项目的经营权授予法人或
高 竞 争 性 程 度 低
（3）
（4）
共有物品
（1）
私人物品
（2）
纯公共物品 俱乐部物品
排他性程度 高
文化、体育、娱乐场所和公共图 书馆、公园等，火葬场和墓地， 基础教育和高等教育等，保护自 然环境和维持生态平衡等……
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可以根据政府所执行的职能或活动的常识性方法来定义：
守夜人政府——国防、 外交、军队、警察、司 法、一些必要的公共工 程
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共同利益、社会利益与公共利益
王浦劬：共同利益是人们结成群体后形成的利益，即群体利益， 它是利益关系中的第三种利益。 王浦劬：一般意义上讲，社会利益就是某一社会全体成员的共同 利益。 陈庆云：社会利益包括：具有社会分享性的公共利益，具有组织 共享性的的共同利益，具有私人独享性的个人利益。 社会整体的利益——公共利益 社会利益 公共利益（社会分享性）
政府（state）——政权的组织形式（政体）、
政府的组织结构、运作机制、行为方式、利益表达 机制等
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（2）可以按照在某种社会中人们认为有哪些公共职能或 公共活动的认识简单地从经验方面给“公共”下定义：
修建道路和桥梁，治理江河和抗旱、防洪，
清除垃圾和治理污染，消防服务，
预防和治理传染病， 公共交通服务（火车、飞机、轮船、城市地铁、有轨电车、 公共汽车、出租汽车、停车场等）， 水、电、暖、气、油、通讯、邮政等， 文化、体育、娱乐场所和公共图书馆、公园等， 火葬场和墓地， 基础教育和高等教育等，
国家(country)——主权、国 土（地域和空间，陆、海、 空）、资源（山川、河流、湖 泊、矿产、动植物、人文景观 等）、人民、文化信仰、价值 观念、风俗习惯等 政府（state）——政权的组 织形式（政体）、政府的组织 结构、运作机制、行为方式、 利益表达机制等
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高 竞 争 性 程 度 低
共物品由政府予以提供；另一方面，可以通过多种组织形式,利
用市场资源配置和私营部门的经营与技术优势,来有效地生产各 种不同性质的准公共物品。
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青岛海湾大桥
青岛海湾大桥项目计划总投资为90.82亿，项目实 施采用特许经营方式。
项目建设期3.5年，经营期25年，经营期满项目的 所有权和经营权将全部转移给青岛市政府。
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2.美国学者本恩、高斯和尼古拉斯·亨利 认为可以从下列三个方面来理解公共性：
（1）公共性的制度性界定——行为者维度
由赋税支持的机构，主要指由立法、行政、司 法机关所构成的广义政府代表了公共性。 在实践中，随着新公共管理运动和公共治理理 论的兴起，越来越多的公共物品和公共服务由政 府、私人部门和第三部门以及三者之间某种形式 的合作来供给。这使得从行为者维度看公共性有 些片面。
保护自然环境和维持生态平衡等……
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（3）也可以根据政府所执行的职能或活动 的常识性方法来定义： 守夜人政府——国防、外交、军队、警察、司法、 一些必要的公共工程 福利国家——从摇篮到坟墓（衣食住行、生老病死 等） 政治统治、经济管理、社会管理和公共服务 新公共管理实践：企业家政府、服务型政府、消费 者主权与顾客导向、公民宪章运动等
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1.美国著名公共行政学家德怀特· 沃尔多 认为可以从三个方面来理解“公共”的含义
（1）可以根据政府（state）与国家(country)之类 的词给“公共”下定义： 国家(country)——主权、国土（地域和空间，陆、 海、空）、资源（山川、河流、湖泊、矿产、动植 物、人文景观等）、人民、文化信仰、价值观念、 风俗习惯等
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（二）公共利益
公共利益在公共行政和公共管理有着至关重要的地位和 作用。它是公共行政和公共管理的出发点和落脚点，是 其产生与存在的基础，是其合法性基础。 《马恩选集》：政治统治到处都是以执行某种社会职能 为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能 时才能持续下去。
利益——好处（人们为了生存、享受和发展所需要的资 源和条件） 公共利益——满足社会大众需要的资源、条件，这种资 源和条件具有公有公用、共享共担的特点。
者其他组织，期满后无偿移交给授予其特许经营权的人